我国水资源法律保护制度完善之探析
稂 颖 （昆明理工大学法学院，云南 昆明 650500）
摘要：水资源是人类赖以生存和发展的基础，但是，我国水资源分布不均、水资源稀缺、地下水过量开采、水污染严重等问题限制了我国的社会经济的可持续发展。因此本文从我国水资源的现状、水资源保护法律制度的现状及缺陷入手，进行深入的研究从而提出了几点完善水资源法律保护制度完善的意见。
关键词：水资源；水资源保护；法律制度
水是人类及一切生物赖以生存的不可缺少的重要物质，也是工农业生产、经济发展和改善环境中非常重要而又有限、不可替代的自然资源，同土地、能源等构成人类经济与社会发展的基本条件。然而，与人类密切相关的水资源并非取之不尽、用之不竭。地球表面虽然有71%的面积被水覆盖，但其中海洋咸水占了97.5%。如果除去两极的冰山，人们容易得到的淡水只是地球总水量的0.2%。目前，全世界有100多个国家缺水（其中包括中国），有26个国家严重缺水，有40%的人遭受缺水的痛苦，每年有2500万人因水污染而死亡，有10亿人喝不到干净的饮用水。我国是个干旱、半干旱国家，人均水资源占有量只有世界平均数的四分之一。由于人口的增长、经济的发展，我国水资源的供需矛盾日益尖锐，人们的用水遭到了前所未有的挑战。为了更好地可持续发展以及人类的可持续生存，如何进一步保护水资源已成为刻不容缓的大事。
一、水资源与水资源保护之概述 （一）水资源之概述
由于对水体作为自然资源的基本属性认识程度和角度的差异性，有关水资源的确切含义仍未有统一的定论。《大不列颠大百科全书》将水资源解释为：“全部自然界任何形态的水，包括气态水、液态水和固态水的总量”。基于此，1963年英国的《水资源法》把水资源定义为：“（地球上）具有足够数量的可用水”。《中国大百科全书》在不同的卷册中对水资源也给予了不同的解释。如在大气科学、海洋科学、水文科学卷中，水资源被定义为“地球表层可供人类利用的水，包括水量（水质）、水域和水能源，一般指每年可更新的水量资源”；在水利卷中，水资源被定义为“自然界各种形态（气态、固态或液态）的天然水，并将可供人类利用的水资源作为供评价的水资源” [①]。综上所述，笔者认为水资源可以理解为人类长期生存、生活和生产活动中可以利用或有可能被利用的水源的总和。一般认为，水资源具有广义和狭义之分，“广义的概念和定义一般忽略水资源的时间、空间和数量质量的差别，包括了可能被人类所利用的水；狭义的概念和定义则考虑了水资源的时间、空间和数量质量的限制，强调在现有人类社会经济和技术条件下能被人类利用和有价值的水，仅指淡水资源”。[②]
水资源是一种特殊的自然资源，具有很多独有的性质特征。包括水资源的流动性、资源的循环性、储量的有限性、时空分布的不均匀性、形态的多样性、利用的多样性、有利和有害的两重性等。
（二）水资源保护之概述
1、水资源之涵义
水资源保护是通过行政的、法律的、技术的、经济的等一系列有效手段合理开发、管理和利用水资源，保护水资源的质量和供应，防止水污染、水库姐、河流阻塞和水土流失，以满足社会经济可持续发展对水资源的需求。水资源保护包括地表水和地下水的水量与水质。在水量方面应对水资源全面规划、统筹兼顾、科学用水、综合利用、讲究效益、充分发挥水资源的多种功能。主意避免水源枯竭，过量开采。同时，也要估计环境保护之要求以及改善生态环境之需求。在水质方面应制定相关的法律法规和技术标准规范，以防治污染和其他公害，维持水质的良好状态。为此，要减少和消除有害物质进入水环境，加强对水污染防治的监督和管理。总之，水资源之保护最终是为了保证资源的永续利用，促进人类与环境协调发展，以不断提高人类的环境质量和生活质量，造福于子孙后代[③]。
2、水资源保护之任务和内容
水资源保护的任务就是保证水资源的可持续利用。通过积极开发水资源，实行全面节水，合理与科学的利用水资源，实现水资源的有效保护。为了实现这一任务目标，水资源保护的内容具体为：（1）改革水资源管理体制并加强管理队伍的管理能力建设，切实落实与实施水资源的统一管理以及有效的合理分配；（2）提高水污染防范、控制和污水资源化的水平和能力，保护水资源生态系统。提倡节约用水、使用高效能的节水设备，实现水资源的可持续利用，消除次生的环境问题，保障生产、生活的安全供水，建立安全的供水保障体系；（3）强化环境变化对水资源的影响及相关战略性研究；（4）研究开发与水资源污染防范、控制与修复有关的现代理论、技术体系；（5）强化水环境监测，完善水资源管理体制与法律法规，加大执法力度，实现依法治水和管水[④]。（6）加强宣传教育，提高市民保护水资源的意识，大力发展循环经济以实现水资源的可持续利用。
二、我国水资源保护原因之分析
水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制要素。但是我国人多水少、水资源时空分布不均匀、水土资源和生产力布局不相匹配，同时还存在着水资源开发利用方式粗放、用水效率偏低、水体污染严重等问题。目前，我国严峻的水资源问题已经成为全面建设小康社会战略目标的突出瓶颈，成为可持续发展的主要制约因素。
（一）水资源在时空上分布不均并且水量短缺严重
受季风气候的影响,我国降水分布不均匀,导致我国水资源的季节分配和地区分布也不均匀。水资源的时间分布极不均衡，主要表现在大部分地区每年汛期4个月的降水量占全年的60%～80%，容易形成春旱夏涝。此外,我国降水量年际之间变化很大,南方地区最大年降水量一般是最小年降水量的2~4倍,北方地区为3~8倍,并且出现过连续丰水年或连续枯水年的情况。降水量和径流量的年际剧烈变化和年内高度集中,是造成水资源短缺的主要原因之一[⑤]。例如，继2009年、2010年大旱之后，2011年昆明主汛期又再次发生伏旱，并延续至今。据统计，2011年昆明市平均降雨量仅为590毫米，与历史同期相比偏少36.8%。今年1月以来，昆明市平均降雨量只有15毫米，降雨严重偏少导致土壤墒情下降，蓄水严重不足。目前昆明市库塘蓄水只有6.55亿立方米，比去年同期少39.7%。水资源地区分布也不均与，我国的水量和径流深的分布总趋势是由东南沿海向西北内陆递减，并且与人口数耕地的分布不相适应。81%集中分布在长江及其以南地区，而耕地面积仅占全国的36%；淮河及其以北地区耕地面积占全国64%，而水资源仅占全国的19%。其中黄、淮、海、辽四河流域内耕地面积占全国的42%，然而水资源才占全国的9%。
我国水资源总量多，人均占有量少，目前中国水资源总量为 2.8 万亿立方米居世界第四位。人均占有量仅为世界平均值的1/4，约为日本的1/2，美国1/4，俄罗斯的 1/12。我国目前有16个省(区、市) 人均水资源量(不包括过境水)低于严重缺水线，有6个省、区(宁夏、河北、山东、河南、山西、江苏)人均水资源量低于500立方米。北方许多大中城市因缺水造成工厂停产或限产，损失的年产值达1200亿元，南方一些城市也陆续出现水荒。我国水资源国情一方面是水资源短缺，供需矛盾非常尖锐；另一方面是水资源利用方式粗放，在生产和生活领域存在严重的结构型、生产型和消费型浪费，用水效率不高，节水潜力巨大。
（二）水资源污染严重、水环境日益恶化
人类过度的汲取和排放导致天然水资源的成分变化、质量下降和生态系统破坏。全球水的消耗量从20世纪初至今已增加了约7倍，在过去的20年内已翻了一番。目前，无论是地表水还是地下水，我国的水质污染非常严重。2008年全国废污水排放总量为758亿吨。2008年，国家有关部门对约l5万km的河流水质进行了监测评价。I类水河长占评价河长的3．5%；II类水河长占31．8%；Ill类水河长占25．9%；IV类水河长占l1．4%；V类水河长占6．8%；劣V类水河长占20．6%。全国全年I-Ill类水河长比例为61．2%。湖泊水质为：国家有关部门对44个湖泊的水质进行了监测评价，水质符合和优于III类水的面积占44.2%，IV类和V类水的面积占32．5%，劣V类水的面积占23．3%。对44个湖泊的营养状态进行评价，1个湖泊为含营养，中营养湖泊有22个，轻度富营养湖泊有10个，中度富营养湖泊有11个，河流湖泊污染可见一斑[⑥]。此外，随着乡镇企业的急速发展以及农业使用化肥的大量增加，除城市附近点污染外，农业区域的污染日趋严重。灌溉与降水等淋溶作用造成地下水造成大面积农药与化肥污染。我国有大量的污水灌溉农田，这一方面对于缓和水资源紧张、扩大农业肥源和净化城市污水方面起了积极的作用。另一方面由于污水灌溉过程中污水大部分未经处理，约有70%~80%的污水不符合农灌水质要求，而且多属于生活污水和工业废水的混合水，其成分复杂，含有大量有毒有害的有机物和重金属。每年由于污水灌溉渗漏的大量污水，直接造成污染地下水，是污灌区75%左右的地下水遭受污染[⑦]。
（三）水资源过度开采，环境问题突出
近些年我国由于社会经济发展的压力，，对于水资源只顾一味地追求开发利用，而对其生态价值的保护几乎不加顾及，从而导致江河断流、湖泊和湿地减少、水质污染、水土流失、洪涝灾害频繁等日益严重的水生态环境恶化的现象。为了满足21世纪水资源需求，必将进一步加大水资源开发力度，无疑会导致水生态环境的进一步恶化。通常认为，当径流量利用率超过20%时就会对水环境产生很大影响，超过50%时则会产生严重影响，对水环境造成巨大破坏。目前，我国水资源开发利用率已超20%，接近世界平均水平的3倍。2008年全国总供水量为5910亿m3，占当年水资源总量的21.5%。而北方的松、海、黄、淮等片开发利用率1995年就已达50%以上。据预测，到2005年全国地表水资源利用率为27%，除西南一些河流利用率较低外(12%)，其它各流域均超过20%。特别是海滦河、淮河、黄河地表水资源利用率均超过50%，分别将达到62%、60%和56% [⑧]。
因地下水过量开采，产生一系列的环境问题。一是区域地下水位持续下降，降落漏斗面积不断扩大。2007年对20个省级行政区地下水降落漏斗进行了不完全调查，漏斗总面积6.8万㎞2。这一现象在华北平原较普遍，深层水水位以3-5m/a的速率下降，天津、沧州、衡水、德州一带下降漏斗已连成一片，面积达3.18万㎞2。二是泉水流量的衰减或者断流。三是地面沉降，超集中开采深层地下水造成水位大幅度下降后，多孔介质释水土层压密，导致了地面的沉降。四是由于超量开采地下水，造成水位大幅度下降，地面失衡，在覆盖型岩溶水源地和矿区产生地面的塌陷。五是海水的入侵，沿海城市和地区在滨海含水层中超量开采地下水，造成海水入侵破坏了地下淡水资源，加剧了沿海城市地区淡水资源供应紧张的局面。
（四）水资源的紧张影响到了社会经济的可持续发展
在解决饮用水方面，新中国成立以来，全国已累计解决农村282亿人饮水的困难，4亿多农村人口喝上自来水，城市自来水基本上己经普及。在粮食用水方面，我国的有效灌溉耕地面积达到8.4亿亩。在工业供水方面，我国工业用水从1980年的417亿m3增加到目前的1200亿m3。但是应该看到，我国水资源短缺的状况还相当严重。目前我国约有3亿农村人口喝不上符合标准的饮用水。农田受旱面积年均达3亿亩，年均减产粮食280多亿公斤。工业和城市用水的紧张状况不断突出，已经成为一些城市发展的主要制约因素之一。中国城市缺水现象始于20世纪70年代，以后逐年扩大，特别是改革开放以来，城市缺水愈来愈严重。据统计，在全国668个建制市中，有400个城市供水不足，其中110个严重缺水，年缺水约100亿m3，每年影响工业产值约2000亿元[⑨]。随着工业发展和人口增长，大量未处理的工农业污水和生活废水排入河流、湖泊，从而造成了不同程度上的水质恶化，更加剧了水资源的短缺。
（五）水资源利用效率低、浪费严重
中国城市工业用水的重复利用率平均为40%-50%,现在欧美发达国家的工业用水重复利用率都已超过85%。中国单产耗水量比经济发达国家要高得多,如炼一吨钢的耗水量,国外一般需水3-5m3,而中国不少企业还需50m3以上。生活用水方面,城市供水网管年久失修,漏失率高。最近有人通过实验发现,一个水龙头以每秒一滴的速度滴水,35分钟滴满240毫升的量杯,一年则要滴掉36吨水[⑩]中国目前农业灌溉用水的利用系数很低,有些主要灌区,还利用大畦漫灌,是适宜灌水量的1-2倍。据估计,每年农业浪费水量超过1000亿m3。
综上所述，可持续发展的主要目标是为了减少贫穷，保证社会进步，促进经济发展和社会进步以及环境的保护。而水资源是可持续发展的一个主要载体，全世界已越来越意识到水资源问题给社会的发展带来严峻的挑战。
三、我国水资源保护法律制度现状及缺陷
（一）我国水资源保护法律制度的现状
基于水在国民经济和社会发展中的重要性，我国非常重视水的法律保护．现有有关水资源保护、管理的法律、法规众多，已基本形成了一个有水法律、行政法规、地方性法规和水利部等部门规章、地方政府规章和规范性文件组成的水法规体系．为水资源的保护管理及水利法制建设提供了良好的基础，使各项水事活动基本实现有法可依。《中华人民共和国宪法》第9条明确规定：“国家保护自然资源的合理利用⋯ ⋯ 。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。 这成为水资源保护的法源和滥觞。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》以及《中华人民共和国刑法》等，分别从不同侧面对水资源进行了保护，且和地方性法规中关于水资源保护的规定一起共同构成了我国水资源保护的法律体系。
（二）我国水资源保护法律制度的缺陷
我国立法工作整体上较薄弱，由于我国在计划经济时代对资源采取计划调拨供应方式，长期以来资源处于无价或低价使用状态，与其他工作相比，对资源的认识上还存在一些问题和差距，立法相对滞后，颁布的资源方面的法规也大多注重所有权的权属保护，而没有注意资源本身的保护。在水资源方面，虽然我国已颁布了诸多的法律法规，但是总体看，这些法律制度与目前水资源面临的严重情况相比显得非常薄弱，不能满足水资源保护的实际需要，且从立法角度而言本身也存在许多不完善的地方。
1、我国水资源相关法律之间关系不协调
在水资源立法方面，水资源保护还没有专门的法律，其主要内容通过1998年颁布的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）来确定。在《水法》中关于水资源保护的法律规定相对较原则，缺乏可操作性的条款，其相关规定主要体现在总则中。而我国的水污染防治规则颁布了专门的《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）。在两个法律的颁布时间上，《水污染防治法》早于《水法》，由于在我国立法工作中还没有完全贯彻“后法大于前法”的原则，而往往后法适应前法，因而《水法》与《水污染防治法》之间的协调性存在较多的问题。主要表现在管理体制没有理顺，一些工作关系不完全符合客观规律，部门立法的痕迹较浓厚等方面。其他法律也对管理体制做出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但这些法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治法早于水法，水法又早于环境保护法，不可能使得几部法律很好地协调。
2、水资源保护法律与其他资源保护法律之间缺乏有机的联系
首先，水资源管理和水体保护法律法规与其他资源生态方面的法律之间缺乏有机的联系。水资源是与其他自然资源紧密联系在一起的，水资源的利用方式可以影响到与之相关的资源的利用，其他资源的不合理利用也会引起水资源连锁式的破坏。因此，水资源保护法律法规也应该与其它法律法规相协调，既要强调水资源法制对水资源的直接保护作用，又要注重水资源法制对其它相关资源的间接保护作用。其次，水资源开发、利用、节约、管理、保护和水害防治等各方面的法律法规不尽完善。长期以来，我国水资源法律法规都不太重视对水资源生态环境的保护。如在水资源管理方面，只侧重取水许可的发证及征收水资源费，而在水资源的规划调度及生态保护方面还不够重视[11]。
3、水资源管理机制之不足
虽然新水法的出台，对于“政出多门，多龙治水”的现象起到了一定的遏制作用，但尚未从根本上解决问题。目前，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。对水资源污染控制采取分级和分部门的管理体制。这种管理体制存在较大缺陷 。首先，现行的流域管理机构其性质和权限都不足以实现综合统一管理。主要原因在于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，这十分不利于流域水资源的合理规划和水污染的全面系统防治；其次，根据现行有关法律规定，环保部门对水环境保护工作实施统一监督管理，水利、城建、交通、市政等部门分工负责，但并未明确环保部门统一监督管理权和其他有关主管部门管理权之间的关系。在实践中，流域行政管理机构尤其是跨区流域行政管理机构与地方政府、环境部门的职责权限还是时有冲突，这就容易造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害，尤其对流域水资源的保护十分不利。
4、水资源保护诉讼制度不健全
我国《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境保护单行法中关于单位和个人面对环境污染和破坏时所拥有的权利，一般都参照《环境保护法》第6条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定，只笼统地赋予了一般单位和个人对污染和破坏环境行为具有检举、控告、监督的权利，而没有明确赋予单位和个人可以直接对污染和破坏环境的行为提起诉讼的权利。事实上，我国污染环境的责任者作出赔偿的范围也仅仅局限于“直接受到损失的单位和个人”。因此可以说在我国环境保护立法中亦没有规定环境民事公益诉讼制度。其原因在于：我国现有的环境保护立法大部分是上世纪80、90年代制定的，当时人们的权利意识、环境意识还非常淡薄，保护私益尚且有种种顾虑，更别提提起环境公益诉讼了。以上程序性缺陷，一方面导致确认在实体法中的各项环境权利缺乏实施的程序保障，在发生环境纠纷时不能及时得到有效解决，在无形中放纵了破坏环境的行为，有悖于环境保护的目的。另一方面也大大削弱了我国环境法律体系的整体有效性。
5、未确立水权制度
我国法律只规定了水资源的所有权，并没有对水权进行全面的界定。水权理论在学理上是百家争鸣，有的学者认为水权是水资源所有权，水资源使用权和水资源经营权等一组权利的总称；还有学者认为水泉是一系列使用并收益的权力的总称，如饮水全，排水全，航运权，渔业权等；蔡守秋教授在《论水权体系和水市场》中认为水全包括水资源的所有权，水环境权，水资源的用益权或使用权和其他水权。
由于我国法律对水权规定的不完善，我国的水权体系发展的很缓慢，目前我国土地、矿产、森林资源的产权流转基本制度已经建立，但其他自然资源的产权流转制度还是空白。长期用计划手段配置资源，造成了资源配置效率低下、资源价格不合理、管理粗放、使用浪费等问题，不适应经济社会可持续发展和资源可持续利用的要求。因此水资源市场化也是大势所趋。
6、水资源破坏刑事责任不明确
我国现行刑法中涉及水资源的犯罪是分则第114 条、第 115 条第 2 款中规定的决水罪、投放危险物质罪和过失决水罪、过失投放危险物质罪，此类犯罪对象并不是水资源本身，而是行为人利用水资源或者水利设施等实施危害公共安全的犯罪行为。此外，刑法分则第 338 条规定了重大环境污染事故罪。但是，此罪并不是纯粹针对水资源的犯罪，而是把水资源作为和土地、大气并列的犯罪对象。尽管如此，司法实践中重大环境污染事故罪的犯罪构成方面的限定因素，如犯罪的主观方面在实践中难以认定以及因果关系确立的难度所限，很少有单位或个人因此罪被起诉和审判。
水资源保护的法律法规中，如《中华人民共和国水法》第 64 条和 73 条、《中华人民共和国防洪法》第 65 条以及《中华人民共和国水土保持法》第 40 条等均有“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究其刑事责任”的规定。由此可以看出，刑法典和修正案与水资源保护的其他法律措施之间并不是对应的关系，这使得后者的规定如同虚设，法律制度之间没有有效衔接。刑法的缺失导致实践中水资源保护的法律制度之间混乱不堪，严重影响法律保护效果。
7、公众与企业参与之不足
首先，要建设资源节约型社会，完成节能减排目标，只靠政府是不行的，节能减排指标的完成、资源节约型社会的建设最主要的主体是企业和社会公众 但“十一五”节能减排的约束性指标却不及于企业和公众 它的缺失导致难以形成建设循环型社会的大背景。使得建设节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持等都难于获取，从而陷入孤立无援的境地[12]。其次，虽然《水污染防治法》、《水法》等一些对水资源保护的法律法规, 其中涉及到对非持续消费的节制和对绿色消费的倡导, 但目前我国还没有一部关于规范消费活动和行为的法规。我国的绿色消费起步较晚, 还没有成为人们的消费习惯, 在水资源的利用和保护上,公众仍未摆脱“天赐之资、取之不尽、用之不竭”的传统观念。
四、完善我国水资源法律保护制度之建议
（一）健全水资源保护法律体系、协调各法律之间的关系
完善现有水资源保护单行法规使其更加适合保护水资源之目的，建立统一的水资源管理机构和体系,完善法规。中国农业和城市用水是分别管理的,大江大河虽有统一的管理机构,但难以实现统一调配和有效控制。因此,一方面应建立统一的水资源管理机构和体系;另一方面,创立和进一步完善水资源管理机制、水资源投资机制、界定初始水权,建立水市场;进一步完善环境行政执法程序,内部行政执法监督制度和严格明确的法律责任制度,科学制定水价政策等。为了更好地协调各法律之间的关系，应该确立合理性原则以及保护性原则。也就是说当一个破坏水资源行为可以同时适用两个或两个以上的法律时，行政部门或法庭应根据合理性原则追究当事人的法律责任。即，当适用法律冲突时，根据法律能否更好的处理纠纷或合理的解决水资源纠纷的原则来选择法律之适用。当使用合理性原则不能很好地处理纠纷时，行政部门或法庭应根据保护性原则来选择法律的适用。即，当合理性原则不足以协调法律之间的矛盾以保护当事人的利益是，可以根据更好地保护处于弱势地位一方当事人利益原则来确定法律之适用。
（二）加强水资源保护法与其他资源保护法之间的联系
首先，进一步完善水资源相关法律法规，使水资源保护法律法规与其它资源保护法律法规相协调，既强调水资源法制对水资源的直接保护作用，又要注重水资源法制对其它相关资源的间接保护作用。以及当水资源保护法出现漏洞以及法律上的空白时，可以借鉴或间接使用其他资源保护法律的相关条文，以达到更好地保护水资源实现水资源可持续利用之目的。其次，完善水资源开发、利用、节约、管理、保护和水害防治等各方面的法律法规。在我国水资源法律法规中确立并重视对水资源生态环境的保护。如在水资源管理方面，收取水许可的发证及征收的水资源费应做好统筹规划，该费用全部或者至少大部分用于水资源的保护。最后，可以考虑在现有水资源保护相关法律基础之上创制一部“水资源保护法”，使水资源的保护与其他资源的保护联系更加密切。
（三）完善水资源的管理机制
目前，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。对水资源污染控制采取分级和分部门的管理体制。这种制度存在较大的缺陷，所以笔者认为，首先可以确立以流域管理为主，行政区域管理为辅的管理体制。因为一个流域的水资源只有从整个流域着手保护，才能更好的了解整个流域的水源情况，这样可以更好地保护整个流域的水资源。而如果实行行政区管理，及实质上就是实行了分段管理。这样各行政区域只对该行政区域内的水资源进行管理，而不顾整条流域其他行政区域内水资源的保护。长此以往，整个流域的水资源得不到有效的保护和管理，这样不利于水资源的可持续开发利用。因此，有必要实行以流域管理为主，以行政区域管理为辅的管理制度。即，在每条重要的流域上都设立一个流域管理小组，对整条流域的水资源进行综合的管理。各行政区域管理部门听从流域管理工作小组的统一调度和指挥，并且各流域管理范围内的各个行政区域管理部门相互之间进行监督以及对流域管理小组享有监督建议权。此外，各流域管理小组之间相互独立并具有相互监督之义务。各流域管理小组只受中央环保部门的领导并对国家负责。其次，建立健全水资源保护的监督体系。保护水资源除了健全的法律法规体系还不够，还需要一个更好的监督管理体系。监督体系应包括制度、包括机制、包括机构、职能、队伍和人才。水资源保护工作是一项专业性较强、也相对比较新的工作，水资源保护的监督管理人才需要有水资源保护方面的法律知识、业务知识，才能行使好水资源保护监督管理职责。对于保护水资源的法律责任问题，首先要明确管理部门的法律职责。要调动行政执法人员的积极性，必须建立完善的法律责任制度，明确行政执法人员的法定职责和法律责任，促使行政执法人员严格按照法律的规定来执行保护水资源的法律职责。
（四）建立健全水资源保护之公益诉讼制度
在学界中对于环境公益诉讼制度主要有两种方案：一个是法律解释类型。法律解释类型就是指利用现有的法律资源，包括法律规范、法律制度、法律原则、立法精神等，通过对现有法律的解释，在现有的法律中寻找环境公益诉讼制度的生长点，为环境公益诉讼制度的创立提供法律依据。另一个是立法类型，主要是通过制定新的法律、创设新的法律条款或修改法律的原有规定等方式，在法律中设立环境公益诉讼制度。笔者认为，立法类型似更能体现我国当前的国情，理由是我国的立法与司法体制与美国存在巨大差异，我国最高人民法院的司法解释和典型案例与美国的司法判例的地位、作用也存在巨大差异。
在环境行政诉讼类的公益诉讼立法层面，要立足于用司法审查来对抗行政权的滥用，使行政机关对自己的行为负责，实现预防环境问题的目的 ，按照以下思路修订《行政诉讼法》和《环境保护法》，以建立环境行政公益诉讼的标准和范围 ：一是承认公民和全社会的环境权，明确环境保护社会团体的地位，承认其社会作用，建立良性循环的公众监督法律机制 。二是扩展环境行政损害的范围，把损害从目前的环境要素的损害、传统意义上的财产损害和人身伤害扩展至视觉、精神感觉等方面的非实质性损害。三是扩大社会团体以及非直接利害关系人行使环境行政起诉权的案件范围：环境和其他社会团体以及非直接利害关系人的合法环境权益因环境行政行为受到非实质性的损害时，授予他们以行政起诉权；环境和其他社会团体的成员的合法环境权益因环境行政行为受到实质性或非实质性的损害时，承认该社会团体代表其成员起诉的权利；在排除环境妨害或消除环境危险的诉讼中，建立社会团体和与本案无直接利害关系的民众支持环境行政诉讼的制度，还应确认各级政府及其职能部门、检察机关提起环境行政诉讼的权利，以弥补私人主体提起环境行政公益诉讼制度的不足 。四是建立有利于律师参与和代理诉讼的收费标准制度。只有这样，才有利于社会团体和民众对政府的环境行为进行经常性的监督和法律上的对抗与制衡。值得指出的是，环境公益行政诉讼的提起应当遵循一定的前置程序，即原告在起诉前的一定期限（如30天或者60天）通报有关的行政部门，如果被通报的行政部门不予理睬或者行动不合法律的要求，通报人就可以向法院起诉[13]。另外，为了保证行政行为的公信力和其他人的利益，起诉最好应当在一定期限内进行，这也为国内外立法所广泛认可。
（五）建立健全水权制度
水权制度的构建是实现水资源有效利用的制度平台。第一，明确水权是一种准物权，并理解水权的权能分离特征，灵活地引进债权机制，使水权所有人以外的主体也能通过其他形式获得使用、收益的权利，增强水资源的利用效能；第二，水权为兼具公权性质的私权，国家可以通过行政法律手段对水权的行使加以管理、调控，在保障公民私权实现的同时，维护社会公众的利益[14]；第三，其他部门、行业、用户用水可以以用益物权人身份享有使用权，而雨水集蓄工程就是一个典型的以投资、投劳的方式由投资主体享有水权的例证，在实践中实现了现代物权法从“所有权中心主义向使用权中心主义”的转变；第四，在满足投资主体生活用水以及农业灌溉的基础上，可以对雨水进行市场化配置，如签订水合同，以债的形式使水权的权能分离，使得现代市场经济交换机制发挥其应有的作用，从而彻底实现对水资源的最大化、最优化利用。
（六）完善水资源保护相关刑事立法
刑法典和修正案与水资源保护的其他法律措施之间并不是对应的关系，这使得后者的规定如同虚设，法律制度之间没有有效衔接。刑法的缺失导致实践中水资源保护的法律制度之间混乱不堪，严重影响法律保护效果。因此，应当完善水资源保护的相关刑事立法。笔者在此设想三个违反水资源保护的罪名，恶意浪费水资源罪、故意污染水资源罪以及重大过失致使大面积水源污染罪。一是恶意浪费水资源罪，其主体主要是自然人，主观要件是故意，即，明知故犯，客观方面是水资源浪费达到了一定的量。例如，自然人甲为了报复某企业或某人，在夜间拿着作案工具将某企业或某人家的自来水管破坏，造成大量的水资源浪费，此时不仅应追究甲的民事赔偿责任，还应追究其刑事责任，可以判处其管制或拘役。二是故意污染水资源罪，其主体主要是法人，其主观要件是故意，其客观方面是使水资源污染超过了国家标准，或污染十分严重。例如，甲企业是一家造纸厂，为了追求利益的最大化而没有采取减轻水污染的措施，最后导致整条河流的水污染。此时不经要求甲企业赔偿受害人的损失，还要追究主要负责人的刑事责任，该情形下可以判处犯罪人有期徒刑。三是重大过失致使大面积水资源污染罪，该罪名的主体主要是法人，主观方面是重大过失，客观方面是造成了大面积水资源的污染或破坏。例如，甲企业是一家化工企业，由于甲企业没有按国家规定的时间和要求检修设备，最后导致设备的爆炸，使附近的河流大面积的污染。此时，甲企业的相关人员因受刑事处罚。
（七）完善水资源保护的行政责任与民事责任
为了更好地保护水资源，污染水源的责任人不仅应当赔偿受害人的损失，还应当处以行政罚款，如果构成犯罪还要追究其刑事责任。这种处罚制度并没有违背一事不再罚的原则，由于水资源的特殊性，当水资源被污染时就应遵守“谁污染谁治理”之原则。如果当污染只赔偿受害人的损失，国家面对被污染的水资源不能放任不管，所以必须额外的拿出国家财政进行治理。而我国是全民所有制的国家，国家的财产是全民所有的，如果国家拿出财政来进行治理，就等于所有中国公民都拿出自己的钱来进行污水的治理。也就是说，一个法人或自然人在污染水之后只赔偿受害人的损失，而不进行行政赔偿，在进行污水治理的过程中其他中国公民就为该法人或自然人行政责任买了单。但是该买单行为在法律上是没有原因的，对于该法人或自然人来说属于不当得利。综上所述，当水资源被污染后，污染责任人不仅要承担民事赔偿责任还要承担行政处罚责任，这并没有违反一事不再罚的原则。
中国人均水资源量是世界平均水平的1/4，为了更好地保护有限的水资源，就应该提高公民的节水意识。但是在短期内提高公民的节水意识困难重重，所以笔者在此建议用行政处罚手段使公民被动的提高节水意识。笔者设想，在每家每户安装智能的水表，可以自动记载用户的浪费水资源的情况，行政部门可以按照智能水表的记载，对浪费着进行一定数目的罚款。或者对每家每户按照人口数量每月进行定量的供水，对超过定量的部分的水资源收取比定量内水资源更高额的费用。对以上行政罚款或额外收费应上交有关部门进行统筹规划，使这些钱最后都可以用到水资源的治理上。
（八）健全水资源税费制度
目前，我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理，低价购买合法排污权的现象十分普遍。因此，应在科学论证的基础上，较大幅度地提高收费标准，使排污收费切实起到预防和控制水污染的作用。同时，应将水税作为环境税之一尽快开征，以缓解日益突出的资源缺水问题。总之，采取国家实行环境税、地方实行排污收费的“双轨制”将水资源的环境价值计入经济成本，有利于遏制水资源浪费和减缓水环境污染。
五、结语
水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。但是，我国存在水资源不足、分布不均、利用效率低等一系列严重的问题。为了更好地保护水资源以实现水资源的可持续利用，因此有必要完善水资源保的法律制度。
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Abstract: water resource is essential to human survival and development, however, the problem of unequal distribution of water resources, water scarcity, groundwater excess exploitation, water pollution are limiting socio-economic sustainable development of China. To start from the present situation of water resources, present situation and defect of legal system of water resources protection, this article has conducted an in-depth study to make several suggestions of completing the legal system of water resources protection.
Key words: water resources; water resources protection; legal system
作者简介：稂颖（1985-），女，昆明理工大学法学院硕士研究生，专业方向：环境与资源保护法。
[①] 李广贺主编：《水资源利用与保护》，中国建筑工业出版社2010年，第1-2页。
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[③]吴季松、袁弘任主编：《水资源保护知识问答》，中国水利水电出版社2002年，第18-19页。
[④]李广贺主编：《水资源利用与保护》，中国建筑工业出版社2010年版，第291页。
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[13] 沈洪、黄秀菊：《可持续性发展视野下环境公益诉讼制度问题探究——以水资源保护为视点》，载http://bhhsfy.org/News.asp?ID=632。
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