美、日、俄等国家地质灾害防治法制及其借鉴^*

刘振华 王世进 （江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州 341000）

摘要：地质灾害给人们生命财产带来了严重的威胁，日本、美国、俄罗斯等国制定了较完备的地质灾害防治法律体系。我国历来很重视地质灾害防治，已经初步建立起地质灾害防治法律体系和管理制度，但仍然存在一些不足，应该借鉴日、美、俄等国地质灾害防治法制的先进经验，制定灾害对策基本法、提高地质灾害防治立法位阶、完善灾后重建和完善应急救援、建立专业救援队伍等方面来完善我国的地质灾害防治法制。

关键词：美、日、俄等国家；地质灾害防治；法律制度

地质灾害包括自然因素和人为活动引发的危害生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。我国地质灾害种类多、分布广、危害大，是世界上地质灾害最严重的国家之一。1995年至2005年间，地质灾害共造成1.2万余人死亡和失踪，6.6万余人受伤，650亿元财产损失，平均每年死亡和失踪约1000余人，财产损失59亿元，其中1998年直接经济损失就达到150亿元。据2007年有关数据统计，全国约有地质灾害隐患点近23万个，威胁人口3500多万，威胁财产超过25000亿元。2010年全年因洪涝、滑坡和泥石流灾害造成直接经济损失3505亿元，死亡3101人。[①]2011年全年因洪涝、滑坡和泥石流灾害造成直接经济损失1260亿元。[②]地质灾害已经严重制约和影响了我国经济社会的发展和繁荣稳定。完善地质灾害防治法制，对加强地质灾害防治，保护人民群众生命财产安全，维护社会稳定与和谐，保障国土和生态环境安全，具有十分重要的意义。

一、美、日、俄等国家地质灾害防治法制 地质灾害是一个全球性问题，许多国家和地区都形成了较为完备的地质灾害防治法制体系，尤其是美、日、俄等国家在地质灾害防治与救济的法律制度方面有独到之处。

（一）美国的地质灾害防治法律制度 美国联邦政府并没有制定明确的地质灾害防治专项法律法规，更注重地质灾害调查研究，通过减灾战略《美国国家滑坡灾害减灾战略》来详细部署地质灾害防治各个环节。美国州政府层面非常重视地质灾害管理的法制建设[③]，通过法制手段确立了土地利用规划和土地审批政策，并为地质灾害防治提供法律保障。例如《亚利桑那州斯科茨代尔区划条例》规定25°以上坡地上的土地利用只限于度假用地(相关的街道、公用设施)，居住用地和开敞空间的利用，其规模要根据实际情况评估确定[④]。地面平整对施工的地块和周边的地产可能会增加侵蚀和径流。因此，美国许多州制定了地面平整条例，避免潜在地质灾害的发生。

完善的灾后救济法制是美国灾害防治法制的一大特色。《灾害救助和紧急援助法》是美国第一个和应对灾害有关的法律，规定了重大自然灾害突发时的救济和救助原则，适用于除地震以外的其他突发性自然灾害。后来，各州依据《罗伯特·斯坦福救灾与应急救助法》，分别制定了符合地方特色的地方性法规，作为地方政府防灾减灾的依据。1974年修订的《灾害救济法》主要针对灾后救济，也涉及到一些减灾措施。

美国的地质灾害管理体系是以联邦国土安全部下属的联邦紧急管理署(FEMA)为枢纽，配合州政府紧急服务办公室以及地方(县、市)政府的紧急运作中心，美国地质调查局主要致力于地质灾害的研究和预警预报。[⑤]FEMA负责统筹全国灾害防治机构和制定各种灾害防治计划，并设置有各种专门部门负责保障、抢救受灾群众生命安全、提供临时住所或房屋租金、财政拨款和捐赠财物等。联邦和地方政府还设立了各种形式的受灾援助基金，[⑥] ADDIN NE.Ref.{DCEBC9CE-41DE-4934-8244-827342A6EE21}提供多种形式贷款，帮助灾后重建。

（二）日本的地质灾害防治法制 日本制定和颁布了以《灾害对策基本法》为核心的一系列地质灾害防治专项法律法规，从而构建起了比较完善的地质灾害防治专项法制体系。

《灾害对策基本法》是日本灾害防治的母法、基本法，从根本上规定了日本的自然灾害防治的基本原则。该法对灾害防治组织机构的设置、防灾减害规划的制定、发生灾害后的应急程序和职责、支援灾后重建的财政特别措施等都做了明确的规定。日本《灾害对策基本法》中设有“财政金融措施”专章，对各种情况下中央和地方政府的经费支出义务、应对灾害的财政措施和金融措施都进行了详尽的规定，这是对灾害防治经费投入最根本的制度保障。日本还对灾害防治过程中各个方面的重要问题进行了立法，如《土砂灾害防治法》、《滑坡防治法》、《治山治水紧急措施法》、《陡坡崩塌防治法》、《关于拨发灾害抚恤金等的法律》、《灾害救助法》、《受灾者生活重建援助法》等。其中，《土砂灾害防治法》明确规定了土砂灾害防治对策基本方针、基础调査、警戒区域的指定和警戒避难体制等、特別警戒区域的指定和开发行为的限制等。

日本的灾害防治组织管理可以区分为平时和灾时的灾害防治组织管理。在中央一级平时为中央防灾会议，制定防灾基本计划与防灾业务计划；灾时则在中央设置“非常灾害对策本部”加以对应。在地方一级，都(道、府、县)与市(町、村)地区性的防灾会议，并制定地区性防灾计划；灾时则立即设置“灾害对策本部”为对口机关。[⑦]

（三）俄罗斯地质灾害防治法制 俄罗斯历来重视自然灾害防治和灾害防治法制建设。1994年通过的《关于保护居民和领土免遭自然和人为灾害法》是俄罗斯灾害防治的基本法，与《防火法》、《事故救援机构和救援人员地位法》、《民防法》、构成了俄罗斯灾害防治法律制度的基础。[⑧]此外，为应对自然灾害等突发事件，俄罗斯还制定了大量的法律法规，为灾害防治提供法律保障，例如《灾害救济与援助法》规定向受灾户提供低利率贷款，并根据农林渔业者、中小企业主、中小收入家庭等受灾情形给予不同资金补助。

俄罗斯的灾害法制建设的特点凸显快速反应、高效处置、高度专业。1994年俄罗斯成立紧急情况部，作为处理突发事件的领导组织核心。紧急情况部主要任务是制定和落实国家在民防和应对突发事件方面的政策，实施一系列预防和救治活动。该部建立了许多专业化救援救灾机构，实行专业化救助，拥有包括国家消防队、民防部队、搜救队、等多支应对紧急情况的专业力量。紧急情况部还拥有多所院校源源不断地为俄紧急情况部输送灾害预防与救援的专业人才，并将最新的科研成果与技术装备运用到灾害救援中，从而大大提高俄预防和处理灾害事故的能力。俄紧急情况部针对地质灾害制定了详细的应对条例，除了介绍灾害或事故的性质和特点外，还详细列举各种预防措施以及在灾害发生后应采取的各种应对措施。[⑨]

二、我国地质灾害防治法制建设及存在的主要问题 （一）我国地质灾害防治法制建设的现状 我国是地质灾害多发和频发的国家，我国政府历来高度重视地质灾害防治，近20多年来，不断加强地质灾害防治管理工作，制定了一系列的地质灾害防治法律法规和相关政策，初步形成了地质灾害防治的法律法规与政策体系，建立了地质灾害防治管理体制基本框架。

1988年，国务院首次赋予原地质矿产部地质环境管理职责，我国地质灾害防治工作开始起步，1998年和2008年，国务院进一步明确了国土资源部关于地质灾害防治和地质环境保护的职责，不断加强地质灾害防治工作。我国从20世纪90年代初就实行了地质灾害勘查、设计、监理和施工资质准入制度，1999年开始推行建设用地地质灾害危险评估制度。自1988年以来，我国先后出台并实施了一系列地质灾害防治的专项政策法。1989年原地矿部制定《关于加强地质灾害情况通报工作的通知》，1990年原地矿部等制定《全国地质灾害防治工作规划纲要》，1998年国土资源部制定《关于加强汛期地质灾害防治工作的紧急通知》，1999年国土资源部制定《地质灾害防治管理办法》，同年制定《关于实行建设用地地质灾害危险性评估的通知》，2001年国土资源部制定《地质灾害防治工作规划纲要（2001年——2015年）》，2001年国土资源部、建设部等联合制定《关于加强地质灾害防治工作的意见》，2002年国务院制定《地质资料管理条例》、《地质灾害防治条例》，2003年建设部制定《关于加强滑坡崩塌地质灾害易发地区工程建设质量安全管理的意见》，2005年国土资源部制定《地质灾害治理工程监理单位资质管理办法》、《地质灾害治理工程勘察设计施工单位资质管理办法》、《地质灾害危险性评估单位资质管理办法》和《加强地质资料社会化服务的若干规定》，2006年国务院制定《关于加强地质工作的决定》、《国家突发地质灾害紧急预案》，2008年国务院制定《地质勘查资质管理条例》。2009年国土资源部出台了《国土资源突发地质灾害应急响应工作方案》，部分省、市、县编制了相应的地质灾害应急预案和应急响应工作方案。全国29个省（区、市）先后制定了地方性地质环境管理、地质灾害防治条例或地方性地质环境、地质灾害防治管理办法。[⑩]

此外，我国还出台了一系列与地质灾害防治有关的法律法规：《宪法》、《环境保护法》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《防震减灾法》、《河道管理条例》、《突发事件应对法》等。

我国建立起了政府统一领导，上下分级管理，部门分工负责，以地方为主，中央为辅的地质灾害防治管理体制，以预防为主、谁诱发谁治理、谁受益谁治理和强化监督管理为政策的地质灾害防治立法体系，规定了地质灾害调查、预报、危险性评估等制度，并规定国家建立地质灾害监测网络和预警信息系统，县级以上地方人民政府应当制定年度地质灾害防治方案并公布实施，制定和公布突发性地质灾害的应急预案，根据需要成立地质灾害抢险救灾指挥机构，地质灾害易发地区的县、乡、村应当加强地质灾害的群测群防工作。

（二）我国地质灾害防治法制存在的主要问题 我国初步建立起来的地质灾害防治立法体系为我国的地质灾害防治提供了法制保障，取得了很大成绩，但还存在以下一些不完善之处。

1.缺乏灾害对策基本法的统领

我国灾害防治方面的单项法律法规较多，在灾害防治方面发挥了重要作用。但总体而言，我国灾害对策立法刚起步，与日本、俄罗斯等国家相比差距较大，缺乏国家防灾减灾的灾害对策根本大法；现行的灾害法律覆盖面单一,缺乏综合灾害对策思路，相互协调性差，甚至会有冲突之处，不利于灾害综合防治。[11]

2.地质灾害防治立法层次过低

我国当前地质灾害政策法规制定者基本上集中在国务院及国土资源部、建设部等部门，还没有由全国人大或人大常委会制定通过法律；没有一项地质灾害防治行政法规和部门上升到法律层面，无法有效应对我国严重的地质灾害现状，无法有效协调各方利益与行动。

3.地质灾害灾后重建缺乏制度保障

我国地质灾害防治法制主要集中在三个方面：注重灾害的预防、危险性评估、地质勘查等方面；注重地质灾害治理工程监理单位、勘查设计施工单位、地质灾害危险性评估单位的准入制度与资质管理；注重改进和加强地质工作。而对于地质灾害防治投入保障机制很少提及，特别是地质灾害灾后恢复重建缺乏明确的制度保障。[12]我国《地质灾害防治条例》中有部分内容涉及到灾后恢复重建，一是征用补偿，另一个则是地方政府统筹安排灾区重建工作；这些内容仅仅是简单提及，至于如何进行恢复重建则没有进一步明确。

4.地质灾害应急救援制度不完善

我国在应急救援方面还有很多不足，特别是在地质灾害应急救援法律制度方面仍存在很多空白。我国地质灾害应急救援方面的法律法规及各地制定的地方性地质环境管理、地质灾害防治条例或地方性地质环境、地质灾害防治管理办法，大多只是对地质灾害救援进行抽象的规定，有的还仅仅只是简单提及，缺乏具体的制度保障，例如地质灾害应急救援中各部门协调、救援部门后勤与资金保障缺乏法律依据等，使得我国应对地质灾害的体制还不健全。[13]

三、美、日、俄等国先进经验对完善我国地质灾害防治法制的启示 针对我国地质灾害防治法制中存在的缺乏灾害对策基本法统领、立法层次过低、灾后重建规定不足、应急救援不足等问题，笔者结合美国、日本、俄罗斯等国先进经验，对完善我国地质灾害防治相关法制提出以下一些建议。

（一）加快灾害对策基本法建设 针对我国灾害防治领域中缺乏灾害对策基本法来统领各单项灾害防治法律的现状，笔者建议全国人大应尽快制定或通过《灾害对策基本法》，明确灾害防治的重要性,规定国家各级政府及公共机关必须建立必要的体制,明确灾害防治责任,同时要制定防灾计划、灾害应对策略、灾后重建及相关金融财政措施；在灾害防治基本法的统帅下,加快制定地质灾害防治专项法律，完善地质灾害防治法制体系。

（二）提高地质灾害防治立法的层次，制定《地质灾害防治法》 鉴于我国地质灾害严重，而且地质灾害防治需要涉及到多个部门、多个领域的通力合作，仅仅靠行政法规和部门规章是很难协调各方利益和统一行动的。因此，笔者建议，尽快提升我国地质灾害防治立法的法律位阶，尽快由全国人大常委会制定或通过《地质灾害防治法》，提升地质灾害防治法律的约束力。

（三）尽快完善我国地质灾害灾后重建法律制度 为弥补地质灾害灾后重建缺乏制度保障的不足，笔者建议增加和完善地质灾害应对的政策法规，增加灾后恢复重建方面的内容，制定灾后恢复重建不仅是地方政府的任务，也是中央政府的责任，中央部门应该出台相关工作指导意见或政策措施以弥补这方面的不足，提供必要的资金支持。美国、日本、俄罗斯等国都有法律法规规定灾后重建的资金支持。日本《受灾者生活重建支持法》对受灾者住宅给予补助；俄罗斯《灾害救济与援助法》规定受灾户可以申请低息贷款，并针对不同行业给予不同的资金补助。此外，一些地质灾害政策法规中某些地质灾害防治的内容可以作为灾后恢复重建的参考，如加强组织领导，建立健全工作责任制，安排专项资金，建立地质灾害调查综合数据库和信息系统建设等，降低地质灾害的发生率和减少损失。

（四）完善地质灾害应急救援制度 针对我国当前相关法律法规、地方规章中对地质灾害救援缺乏具体的法律保障，地质灾害应急救援体制不健全的问题，笔者建议学习美国、日本、俄罗斯灾后救援的先进经验，完善地质灾害应急救援法律制度。补充与完善我国《突发事件应对法》中应急救援的相关规定，在需要制定的灾害防治基本法《灾害对策基本法》中规定灾害应急救援的具体制度；在地质灾害防治的专项法律《地质灾害防治法》中针对地质灾害应急救援进行具体规定：一是规定地质灾害防治教育制度，加强地质灾害知识的教育和普及工作，丰富全民地质灾害基本知识，提高地质灾害预防和防治意识，提高地质灾害自救与互救能力；二是设立地质灾害救援专门管理机构，笔者建议在国土资源部下设立地质灾害应急救援专门机构负责全国范围地质灾害应急救援，建立国家层面的地质灾害专业救援队伍，同时各地设立相应的地质灾害救援机构与专业救援队伍；三是对地质灾害应急救援中各救援部门相互协作、后勤与资金保障进行明确规定，提供必要的法制保障。各地政府制定的地质灾害管理办法、条例中也要有地质灾害应急救援的具体实施举措。此外还要学习俄罗斯、美国、日本的先进做法，配备地质灾害应急救援现代技术装备，完善不同条件下地质灾害救援的装备体系，加大应急救灾的科技投入，提高地质灾害救援水平与能力。

作者简介：

刘振华（1982-），男，湖北嘉鱼人，江西理工大学应用科学学院讲师，江西理工大学环境与资源保护法学硕士研究生

王世进（1965-），男，江西龙南人，江西理工大学教授，硕士研究生导师，江西省高校人文社科重点研究基地江西理工大学环境资源法研究中心主任，主要从事环境资源法学研究。

* 基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目(项目编号：08JA820015)

[①] 国家统计局.2010年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402705692.htm,国家统计局网站,2012年4月25日访问

[②]国家统计局.2011年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20120222_402786440.htm,国家统计局网站,2012年4月25日访问

[③]张丽君.地灾防治，全世界共同的课题——欧美国家地质灾害防治策略扫描[EB/OL]. http://www.clr.cn/front/read/read.asp?ID=169197, 中国国土资源网，2012年4月25日访问

[④]同注③

[⑤]刘东燕等.美国地质灾害防治现状综述[J].中国地质灾害与防治学报,2011(2): 119-124.

[⑥]同注⑤

[⑦]游志斌.美、日灾害应急管理体系比较[J].中国减灾.2005(8):42-43.

[⑧]马云飞,苗倩.俄罗斯的应急机制与做法[J].中国减灾.2010(21): 48-49.

[⑨]同注 ⑧

[⑩]中国地质环境监测院. 全国地质灾害防治规划研究[M]. 北京: 地质出版社, 2008: 257-258.

[11]金磊. 中国综合减灾法律体系研究[J]. 世界标准化与质量管理. 2004(5): 4-7.

[12]王志香. 我国自然灾害防治法律制度研究[D]. 山东师范大学, 2011.

[13]孙振泽，张庆祥. 地质灾害观测·预防•营救[M]. 北京: 地质出版社, 2011.