我国进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度的新立与善用

唐绍均 娄晓阳 （重庆大学法学院，重庆 400045）

摘要：环保用微生物菌剂在水、大气、土壤、固体废物污染的检测、治理、处理和修复中发挥着重要作用，但其易遗传变异的特性往往会给环境安全和人体健康带来潜在威胁。为降低微生物菌剂的潜在风险，维护环境安全，我国通过立法建立了进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度，其内容包括评价原则、评价主体和评价程序等。建立环保用微生物菌剂环境安全评价制度，体现了法与科学技术的良性互动，遵循了环境风险预防原则的要求。进出口环保用微生物菌剂潜在风险的法律应对，还亟需从明确环境安全评价制度的评价对象，确保环境安全评价报告的真实性与准确性，完善经营者对环境安全证明异议的救济措施以及加强对进出口环保用微生物菌剂的后续环境安全监管着手，以期实现进出口环保用微生物菌剂的环境安全评价制度的善用。

关键词：环保用微生物菌剂；环境安全评价；评价程序；风险预防原则

一、进出口环保用微生物菌剂潜在风险的法律应对 （一）微生物菌剂的“环保功用” 环境污染是伴随着社会的高度产业化而出现的现象。“人类社会为提高人们的福利，保障舒适的生活，必须不断地进行有利于人们生活的物质生产和服务性生产。尤其是要追上人口的增长，并要满足无休止地追求生活提高的现代人的无限欲望，必须不断地扩大生产规模。”^[1]在产业技术高度发达的现代社会，随着生产规模的扩大，人类干预自然界的能力也大大增强，人类社会排放废弃物的速度和数量要远大于生态系统的自净能力，给自然环境带来了严重污染。

解决环境污染问题，需要人们开拓新的思维方式，不断探寻污染防治措施。微生物处理法是一种较为理想的污染防治措施，它利用环保用微生物菌剂对有机污染物的吸收、沉淀、氧化还原等特性，分解和处理水、大气、土壤、固体废物中的有机污染物。微生物处理法不仅可以有效处理污染物，而且不会造成二次污染，是一种高效、环保的污染防治措施。

根据《进出口环保用微生物菌剂环境安全管理办法》的规定，环保用微生物菌剂“是指从自然界分离纯化或者经人工选育等现代生物技术手段获得的，主要用于水、大气、土壤、固体废物污染检测、治理和修复的一种或者多种微生物菌种。”环保用微生物菌剂在治理污染、获取能源和环境监测中，发挥着重要作用。

第一，环保用微生物菌剂有助于解决环境污染问题。环保用微生物菌剂可以分解、处理和治理垃圾、农药、化肥等有机污染物，如残留在土壤中的农药会污染土壤，引起动植物急性或慢性中毒，直接或间接地危害人类健康，而用环保用微生物菌剂来分解土壤中残留的农药成份，可以有效解决环境污染问题。

第二，环保用微生物菌剂有助于开发新能源。环保用微生物菌剂不仅可以分解、治理污染物，还可以帮助人类获取能源。目前，石油在能源构成中占据主导地位，但其在燃烧过程中会释放大量的废气、废渣，严重污染环境。为了缓和能源供应的紧张状况，减少环境污染，很多国家都在积极开发新能源。通过微生物发酵技术来生产酒精、开发沼气资源，无疑是一种积极开发新能源的重要手段。

第三，环保用微生物菌剂有助于监测环境。充分利用微生物的传感机能可以监测环境，“理化分析判断环境污染及污染程度, 无疑有明确数据的优点, 但环境中的污染物成分复杂, 相互间的毒性有的拮抗、有的协同, 很难显示出污染物对生物或人体是否有害, 生物监测能弥补理化测试中的一些不足”。^[2]挖掘微生物在环境治理中的潜力，以尽可能小的环境代价，获取最大的经济发展效益，有利于推进环保事业的发展。

（二）进出口环保用微生物菌剂潜在风险的法律应对 1．法律应对进出口环保用微生物菌剂的必要性。虽然环保用微生物菌剂在治理环境污染、开发新能源和环境监测中发挥着重要作用，但也绝不能因此而忽视微生物的潜在威胁。微生物具有随环境的改变而发生变异的特性，对损害生态环境和危害人体健康具有潜在风险，因此需要严格规范和管理环保用微生物菌剂的应用。长期以来，我国对环保用微生物菌剂进出口的规范和管理工作不够深入，并未建立进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度，且在“已有的立法中未对环保用微生物进出口做出规定，我国出入境检验检疫机构无法可依”^[3]。进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度的缺失和相关立法的不足，会产生环保用微生物菌剂生产和使用的安全监管缺位问题，不利于对微生物菌剂的规范管理。一些经营单位或个人在进口环保用微生物菌剂时，会利用管理部门监管缺位的漏洞，通过隐瞒等手段，将环保用微生物菌剂随意引入我国，给生态安全和人体健康带来潜在威胁；有的经营者在未对环保用微生物菌剂进行环境安全检测评估的情况下，便盲目地将微生物菌剂释放到开放环境中，这极易形成环境安全隐患。管理部门由于无法准确掌握环保用微生物菌剂的来源、种类及使用的时间、地点和范围，很难对微生物菌剂在生产和使用过程中对环境安全所可能造成的不利影响和危害进行有效监督与管理。

2．进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度的建立。如何规范环保用微生物菌剂的安全监管，降低微生物菌剂给环境和人体健康带来的潜在风险，维护环境安全，需要尽早制定相关法规，建立进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度。为此，原国家环保总局与国家质检总局在2005年联合发布了《关于加强环保用和可能造成环境危害的微生物进出口环境安全及卫生检疫管理的通知》，将环保用微生物菌剂进出口纳入了正常管理程序。2008年1月4日国家环境保护总局发布了《环保用微生物菌剂环境安全评价导则》（以下简称《评价导则》），并于2008年5月1日起正式实施。随后，国家环保部与国家质检总局还加快了进出口环保用微生物菌剂管理的立法进程，于2010年4月2日联合发布了《进出口环保用微生物菌剂环境安全管理办法》（以下简称《办法》），并于当年5月1日正式实施。

《办法》规定，在进出口环保用微生物菌剂环境安全管理方面实行环境安全评价制度。《办法》第三条规定：“国家对进出口环保用微生物菌剂的环境安全管理，实行检测和环境安全评价制度。”在对进出口环保用微生物菌剂的环境安全监管上，环保部门和质检部门实行分工协作，《办法》第五条规定：“环境保护部对进出口环保用微生物菌剂环境安全实施监督管理。省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门依照本办法对辖区内进出口环保用微生物菌剂环境安全实施监督管理。国家质量监督检验检疫总局统一管理全国进出口环保用微生物菌剂的卫生检疫监督管理工作；国家质量监督检验检疫总局设在各地的出入境检验检疫机构，对辖区内进出口环保用微生物菌剂实施卫生检疫监督管理。”虽然《办法》规定对进出口环保用微生物菌剂实行环境安全监督管理，但基于法的空间适用范围的限制，《办法》在“样品环境安全评价”一章中主要规定了进口经营者的环境安全评价义务，即“进口经营者，应当委托微生物检测和环境安全评价机构对样品进行检测和环境安全评价。”

二、我国进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度的内容诠释 环保用微生物菌剂环境安全评价是评价机构在成分检测的基础上，结合环保用微生物菌剂的使用目的、时间和地点等因素，对其在进出口及应用过程中可能产生的风险做出评价，最终得出环保用微生物菌剂环境安全评价结论的一种活动。进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度包括评价原则、评价主体和评价程序等内容。

（一）评价原则 根据《评价导则》的规定，对进出口环保用微生物菌剂环境进行安全评价，应遵循对应性原则、全面性原则和前瞻性原则。

对应性原则要求评价机构在对环保用微生物菌剂进行环境安全评价时，评价的目的、内容和要求应与环保用微生物菌剂环境安全管理的目的、内容和要求相对应。全面性原则要求环保用微生物菌剂的环境安全评价工作，不仅要涉及到微生物菌剂的名称、组成、来源、分类、遗传稳定性及生态学、病理学和生理学性状等内容，还应当包括微生物菌剂使用的各个环节及其相关信息。前瞻性原则要求对环保用微生物菌剂的环境安全评价，应根据环保用微生物菌剂的特性、应用类型、现有评价水平和控制水平，对微生物菌剂及其使用过程中可能对生态环境或人畜健康产生的有害影响或潜在危害进行风险评估，并对其不确定性进行描述和分析，以便在新的技术和数据出现时，及时进行补充评价。

（二）评价主体 主体是法律关系中一定权利的享有者和一定义务的履行者。在进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度中，环境安全评价主体是承担环境安全评价工作的专家或专门评价机构。微生物易变异的特性，要求评价主体必须是专业机构，为确保环境安全评价结论的公平公正，该机构应是独立于环保用微生物菌剂监管者与经营者之外的第三方。对此，《办法》第十条第二款规定：“接受委托的检测和环境安全评价机构，应当是从事微生物研究的合格实验室（GLP），或者中国合格评定国家认可委员会认可的国家级专业机构。”根据权利义务一致性原则，环境安全评价机构有权按照环境保护部制定的《环保用微生物菌剂检测规程》和《环保用微生物菌剂使用环境安全评价导则》，对环保用微生物菌剂进行环境安全评价，出具环境安全评价报告，但同时也应对评价结论的真实性和准确性负责。对出具虚假环境安全评价结论的环境安全评价机构，环境保护部将不再受理该机构所作的环境安全评价报告。

（三）评价程序 根据《评价导则》的规定，环保用微生物菌剂环境安全评价的程序包括：环境风险识别、确定评价内容和重点、制定评价技术路线、编制专项检测报告、环境安全性评价、制定应急工作预案和编写评价报告。

1.环境风险识别。环境安全评价机构接受委托后，首先要分析和评价环保用微生物菌剂及其应用过程中产生的各类代谢产物，对生态环境和人畜健康可能产生的有害影响和潜在危害，包括致病性和毒性影响等。

2.确定评价内容和重点。环保用微生物菌剂环境安全评价的内容包括微生物菌剂评价，环保用微生物菌剂及各类终产物的生态安全评价，环保用微生物菌剂的使用环境信息评价，以及环保用微生物菌剂的其他信息评价。

环保用微生物菌剂环境安全评价应侧重于以下几个方面：一是环保用微生物菌剂所含各菌种（株）的生物学特征及致病性；二是环保用微生物曲种对临床常用抗生素的抵抗性和耐药性；三是在环保用微生物菌剂及其应用过程中，各类代谢产物对生态安全及人畜健康可能产生的潜在危害；四是环保用微生物菌剂在使用的各个环节，尤其是在开放环境的应用中，可能出现的影响人畜键康及生态安全问题，以及相应的科学、有效的防范、应急、减缓和消除措施。

3.制定评价技术路线。制定评价技术路线，即是根据环保用微生物菌剂环境安全性评价的内容和重点，选择和确定环保用微生物菌剂环境安全性评价的策略、依据和技术路线。

4.编制专项检测报告。检测环保用微生物菌剂，应委托具有相关资质的单位或实验室对其进行致病性和生态毒性影响检测，并提交相关的检测报告和原始资料。

5.环境安全性评价。环境安全性评价是在专项检测报告的基础上，对经营者申报领域内的环保用微生物菌剂进行的环境安全评价。

6.制定应急工作预案。微生物具有随环境改变而发生变异的特性，因此应根据环保用微生物菌剂的特性及其在各使用环节中可能出现的影响人畜健康或生态环境的问题，制订出一套科学、有效、可行的防范、应急、减缓或消除措施。

7.编写评价报告。环境安全评价机构应在整理、分析和研究各类数据和信息的基础上，编写环保用微生物菌剂环境安全性评价报告。

三、进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度的法理探究 （一）体现了法与科学技术的良性互动 科学技术已渗透到人类生活的各个方面，法作为现代社会的重要管控手段，当然不可能对其毫无回应。法与科学技术的关系，主要体现在两个方面：一是科技进步对法的影响；二是法对科技进步的作用。科技进步对法律思想和立法，有着重要影响。科技的进步对法律意识具有启迪作用，促进了法律观念的更新，导致了一些新的法律思想、法学理论的出现。在立法方面，科技的发展给传统法律提出了新问题，催生了大量新的立法领域。以环保用微生物菌剂为例，随着微生物菌剂进出口经营活动的增加，对其加强监督管理，仅依靠传统法律很难实现。加强相关立法，建立进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度，不失为一种有效的监督管理手段。反过来，法律在抑制和预防因科技发展而引发的各种社会问题上，也发挥着重要作用。科技对社会的影响具有双重性：一方面，科技进步为人类提供了改造和利用自然的新手段，促进了经济和社会的发展，提高了人们的生活品质；但另一方面，现代科技也带来了一些严重的社会问题，如因科技的滥用而带来的现实或潜在的环境危害。因此，必须有完善的法律制度来抑制和预防科技活动和科技发展所可能引发的各种环境风险。环保用微生物菌剂是一种用于水、大气、土壤、固体废物污染检测、治理和修复的微生物菌种（菌剂），是现代科学技术在污染防治领域的具体应用。为预防或防治因使用环保用微生物菌剂而可能引发的有害影响和潜在危害，促进环保用微生物菌剂的安全使用，需要有进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度加以引导、规制。

（二）遵循了环境风险预防原则的要求 “众所周知，限于现有的科学技术水平，人类很难对环境污染或环境破坏造成的危害的可能性作出事先的认知，许多行为在事先很难预料其会不会发生危害，如果对这种行为不加以预防，一旦危害发生，后果将不堪设想。”^[4]因此，对于通常不会发生的危害，时间和空间上距离遥远的危害，应当事先予以预防。

陈慈阳教授认为，“预防原则，简单而言，主要是在说明环境政策与环境法非仅是对具体环境破坏之反映，亦即不仅限于对于环境具有威胁性之危害及排除已产生之损害，而是更进一步积极地，在一定危险性产生之前就预先去防止其对环境及人类生物之危害性的产生，并持续地致力于基本自然生态的保护及美化。”^[5]也就是说，预防原则的目的不在于对环境产生具体危险时，立即对该具体危险作出反应，而是在有危害出现可能或者是根本无危害出现时就事先预防，对人加以保护或对生态环境加以美化，使人体健康和生态环境免于因环境品质丧失或环境破坏而受到损害。预防原则要求在产品的生产过程中，就将其低污染化或无污染化，在预防危害的目标内避免或减少可能产生环境污染的行为。《办法》中有关进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度的规定，即是环境风险预防原则在进出口环保用微生物菌剂环境安全管理中的贯彻落实。

《评价导则》中规定，环境安全评价的目的是：“分析和评价环保用微生物菌剂及其使用过程中，对人畜健康及生态安全的有害影响和潜在风险；制定科学、有效、可行的防范、应急、减缓或消除措施，从而促进环保用微生物菌剂的安全应用。”环境风险预防原则要求对未来可能出现的危害或者没有的危害预先采取措施，对人加以保护或对生态环境加以美化。建立进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度，正是为了提前分析、评价环保用微生物菌剂在未来使用中，可能会对人畜健康或生态安全产生的潜在危害，并提出行之有效的救济措施，从而确保环保用微生物菌剂的安全应用。因此，建立进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度符合环境风险预防原则的要求。

四、我国进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度的善用 （一）明确环境安全评价制度的评价对象 实施进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度，首先需要解决环境安全评价制度的评价对象问题。《评价导则》规定：“本标准适用于以生态环境保护和污染防治为目的而使用的微生物菌剂的环境安全评价。本标准不适用基因改造和实验室研究使用的微生物菌剂。”但这是否就意味着环保用微生物菌剂环境安全评价制度适用于所有进出口的环保用微生物菌剂呢？

根据《办法》的相关规定，环保用微生物菌剂出入境的基本流程因进出口方向的不同而有很大差异。对进口者来说，进口经营者应向环保用微生物菌剂使用地的省级环境保护行政主管部门，先行申请办理环保用微生物菌剂样品入境手续，对合格的样品入境申请，由省级环境保护行政主管部门核发《环保用微生物菌剂样品入境通知单》，国家检验检疫机构凭样品入境通知单对环保用微生物菌剂样品进行审批，签发样品卫生检疫审批单。入境口岸检验检疫机构凭样品卫生检疫审批单，对环保用微生物菌剂样品进行现场查验，对查验合格的样品，方准予入境。对入境的环保用微生物菌剂样品，应严格按照环境安全评价程序进行环境安全评价，进口经营者在取得环境保护部核发的《环保用微生物菌剂样品环境安全证明》后，方可向直属检验检疫机构提出卫生检疫审批申请，并由该机构出具《出入境特殊物品卫生检疫审批单》。口岸检验检疫机构凭审批单受理环保用微生物菌剂报检，实施现场检疫查验，并对环保用微生物菌剂进行抽样检验，经检验合格的，方予以放行。由此可见，环保用微生物菌剂的入境可分两个阶段，一是样品入境，二是正品入境，进口经营者的环境安全评价义务主要产生于环保用微生物菌剂样品的入境阶段。

与入境流程相比，环保用微生物菌剂的出境流程并不复杂。根据《办法》第二十二条第一款“进出口经营者按照《出入境特殊物品卫生检疫管理规定》的规定，向直属检验检疫局提出卫生检疫审批申请。进口经营者还应当提供环境保护部出具的《环保用微生物菌剂样品环境安全证明》”的规定，《办法》只规定了进口经营者办理《环保用微生物菌剂样品环境安全证明》的义务，并未规定出口者办理证明和样品环境安全评价的义务，也就免去了相应的出境程序。

综上所述，虽然《办法》规定“国家对进出口环保用微生物菌剂的环境安全管理，实行检测和环境安全评价制度”，但笔者认为环境安全评价制度的评价对象主要是入境的环保用微生物菌剂样品。

（二）确保环境安全评价报告的真实性与准确性 环境安全评价报告是环境安全评价机构对环保用微生物菌剂出具的环境安全证明，其评价的内容包括：环保用微生物菌剂的微生物学检测鉴定；环保用微生物菌剂的安全性试验；环保用微生物菌剂的评价；环保用微生物菌剂的卫生学安全评价；环保用微生物菌剂及各类终产物的生态安全评价；环保用微生物菌剂的生产或者使用环境评价；环保用微生物菌剂出口国已有的环境安全评价资料；环境安全评价机构及其代理机构资质信息。

环境安全评价报告是经营者向环境保护部申请《环保用微生物菌剂样品环境安全证明》，取得合法进口微生物菌剂资格的必备证明文件，同时也是正确分析、描述环保用微生物菌剂及其生产、使用过程中可能产生的潜在危害或风险，及时采取有效防治措施的基本依据。因此，善用进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度，必须保证环境安全评价报告内容的真实性和准确性。确保环境安全评价报告内容的真实性和准确性，可从以下两方面入手：

一是确保环境安全评价机构的中立性。环境安全评价机构的中立性，是指评价机构应独立于环保用微生物菌剂经营者与环境保护部门，尽可能的减少或消除环境安全评价机构与经营者、环境保护部门的利益关系，确保其出具一份公正、真实的环境安全评价报告。

二是加强环保用微生物环境安全评价专家委员会对环境安全评价报告的评审力度，保证环境安全评价报告的准确性。为取得《环保用微生物菌剂样品环境安全证明》，进口经营者应向环境保护部门提交包括环境安全评价报告在内的申请材料，环境保护部在收到申请后，应将申请材料交环保用微生物环境安全评价专家委员会进行评审，专家委员会的评审意见是环境保护部出具证明的重要依据。因此，环保用微生物环境安全评价专家委员会在评审时，应加强对微生物菌剂中是否含有对人体健康或生态环境构成危险或者较大风险的微生物菌种（群），以及微生物菌剂生产、使用、储藏、运输和处理的环境安全控制措施和事故处置应急预案是否可行等内容的评审力度，确保环境安全评价报告内容的准确性。

（三）完善经营者对环境安全证明异议的救济措施 环保用微生物菌剂样品环境安全证明，是环境保护部根据环保用微生物环境安全评价专家委员会提供的环境安全性评审意见，对环保用微生物菌剂环样品所作的环境安全性证明。《办法》规定了环境保护部对环境安全评价合格的环保用微生物菌剂样品出具环境安全证明的职责，但并未规定经营者对环境保护部拒绝出具或对其出具的环境安全证明的异议处理程序。所以在环境保护部拒绝向经营者出具环境安全证明时，环保用微生物菌剂经营者又该如何维护自己的合法权益呢？

从法律性质上讲，进口经营者向环境保护部申请签发环保用微生物菌剂样品环境安全证明的行为，属于行政许可。根据《行政许可法》的规定：“行政许可，是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”对行政机关作出的具体行政行为不服的，行政相对人可通过行政复议或行政诉讼的方式维护自己的合法权利。因此，对环境保护部拒绝出具《环保用微生物菌剂样品环境安全证明》的行为，经营者可向环境保护部申请行政复议，对环境保护部作出的复议结果不服的，经营者可以向人民法院提起行政诉讼，同时也可以向国务院申请裁决；经营者也可不经行政复议程序，直接向人民法院提起行政诉讼。

（四）加强对进出口环保用微生物菌剂的后续环境安全监管 如前所述，我国的进出口环保用微生物菌剂环境安全评价制度，主要适用于入境的环保用微生物菌剂样品，不包括环保用微生物菌剂的出境和微生物菌剂正品的入境。《办法》虽规定“口岸检验检疫机构凭《出入境特殊物品卫生检疫审批单》受理环保用微生物菌剂报检，实施现场检疫查验，并按照有关规定抽样送专业的环保用微生物菌剂符合检测实验室进行检验”，但口岸检验检疫机构的检验只是一种抽样检验，很容易形成环境安全监督管理“盲区”。在此情况下，加强对进出口环保用微生物菌剂的后续环境安全监督管理显得尤为重要。

环境保护行政主管部门可从以下两方面入手，加强对进出口环保用微生物菌剂的后续环境安全监督管理：一是对环境安全控制措施和事故处置应急预案执行情况的监管，二是对环保用微生物菌剂出现异常时的监管。《办法》规定“进出口经营者应当采取环保用微生物菌剂生产、使用、储藏、运输和处理的环境安全控制措施，制定事故处置应急预案”，环境保护行政主管部门应加强对环境安全控制措施和事故处置应急预案执行情况的监管力度，对未履行此项法律义务的经营者，可由省级环境保护行政主管部门责令改正；拒不改正的，可对该经营者处以一定金额的罚款。

同时，环境保护行政主管部门还应加大环保用微生物菌剂在进出口、生产或使用过程中的监管力度。对出现异常情况，或者是有新的科学证据证明微生物菌剂对人体健康或生态环境构成危害的，环境保护部应撤销经营者的《环保用微生物菌剂样品环境安全证明》，监督进出口单位销毁该微生物菌剂。

参考文献：

[1]原田尚彦著，于敏译.环境法[M].北京：法律出版社，1999：1.

[2]高蓬明.微生物在环保中的作用[J].贵阳金筑大学学报（综合版），1999（1）： 121.

[3]王捷.于勇.规范微生物菌剂管理，保障进出口环境安全——解读《进出口环保用微生物菌剂环境安全管理办法》[J].环境保护,2010（10）:12.

[4]陈泉生.环境法学基本理论[M].北京:中国环境科学出版社，2004:140.

[5]陈慈阳.环境法总论[M].北京:中国政法大学出版社,2003:169-170.

作者简介：

唐绍均(1974- )，男，重庆潼南人，重庆大学法学院副教授，法学博士，主要从事环境与资源保护法学的教学与研究；

娄晓阳(1986- )，男，重庆大学环境与资源保护法学2009级硕士研究生。

本课题研究获教育部留学回国人员启动基金（教外司留[2010]1561）和重庆大学中央高校基本科研业务费（CDJSK11012）资助。