浅析我国灾害防治法制问题 ——以探究“舟曲泥石流”为例

马丽琼 陶信平 （长安大学 法学系，西安710064）

摘要：我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，而且随着社会经济的发展和人类活动的增强，自然灾害给人民的人身和财产造成的损失还在以更快的速度增长。泥石流是一种广泛分布于世界各国一些具有特殊地形、地貌状况地区的自然灾害，它与一般洪水的区别是洪流中含有足够数量的泥沙石等固体碎屑物，其体积含量最少为15%，2010年8月8日甘肃舟曲县发生泥石流灾害最高可达80%左右，因此比洪水更具有破坏力。我国政府虽然在自然灾害防治等方面做出了积极努力，一定程度上减轻了灾害的损失，但相较于国外的自然灾害防治法律制度建设，自然灾害防治法律体系还不健全，有必要结合我国国情全面、深入地研究灾害防治的法律制度，构建行政主体的防灾减害义务体系，完善自然灾害防治的法律监督和救济机制。

关键词：“舟曲泥石流”；立法研究；防治措施；制度构建

泥石流是一种广泛分布于世界各国一些具有特殊地形、地貌状况地区的自然灾害。是山区沟谷或山地坡面上，由暴雨、冰雪融化等水源激发的、含有大量泥沙石块的介于挟沙水流和滑坡之间的土、水、气混合流。泥石流大多伴随山区洪水而发生。2010年8月7日22时许，甘南藏族自治州舟曲县突降强降雨，县城北面的罗家峪、三眼峪泥石流下泄，由北向南冲向县城，造成沿河房屋被冲毁，泥石流阻断白龙江、形成堰塞湖。泥石流流动的全过程一般只有几个小时，短的只有几分钟。它与一般洪水的区别是洪流中含有足够数量的泥沙石等固体碎屑物，其体积含量最少为15%，2010年8月8日甘肃舟曲县发生泥石流灾害最高可达80%左右，因此比洪水更具有破坏力，是非常需要重视和研究的一种地质灾害。

一、我国地质灾害防治现状及特点

我国幅员辽阔，地质构造复杂，特别是近年来， 气候异常加之人类不合理的工程活动，使得地质灾害爆发愈显频繁，呈逐年上涨的趋势。概括而言，我国地质灾害主要呈现以下特点:

第一，类型多、分布广。我国地质灾害的类型主要包括地震、崩塌、滑坡、泥石流，其次为地面变形和矿山井巷灾害。崩塌、滑坡和泥石流的分布范围占国土面积的44.8%，全国共有较大型崩塌、滑坡、泥石流灾害点7000余处^[1]。

第二，灾情重、损失大。据国家统计局2011年《国民经济和社会发展统计公报》显示:“全年各类自然灾害造成直接经济损失3096亿元，全年因洪涝、滑坡和泥石流灾害造成直接经济损失1260亿元。”^[2]

第三，防灾救灾能力弱。我国的地质灾害防治体制中虽然确定了“以防为主，防御与救助相结合”的总体方针，但却缺乏一定的措施进行保障，特别是“以防为主”没有得到很好地落实。在资金和人员的投入上，我们更注重的是灾时的救援和灾后的重建阶段，而对灾前的预防和监测缺乏相当的关注和投入，致使在防灾工作上非常被动，使得防治体系成为了一个救灾体系。这也是我国地质灾害救治总是治标不治本，屡屡进行重复救助和建设的根本原因所在。

针对我国地质灾害具有的上述特点，我国建立了“政府统一领导，上下分级管理，部门分工负责，以地方为主，中央为辅”^[3] 的地质灾害防治管理体制，并形成了以广泛发动、分工负责、相互协作为行动方针，以“预防为主”、“谁诱发谁治理，谁受益谁治理”和“强化监督管理”为政策的地质灾害防治立法体系。《地质灾害防治条例》对地质灾害防治规划、地质灾害预防、地质灾害应急、地质灾害治理和法律责任等内容进行了更为详细的规定，逐步将我国地质灾害防治工作导入法制化的轨道，使得地质灾害防治工作有法可依，在一定程度上改变了以往完全依靠政策协调和行政命令应急为主的做法;同时，据笔者统计，除了《地质灾害防治条例》之外，我国目前已有18个省制定了地质灾害防治的地方性法规^[4]，各地方纷纷制定各类相关政策和年度地质应急预案等配套性制度进行补充，以进一步协调和管理各地地质灾害防治工作的进行，如《浙江省地质灾害防治条例》、《四川省地质环境管理条例》、《江西省地质灾害危险性评估管理办法》等。

二、“舟曲泥石流”给我国泥石流防治带来的启示

2010年8月7日22时许，甘南藏族自治州舟曲县突降强降雨，县城北面的罗家峪、三眼峪泥石流下泄，由北向南冲向县城，造成沿河房屋被冲毁，泥石流阻断白龙江、形成堰塞湖。泥石流流动的全过程一般只有几个小时，短的只有几分钟。泥石流是一种广泛分布于世界各国一些具有特殊地形、地貌状况地区的自然灾害。是山区沟谷或山地坡面上，由暴雨、冰雪融化等水源激发的、含有大量泥沙石块的介于挟沙水流和滑坡之间的土、水、气混合流。泥石流大多伴随山区洪水而发生。它与一般洪水的区别是洪流中含有足够数量的泥沙石等固体碎屑物，其体积含量最少为15%，最高可达80%左右，因此比洪水更具有破坏力。以前舟曲山上多是郁郁葱葱的大树，很少发生泥石流，由于乱砍乱伐和毁林开荒之风的盛行，舟曲周围的山体几乎全变成了光秃秃的荒山，加上民用木材和倒卖盗用，全县森林面积每年以10万平方米的速度减少，植物被破坏严重，生态环境遭到超限度破坏，水土流失极为严重，又遇突如其来的强降雨，导致较严重的泥石流发生。截至8月28日，舟曲特大山洪泥石流灾害造成1463人遇难，失踪302人；水毁房屋307户、5508间；进水房屋4189户、20945间，机关单位办公楼水毁21栋；损坏车辆38辆。造成巨大人员和财产损失。

舟曲泥石流灾害主要有以下5方面原因。

一是地质地貌原因。舟曲是全国滑坡、泥石流、地震三大地质灾害多发区。国土资源部部长徐绍史说，舟曲一带是秦岭西部的褶皱带，山体分化、破碎严重，大部分属于是炭灰夹杂的土质，非常容易形成地质灾害。

二是“5 12”地震震松了山体。舟曲是“5 12”地震的重灾区之一，地震导致舟曲的山体松动，极易垮塌，而山体要恢复到震前水平至少需要3 5年时间。

三是气象原因。2010年，国内大部分地方遭遇严重干旱，这使岩体、土体收缩，裂缝暴露出来，遇到强降雨，雨水容易进入山缝隙，形成地质灾害。

四是瞬时的暴雨和强降雨。由于岩体产生裂缝，瞬时的暴雨和强降雨深入岩体深部，导致岩体崩塌、滑坡，形成泥石流。

五是地质灾害自由的特征。地质灾害隐蔽性、突发性、破坏性强。今年国内发生的地质灾害有1/3是监控点以外发生的，隐蔽性很强，难以排查出来。所以一旦成灾，损失很大。

由于当地为了经济发展而砍伐大量森林植被，导致水土流失极为严重，自然灾害不断，加之这次大雨，终于酿成了大灾。有“陇上小江南”之称的甘南舟曲县向来以山清水秀闻名于世，滔滔白龙江横穿全县，宛如飘逸的哈达，穿林海，越深谷，增色不少。然而，随着社会生产活动的加剧，舟曲县水土流失日趋严重，白龙江流域的自然生态环境发生了恶性变化，由此诱发的洪水、滑坡、泥石流灾害不断，严重威胁着当地居民的生存安全！舟曲境内过去一直森林茂密，近50年以来，从1958年 “大跃进”时期开始，这里的森林资源遭受到掠夺性破坏。据统计，从1952年8月舟曲林业局成立到1990年，累计采伐森林189.75万亩，许多地方的森林成为残败的次生林。加上民用木材和乱砍滥伐、倒卖盗用，全县森 林面积每年以10万立方米的速度减少，植被破坏严重，生态环境遭到超限度破坏，水土流失极为严重。

近年来生态灾害不断，可当地依然不予以重视，不采取有效的保护森林的措施，森林植被每年都遭到在进一步破坏，终于导致了这次灾难。舟曲当地地形地貌和特殊地质构造，是导致灾害发生的重要原因。专家分析认为，舟曲县城附近的地质构造岩性松软、比较破碎，风化程度也很厉害，比较容易发生滑坡、崩塌和泥石流灾害。受汶川地震的影响是重要因素之一。舟曲县是汶川地震的重灾区之一，地震导致舟曲县城周边山体松动、岩层破碎。因地震造成的山体松动等需要3到5年时间才能消除，但目前距离汶川地震发生仅2年多时间。舟曲去年四季度到今年上半年的持续干旱，造成城区周边岩石解体，部分山体、岩石裂缝暴露在外，使雨水容易进入，导致滑坡。遭遇强降雨。7日晚舟曲县城东北部山区突降特大暴雨，持续40多分钟，降雨量达到90多毫米，形成了泥石流，直接造成特大山洪地质灾害发生。^[4]

三、完善我国灾害防治的法律制度 （一）我国在灾害防治领域的立法现状及缺陷

通过对我国立法现状的考察，可见我国地质灾害防治立法已经初步形成了体系，大大提升了地质灾害防治和管理工作的法制化水平，政府依法防灾救灾的能力也得到了加强。但同时随着地质灾害形势的日益严峻，我国地质灾害法治建设存在的问题愈来愈明显，实际防治工作中的许多薄弱环节值得我们注意:

第一，地质灾害防治立法层级太低，体系不完整，缺乏规范地质灾害防治管理的基本法。有关地质灾害的专门立法当中，只有《防震减灾法》是由全国人大常委会颁布的。由于《地质灾害防治条例》立法层级太低，在面对地质灾害的巨大危害性和广阔性，需要调动大量人员、物资和协调各个部门的情况下，往往显得捉襟见肘。其次，防灾救灾关系到整个国家和社会最根本和全局性的问题，从其重要性上看应属于最高立法机关及全国人大或者全国人大常委会立法的范围。再次，现行《地质灾害防治条例》对地质灾害应急的规定太过笼统，实际工作中很难得到较好地实行，对于诸如部门区域协调、信息沟通与公开、行政管理、刑事民事责任等其他问题，在我国地质灾害防治立法中还存在相当多的空白，法规建设工作还任重而道远。最后，虽然已经有18个省制定了相关的政策和法规，但由于地质灾害防治基本法的空缺，相关的下位法无法得到上位法的统一协调、规范，从而造成立法体系上纵向的断层，同时横向上也得不到更好地沟通。

第二，现行法律对地质灾害管理部门的职能定位不明确。我国采用的是分类型、分类别的单一管理体制，不仅不同灾害归不同部门管理，甚至同一灾害的管理也被分割了，如地质灾害由国土资源部管辖，地震灾害由国家地震局管辖，矿山灾害的管理由安全生产监察部门负责，城市内发生的各种灾害由建设部门负责等。这方面可借鉴美国和日本的管理体制。美国早在1976年就成立了联邦紧急事务管理局(FEMA)，统一管辖联邦所有的灾害防治^[5];日本也设立了中央防灾会议，对大型灾害进行指挥应变^[6]。虽然我国在20世纪90年代成立了“国际十年减灾委员会”，但只是一个政府咨询性机构，不具有国家一级行政管理机关的职能。

第三，地质灾害应急预案缺乏其应有的效用。可以说，应急预案对于整个地质灾害的防治是至关重要的，它指导着整个应急工作的开展、进行，是整个应急工作的核心部分。虽然我国详细地规定了地质灾害防治预案体制，从中央到地方政府都作出了许多防灾救灾预案，可是与发达国家相比，我国在全面编制预案方面仍存在许多不足。整体来看，预案大多规定得比较宽泛，各项工作只是作出了一些较笼统的设定，在应急管理上还有许多细节性的方面没有考虑到，应急的程序和对灾害发生的特殊情况如何处理的问题都缺乏一个行之有效的方案。尤其是低级别的县级及县级以下的防治预案，许多完全是按照上一级的预案几乎原本不动地照搬下来，缺乏作出预案前的详细调查工作。

第四，地质灾害防治资金来源规定不足。在日本，仅用于地震预警系统的传感器网络安装项目就耗资5亿美元^[7]。而我国《地质灾害防治条例》对此并没有详细的规定。《国家自然灾害救助应急预案》也只规定了由民政部组织协调发改委、财政部等部门，根据国家发展计划和《中华人民共和国预算法》规定，安排中央救灾资金预算。目前我国地质灾害防治资金绝大部分是由中央政府承担，地方政府只承担了极少部分，社会救助方面更是没有相关法律法规进行规范，救灾物资的管理也存在巨大的法律漏洞，强制募捐、非法挪用善款等现象屡禁不止。

第五，需要法律调整的问题无法可依。地质灾害防治领域中许多需要法律进行调整的关系和问题无法可依，政策和行政手段在一定程度和范围内仍然充当和代替法律的功能。在牵扯到具体的行使方式和防治手段时，往往通过出台一些临时性的政策或命令，超出运用法律解决问题的方式来调整各灾害利益关系。另外，除了单纯地对地质灾害防治进行立法规定，其他一些与地质灾害相关的规定，诸如对于地质环境如何进行有效的监测与保护，公众、企业参与进行地质灾害防治工作，以及开展地质灾害防治宣传和教育等方面，还存在相当多的法律空白。

（二）完善我国灾害防治的法律制度

鉴于地质灾害爆发日益频繁的现状以及我国当前地质灾害防治制度存在诸多的问题，对于地质灾害防治工作进行完善立法已显得尤为必要与迫切。笔者认为应在选择立法模式和确立基本原则的基础上，进一步健全和完善地质灾害防治法律机制。

1、立法模式的选择——制定《地质灾害防治基本法》，完善单一灾种立法

地质灾害防治基本法理应由全国人大或者全国人大常委会制定，以提高其立法层级和立法效力，充分体现其权威性。同时，对于某些地质灾害内容如地震、泥石流、洪涝等应以地质灾害防治子法的形式在专门的立法文件中规定，对于已颁布实施的法律法规，在保持原有立法的基础上，只需做出些微相应的调整和合理的布局，就可以逐步建立起我国地质灾害防治的立法体系，既在一定程度上节约了立法成本，又充分提高了地质灾害防治立法工作的成效。

2、基本原则的确立——保障人权原则、公开公正原则、权利义务一致原则、权力监督原则

保障人权原则不仅要求保障公民的生命权和财产权等基本权利在地质灾害中免受侵害和挽救损失，在赋予国家紧急状态权的同时，我们也要考虑如何防止权力被滥用的可能性，防止政府权责范畴的不作为，不履行给付义务或履行瑕疵，而给受灾民众的人权带来更大的损害。公正公开原则要求规范保护公民基本权利实现的行政程序，规定国家在进行地质灾害的抢险救灾活动中的权力范围和行使方式，并依法及时公开公布灾区的相关信息和救助工作的开展情况;权利义务一致原则要求通过立法对政府权力进行合理的分配，警惕权力过分集中形成一家独大的场面，又要防止多头管理，权力太过分散而导致相互推诿扯皮，影响各部门职能的最大发挥，进而影响防灾救灾的工作进程。同样地，任何单位和个人在享受法律所赋予的权利时，必须履行法律所规定的义务，防止只享受权利而不履行义务的情况出现，保持权利和义务的一致性;权力监督的原则要求规范政府的公权力，切实依法行政，以权利、监督、责任等制约政府公权。

3、完善地质灾害应急法律机制

自建国以来，我国历经众多大小规模的地质灾害数以千计，已形成了具有我国特色的、独立完整的一套地质灾害应急体系，但从完善我国地质灾害防治立法的角度来看，笔者认为以下方面还有待加强:

第一，要对地质灾害应急机构的设置作出明确规定。笔者认为，对地质灾害应急管理进行设置可以考虑从纵向与横向两个方面进行。从纵向来说，可设为国家级、省自治区级、地市级和县级四级管理机构，其中每一级又包括权力机关及其常设机构和军事机关三类国家机构。在横向上，从三个层面上进行协调合作，其一是不同行政区域之间的人大及其常委会，其二是不同行政区域之间的地方人民政府，其三是同一行政区域或不同行政区域之间的地质灾害行政主管部门如国土资源机构。在处理跨区域大范围的地质灾害事件时，应整合各区域的救灾人员和资源，避免政出多门的现象，同时集中全国其他区域的救助力量进行统一调度。

第二，要完善地质灾害预警系统。在对各区域的地质环境评估后，其评估结果和初期预测应及时向公众披露，并在已发生地质灾害地段施放明显注意标识，并以科技手段建立起高效、畅通的灾情评估系统及灾害信息共享机制。在进行预测预报工作时，政府也不能一味地大包大揽，应在条件合适的情况下，有关的审批制度，允许授权或委托符合资质条件的民间组织和机构按要求和标准程序进行地质灾害监测和预报，这样既符合我国地广人多的实际情况，也节省了政府大量的人力物力成本。当然，这些机构的活动不能够脱离政府的监管，同时也要为其违法行为负相应的法律责任。

第三，要完善地质灾害应急预案制度。该制度体现了地质灾害防治工作预防为主、防治结合的方针，主要包括以下内容:应急处理机构的组成和相关部门的权限、职责，预警级别及发布机构，应急响应的级别设置，应急救援队伍的组成和任命、地质灾害调查与灾害损失评估，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度等。为了使应急预案制度落到实处，立法还应规定相应的法律后果。

4、建立地质灾害救济法律机制

对于地质灾害防治法律制度而言，对公民生命权和财产权的救济本身就是其最主要的制定目的，然而我国对于地质灾害救济的法律机制还存在很大一片空白，许多方面还有待从立法上进行加强:

第一，完善地质灾害行政救济与补偿制度。行政补偿又称行政损失补偿，是指行政主体合法行政行为造成行政相对人损失而对相对人实行救济的制度^[8]。对于地质灾害的行政救济，笔者认为应从以下方面着手:一是要确立公平合理的原则。二是适当提高补偿标准和多种渠道进行补偿。除了按照当前市价和当地生活水平进行直接补偿外，还应该考虑搬迁移民对民众带来的许多负面影响，并在除现有现金补偿之外增加实物补偿，如进行房屋建设安置。三是要严格规定行政补偿的程序，对于行政补偿的公开公示，听证，签订协议和执行都应该依据严格的法律程序进行。四是完善行政补偿的救济途径，对于实践过程中的信访、行政复议和行政诉讼等救济手段应在我国现有相关法律的基础上，制定符合地质灾害防治特色的救济途径。

第二，完善地质灾害防治法中法律责任的规定。首先是要扩大法律责任主体的范围。不仅要把政府作为承担法律责任的主体，还应把由于政府决策错误而导致的地质灾害所应承担的相应法律责任纳入法律规定中。同时，对建设单位和引发地质灾害活动的主体的法律责任也应明确在地质灾害防治基本法中予以规定。其次，应扩大法律责任的内容，增加有关“民事责任”和“刑事责任”的规定。虽然《地质灾害防治条例》中规定了刑事责任，但都只是在各条末尾加上“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。既没有规定罪状，也没有指明犯罪构成和法定量刑。另外，针对地质灾害援助活动中企业和个人不实捐款和虚假捐款等问题应明确规定其所需承担的法律后果。

第三，建立地质灾害保险法律制度。首先，应该尽快把我国灾害保险提到立法工作日程上来，为地质灾害保险制度营造一个良好的法律环境，对有关内容进行细化，如保险标的、承保范围、承保方式等内容，并预留操作性规章的立法空间。其次，对于国家的财政政策，应考虑到对地质灾害防治并给予一定的财政支持。如美国《国家洪水保险计划》定，联邦政府和保险业合作开展洪水保险业务，由联邦政府制定保险政策和保险费率，如果洪水风险的损害赔付超过保险资金积累额时，可以从美国国库中借款^[9]。最后，应加快推进保险公司对于地质灾害保险进行有益的尝试。

结语

做好灾害防治工作，既是各国政府履行政府职能的要求，也是全球一体化进程中各国必然的联合行动。完善防灾减灾的法制建设，对于我国来说是非常必要而紧迫的。本文从我国的灾害防治法律体系出发，提出我国应该建立灾害防治法律体系，加强灾害防治的基本法的完善，加强灾害防治的其他法的建立，形成一个灾害防治的法律系统。同时本文还创新的提出行政管理法制建设。建立灾害保障制度，不仅仅停留在法律上规定的由国家自行建立灾害的保障制度。从这几个方面着手，改变了以往只寻求单方面的解决手法，而采用多方面的手法来完善我国防灾减灾的法制建设。

参考文献:

[1] 新华网.中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报，

http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-02/22/c_1227379.2012年5月3日访问

[2] 孙绍骋.中国的灾害管理体制与城市综合防灾减灾[J].城市问题， 1997， (6).

[3] 中华人民共和国国土资源部网站:地质环境管理法律法规， http: //www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/dzhjgl/， 2012年4月22访问.

[4] 百度百科. 8·7甘肃舟曲特大泥石流

http://baike.baidu.com/view/4098677.htm?subLemmaId=4098677&fromenter=%B8%CA%CB%E0%C4%E0%CA%AF%C1%F7&redirected=alading2012年5月3日访问

[5] 曾包红译.美国联邦紧急事务管理局的历史[J].国际地震动态， 2004， (4).

[6] 袁艺.日本的灾害管理一:日本灾害管理的法律体系[J].中国减灾， 2004， (11).

[7] 新华网.日本预警系统全球最先进， http: //news. xinhuane.t com/2011 - 05/14/c _121414774.htm， 2012年4月20访问.

[8] 姜明安.行政法与行政诉讼法(第3版)[M].北京:北京大学出版社， 2007. 715.

[9] [美]丹尼斯·米勒蒂.人为的灾害———美国国家自然灾害评估[M].谭徐明译.湖北:湖北人民出版社， 2004. 142.

作者简介：马丽琼，女，长安大学经济法硕士研究生；陶信平，男，长安大学法学教授。