西北内陆河水污染控制法律制度研究^*

刘志仁 袁笑瑞 （长安大学政治与行政学院，西安710064）

摘要：西北地区地处干旱、半干旱区域，水资源具有严重的稀缺性。西部大开发战略带来西北地区经济发展的同时，对西北内陆河造成一定程度的污染。本文通过分析西北内陆河现状及污染原因,剖析西北内陆河水污染控制法律的不足，对西北内陆河水污染控制法律制度的完善进行研究。从而达到改善西北地区内陆河水污染控制的目的，具有一定的实用价值。

关键词：西北；内陆河；污染；法律制度

我国西北地区处于欧亚大陆内部，地域辽阔，地貌复杂多样，气候要素分布不均匀。西北地区属于干旱、半干旱气候，年降水量少，平均降水量为175.6 mm，约为全国平均值的的1/4。西北地区水资源总量为1189.2亿立方米，平均产水量为4.06万立方米/每平方千米，约为全国平均值的1/12。特殊的地理环境使西北地区成为严重缺水地区，因此水资源成为制约整个西北地区经济发展的瓶颈。

近年来，国家提出的“西部大开发”发展计划为西北经济发展提供良好的平台，西部经济得到快速发展。西北地区丰富的矿产资源也为经济发展带来巨大的推动力。但是在发展的同时出现了一系列环境问题，例如过度开发利用水资源和对水资源造成污染，尤其是西北内陆河流已经造成不同程度的污染和破坏。如果西北内陆河流水污染态势继续发展，将会对整个西北地区的生态环境造成严重的影响，因此西北内陆河水污染控制和水资源保护迫在眉睫。

一、现状及污染原因 水不仅是干旱区绿洲生态系统构成、发展和稳定的基础, 而且也是干旱区关键的生态环境因子^[1]。水资源的好坏会直接决定生态环境状况和人类经济、社会未来的发展。我国西北地区降水量少，干旱的地理环境使水资源的蒸发量远大于降水量，仅依靠降水远远不能满足居民日常生活用水和工农业用水，因此内陆河水资源成为西北地区主要的用水来源。

（一）西北内陆河现状 从“西部大开发”战略实施发展至今西北内陆河水资源问题一直受到密切关注。用可持续发展的观点对我国西北内陆河水资源问题进行分析，西北内陆河水资源具有三个特点：

1、水资源短缺，降水量小

西北地区内陆河的水源主要是来自冰山的融水，再加上降雨稀少，地表径流量较小，这在一定程度上造成内陆河水资源的短缺。西北地区气候干旱、水资源短缺成了影响该地区生态环境的基本因素。干旱的环境导致植被的灭失和高原土壤的荒漠化。另外，人类对环境破坏日益严重，导致气候变暖、降水减少，生态环境恶化。

2、内陆河流季节性强，枯水期出现断流现象

西北地区距离海洋地区远决定了西北内陆河水量有限。每年6月~9月气温高，来自雪山的融水明显增多，内陆河的水量基本能满足居民的日常生活和工农业生产用水。但是每年10月以后气温低，雪山融水逐渐减少，并且西北地区气候寒冷干旱，河水面结冰。因此西北地区内陆河的下游出现断流现象，称为枯水期，缺水现象对下游居民的生活和工农业生产造成一定程度的影响。 3、粗放式的生产经营造成水资源被极度破坏 西北地区与中东部地区相比，无论是生产力还是经济发展相对落后。改革开放以来，法律对水资源的初始配置的主体和原则缺乏明确的规定。因此，在经济利益的驱动下内陆河流域的水资源被长期粗放式开发和掠夺式利用，致使水资源配置呈现区域性不平衡，工业用水争抢农业用水，农业用水挤占生态用水等现象。另外，工农业生产过程中，大量污水被排放至内陆河流，内陆河河流环境封闭，自净能力较差，导致内陆河的水质明显下降，对流域居民的身体健康和生命造成严重威胁。

（二）污染原因 西北内陆河肩负着西北大部分地区工农业用水的重任，由于经济的高速发展和当地的人口的急剧增加，内陆河流处于超负荷利用和严重污染阶段，必须引起足够的重视。

1、城市水污染排量大

西北地区相对落后，大部分城市基础建设缓慢，城市排水管道和污水处理装置陈旧，不能满足城市自身发展建设的需求，城市污水处理率约为10%，远远低于国家污水处理平均水平^[2]。有些地方因监管力度不够，甚至出现污水处理设置闲置的情况。因此，城市污水不能得到及时的处理被排入内陆河，不仅造成内陆河的污染，同时也影响水资源的循环利用，形成水资源的浪费。例如《2010年甘肃环境公报》显示石油河水重度污染，如图1所示，原因是玉门市老市区生产和生活用水均排入石油河中造成水质中总磷浓度较大，以及玉门石油河径流量减少致使污染物浓度有所上升^[3]。

图1 甘肃省河流污染综合指数统计

2、工业用水排放量大

工业废水成为内陆河水污染的主要原因之一，以甘肃省石羊河为例：2010年水资源质量按照国家《地面水环境质量标准（GB3838-2002）》评价，评价时段划分为汛期、非汛期和全年3个时段。评价方法采用单因子法。（1）出山口以上河段水质：西大河、东大河、西营河、金塔河、杂木河、黄羊河和古浪河为Ⅰ类水质，大靖河为Ⅱ类水质，总体属优良水质。（2）平原区河段水质：石羊河干流和红崖山水库水质差，基本为劣Ⅴ类水质，金川峡水库水质为Ⅲ类。（3）平原区地下水质：武威南盆地地下水水质较好。北盆地地下水水质明显恶化，矿化度升高，各种有害离子含量增大，民勤湖区地下水矿化度普遍在3克/升以上，局部地区高达10克/升，不但不能饮用，而且灌溉也受很大程度的影响^[4]。造成石羊河水质差的原因正是因为工业用水排放量大。随着西北地区工业的不断发展，工业用水量呈逐年上升态势。处理工业用水虽然对水污染治理方面有一定的作用，但巨大数量的工业废水对西北地区的水资源产生很大的影响。另外某些企业还偷排放未经过处理的污水。这些工业废水最终被排入内陆河内，势必会对河流的水造成重度污染。

3、农业面源污染加剧

农业在西北五省中占据主导地位，传统农作物的种植是当地农民主要经济和生活来源。为了提高农作物产量，农民大量使用农药、化肥。化肥和农药中大量的氨氮化学元素会随着地表水漫漫渗透到地下水。西北地区土壤结构基本相似，一部分氨氮化学元素会随着地表水逐渐流入河流，使河流中氨氮化学元素严重超标。氨氮化学元素的严重超标会造成整个河流水质成分的改变，对下游的居民饮水和农业用水造成巨大威胁，引发一系列社会问题。因此农业面源污染的加剧必须引起高度重视。例如，甘肃境内石油河、山丹河、泾河、马莲河石羊河的水质重度污染，如图1所示。主要污染指标是化学需氧量、生化需氧量、氨氮以及挥发酚，污染的原因之一就是粗放式的工农业的生产经营对水资源的严重破坏^[2]。

二、西北内陆河水污染控制法律制度现状评析 水是自然界宝贵的资源，我国在发展经济的同时也非常注重水资源的保护。水污染的防治工作历经20多年，在保护水资源方面采取了一系列积极的经济措施和法律措施，取得了一定的成效，在一定程度上积累了一些经验。

（一）我国控制水污染现存的主要法律 面对日益污染的水资源对人类生产和生活产生了巨大影响，如果这种态势不得到控制，人类的生存环境将会发生巨大的改变。1984年5月11日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国水污染防治法》，同年11月1日实施。2008年2月28日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订通过《中华人民共和国水污染防治法》（2008修订）。我国水污染防治的立法进程开始于1979年的《环境保护法》(试行)，第一部防治水污染的综合性专门法律是1984年的《水污染防治法》。依照1988年《水法》(2002年颁布的《中华人民共和国水法》)，1995年颁布了中国第一部流域性法规《淮河流域水污染防治暂行条例》。部分省、市也针对本辖区的水污染防治工作制定了地方性法规。《水污染防治法》在1996年经修改重新公布施行，新法根据国内的生产、生活环境中水污染状况和自然水流域的现状，增设了一些非常重要的内容，例如按流域或者区域制定水污染防治规划、城市污水集中处理制度等。

（二）现存法律的不足 我国在控制水污染方面取得了一定的成效，现行法律对惩治水污染提供了强有力的法律依据，但在仍然存在一系列问题，对于西北内陆河流管理主要是以管理条例为主导，例如：针对石羊河流域制定了《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》；针对疏勒河流域制定了《甘肃省疏勒河流域水资源管理条例》，西北内陆河特殊的地理环境和薄弱的生态环境与中东部的河流相比具有明显的特异性，应对西北内陆河进行特殊的保护，但是现行的条例因其法律位阶较低，责任归属很不明确。因此，现行的法律依据具有一定的滞后性。

1、现行控制内陆河水污染法律的滞后性

我国现行的《中华人民共和国水污染防治法》，从立法层次上讲，规范内容过于广泛，不能具体到细节，在具体运用时存在一些困惑，在执法过程中带来的一定的难度，不能很好地做出明确的鉴定。对水污染控制起补充作用的管理条例没有起到辅助作用，以《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》为例，此条例仅在第三十五条对水污染控制涉及了一些规范：新建、改建或者扩大入河排污口，应当征得流域管理机构和有管辖权的水行政主管部门的同意，由环境保护主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。而对责任的归属、惩罚措施和产生纠纷解决的办法没有提及，由于没有明确的法律依据，环境行政保护主管部门只能进行处罚而不能采取其它强有力的措施来抑制水资源的污染。从长远利益来看，关注的是目前水污染治理的具体办法，缺乏长期的规划，很难满足可持续发展战略的要求。在制度设置方面，制度设置还不尽合理，许多思想理念过于陈旧，从而在出现新的水污染情况时，没有很好的应急措施，特别是在治理农村面源污染时，没有专门的保障制度来保障农民生活用水。

2、缺乏强的执行力

我国现行的控制水污染的一系列法律目的是实现水资源与经济的发展相适应，在确保经济发展的同时保证水资源的充分供给和合理保护。但是在实际运作中，我们发现防治水污染法律在执行过程中和地方经济利益容易发生冲突，地方群众为了满足眼前利益有“地方保护主义”思想，该现象在西北地区特别明显。西北水资源严重的稀缺性，再加上国家颁布的法律严格的限制性，某些地区采取违法手段来实现自己的利益。地方政府为完成自己制定的计划，给部分污染水源企业开绿灯，面对水污染事件环境行政保护主管部门仅进行罚款，罚款后这些企业仍然排放超标的工业废水。另外，在两个平行行政区域发生污染纠纷时，大多以行政协调、行政处罚和社会公告方式来解决水污染问题，行政主体不是通过严格的惩罚而是以简单的方式来解决水污染。现行法律中因缺乏明确的政府责任主体，使现行法律失去了强的执行力。

3、排污权管理滞后

排污权是指在一条河流内的污染总量的控制下，各工厂、企业能够向此河流排放各种污染物的权利。我国的《宪法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《环境保护法》以及排污许可制度都对污染水体的排放有明确的规定：国家拥有排污权和排污权使用的分配权。该规定说明国家对水污染的排放有严格的规定，对抵制工业废水污染内陆河有积极作用。但是，实际上我国地方政府在控制排污权的标准较宽松。以石羊河河流为例，随着地方经济发展，在石羊河流经区域建立了许多工厂、企业，在申请营业执照时，排污许可制度只是普通的程序。当地部门为实现制定的计划，再加上新增的企业和工厂属于生产不同的工业产品，在确定排污标准时存在技术欠缺。因此，在管理排污权时出现混乱，最终局面是经济得到发展，而内陆河的水资源遭到严重污染。因此，我们可以看出国家对排污权的管理存在弊端。

4、缺乏一部针对西北内陆河保护的法律

我国缺乏统一的西北内陆河保护法，不能对西北内陆河水资源进行全面有效的保护，因此应加强西北内陆河水资源的立法工作。虽然我国现行的针对西北内陆河制定了一些管理条例，例如：《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》、《甘肃省黑河流域水资源管理条例》、《甘肃省疏勒河流域水资源管理条例》等，对防治水污染具有一定的效果，但是也有局限性。这些管理条例是从本地流域利益来考虑，针对的是流经本地流域的河流，内容避免不了笼统性和空泛性。我国幅员辽阔，水资源的状况因地有很大的区别，西北内陆河因地理位置特殊，并且在整个西北地区不可取代的作用。西北地区水资源一旦遭受污染，影响到的不仅是当地居民的生存环境，对我国整个生态环境也会带来不可预估的破坏。目前，防治水污染的法律在监管和执行方面没有明确的法律依据，不能对西北内陆河水污染给予强有力的保护，造成西北内陆河水资源保护的局限性。

三、西北内陆河水污染控制法律制度的完善 我国提倡建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会，人与自然之间的和谐作为和谐社会的基本要义之一显得极为重要。而水资源作为自然界不可缺少的一部分应更加引起重视，西北内陆河为保护的重中之重。

（一）立法技术上的改善 我国水污染法律在立法技术上存在一系列问题：（1）公众参与环境保护意识淡薄，这就一定程度上丧失了其现实意义。在水污染防治的实践中有关信息的收集不能通过公开、整理、查询的方法获得，群众不能积极参与到防治水污染中，缺乏广泛的群众基础；（2）地方还存在严重的地方保护主义和政府干涉的现象。我国水污染防治立法工作起步相对较晚，无论是在理论上还是在实践上相对于一些发达国家较落后。地方在制定水污染立法时为了满足自身利益，往往为了与上位法保持一致，不能制定出与当地水污染治理相适应的的法律，不能达到对国家水污染防治法的补充。

因此，在立法上应健全公众参与制度，建立西北内陆河水资源信息的公开和透明制度，让广大群众积极加入到环境保护中来。在水污染立法中应通过多种渠道掌握具体的、真实的资料，如通过召开听证会、问卷调查以及借助新闻媒体加大宣传力度，使广大群众从意识上共同保护我们的环境。邀请水污染防治专家、学者参与立法的起草工作，在理论上进行论证，并且从水污染防治技术方面针对西北的特殊地理环境制定出配套的法律规范，作为对国家防治水污染现行法律的不足的补充^[5]。

（二）以循环经济理念为指导 地球上一切资源都是有限的，如果人类为了眼前的利益对资源的利用没有统一规划，最终将导致能源枯竭。水资源是人类生产生活不可缺少的重要资源，我们在发展的同时必须注重保护水资源。水资源是可以循环利用的，只要掌握其规律性就可以使水资源更好地为人类服务。可持续发展是中国彻底摆脱贫穷、人口、资源和环境困境的唯一正确选择，是推动循环经济发展和循环型社会建立的根本指导思想。我们应以循环经济理念作为指导来控制西北内陆河水污染。目前我国的防治水污染法律中内容多以规定权利、义务和责任形式，没有循环经济理念作为指导思想。循环经济的立法是对“经济-环境-社会”综合考虑的结果，循环经济以建设生态文明为目标，努力构建资源节约型、环境友好型的产业结构、增长方式和消费模式。从资源开采环节、资源消耗环节、废物产生环节入手，强化全过程控制，加强对各类废物的循环利用，推进企业废物“零”排放，加快再生水利用设施建设以及城市垃圾、污泥减量化和资源化利用。实现区域内工业、农业，城市、农村，生产、消费等各环节产生的废物综合利用，努力实现全社会废物最小化、资源化、无害化，实现社会大循环。

西北内陆河水资源的水环境封闭，自净能力差，一旦被污染恢复起来需要很长的周期，我们可通过立法的完善保护西北内陆河水资源。在立法中给予鼓励性的优惠政策，在立法中鼓励节水、循环利用水单位。不断完善节水及污水再生利用规划制度，在《水污染防治法》修订中应明确规定“县级以上人民政府应当根据本行政区域水污染防治规划和经济和社会发展规划，组织制定本行政区域的节水及水再生利用规划”。可以通过立法的完善，为环境行政主管部门提供了有法可依的具体法律条文，这为水污染提供强有力的执行力。

（三）加强西北内陆河排污权管理 我国西北地区在河流排污权管理方面存在管理不利的问题，水污染防治法中对排污权的限制有一定的滞后性，在水污染产生后大部分只是采取处罚的方法来解决问题。环境行政主管部门没有实际的强制的权力治理水污染单位，很多水污染单位交了罚款以后还继续进行生产，对污水治理未采取任何措施，他们认为交罚款后仍能继续生产，比治理污水成本低得多。因此必须加强管理排污权，将企业排污权实行量化管理。在西北内陆河流域沿岸的新建企业注册登记时，根据企业的规模、性质以及企业自身排污量的大小购买定量的排污权，限制各个企业和工厂排污，只能在排污量范围内排污。如果出现超量排污的单位，立即使其停止生产。国家还要细化防治水污染的法律，针对不同性质的企业有明确的水污染的标准细则，在执法过程中有明确的依据，避免导致水污染管理的混乱。

加强排污权的管理能使效益好、污染小的优秀企业得到更好、更快的发展，也能在一定程度上抑制效益差、污染大的落后企业。通过排污权的管理可以通过企业“优胜劣汰”使西北内陆河的水污染得以控制。

（四）制定一部完整的西北内陆河水污染防治法 我国目前的水污染防治法远远不能满足对西北内陆河水污染的控制，因此应根据西北地区的情况和河流的特殊性质制定一部专门用于西北内陆河水污染防治的法律。目的是明确整个西北内陆河水污染的治理和地方行政区治污的关系。《水法》中规定我国实行流域管理和行政区域管理相结合的原则，但在具体管理过程中两者的具体职责和管理权规定不是很明确，给治理水污染带来一定的难度。两个管理主体可能会出现相互推卸责任，不能齐心协力治理水污染。制定西北内陆河水污染防治法可以从整体上来对西北内陆河实行全面的保护，可成为国家和地方治理完美结合的纽带，使西北内陆河流域水资源得到统一管理。

该法的制定应明确西北内陆河水污染的管辖区域和职责权限。由于《水污染防治法》对水资源的管理和主管部门的规定有一定的差异，造成了责任和权利的模糊，为了实现西北内陆河水资源的有效保护和国家对水污染统一有序的管理，避免管理秩序混乱。西北内陆河水污染防治法的制定中应明确规定“国家对西北内陆河水污染治理实行统一管理，地方政府起到补充和协助作用”。避免多个法律法规关于治理水污染规定没有实际的操作性和统一性。西北内陆河水污染防治法应该提高其法律位阶，让它具有较高的法律地位，起到“总则”的作用，和治理水污染的相关制度形成相互补充、相互协调的法律体系，对控制西北内陆河水污染和实现水资源的保护发挥其独特的作用。

五、结束语 本文通过分析西北内陆河现状的得出污染原因是城市水污染排量大、工业用水排放量大和农业面源污染严重。通过剖析西北内陆河水污染控制法律的不足，从立法技术上改善西北内陆河立法、将循环经济理念作用于我国水污染防治立法、加强西北内陆河排污权管理、制定一部完整的西北内陆河水污染防治法四个方面，对西北内陆河水污染控制法律制度的完善进行研究，从而改善西北地区内陆河水污染状况。

参考文献：

[1] 陶希东, 石培基, 李鸣骥. 西北干旱区水资源利用与生态环境重建研究[J ]. 干旱区研究, 2001, 18 (1) : 18-22.

[2] 李霞.西北地区水污染防治法律制度研究[D].兰州：兰州大学，2007.

[3] 甘肃环境保护厅.2010年甘肃省环境状况公报,2010.

[4] 武威市水务局.石羊河流域水资源及计划外调水情况.2010

[5] 周明玉. 我国水污染防治立法现状与创新研究[D].北京：中国地质大学，2009.

Abstract: Northwest is located in arid, semi-arid region, so water resource is scarcity seriously. The western development strategy has brought economic development for the northwest region, but caused pollution in the northwest inland rivers. Through analyses current situation and pollution reasons of the Northwest inland river, this study finds the shortage of pollution control legal system and researches perfect legal system. Therefore, the pollution of the northwest inland river can be controlled with practical application value.

Key words: northwest; inland river; pollution; legal system

作者简介：刘志仁，男，副教授，陕西横山人，长安大学政治与行政学院，研究水资源保护与管理法。

袁笑瑞，男，研究生，河南许昌人，长安大学政治与行政学院，研究水资源保护与管理法。

* 基金项目：国家社科基金项目（10XFX021）