论农村环境保护法律体系的完善

——以《环境保护法》的修改为契机

赵 田 （福州大学法学院）

摘要：农村环境的日益恶化严重制约着我国社会经济的进步。为了推进农村环境改善的进程，本文试通过分析我国农村环境问题的现状和成因，揭示当下农村环境保护法律体系的不足，并结合此次《环境保护法》的修改，提出完善农村环境保护法律体系的构想，为建设社会主义新农村，深入落实贯彻科学发展观，实现农村社会经济的可持续发展提供法律保障。

关键词：农村环境保护；环保法；法律体系

1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）奠定了我国现行环境保护法律制度的基础，然而经过20多年的发展，这种制度已全然不能满足时代发展的要求。尤其在广大农村地区，环境问题越来越突出，点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织，危害群众健康，制约经济发展，影响社会稳定，成为阻碍我国农村经济社会可持续发展的重要因素。

笔者认为，要扭转农村环境不断恶化的态势，切实有效地解决农村环境保护问题，不妨借修改《环境保护法》的契机，改变当下农村环境得不到有效保护的局面，从根本上解决农村环境问题。

一、我国农村环境问题的现状和成因 何为农村环境，蔡守秋教授将农村环境界定为：农村环境是指在农村范围内影响人们生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括农村范围内的天气、水域、耕地、林地、草地、矿藏、野生生物、生活区设施和生产区设施等。笔者认为，该定义较好地解释了农村环境的含义，有利于我们认识农村环境问题的实质。

虽然近年来农村环境问题得到社会各界广泛关注，但农村环境污染仍然日趋严重，形势十分严峻。具体表现在如下几方面：

（一）农业污染 一直以来，我国都处在人多地少的状态，为了缓解人口带来的巨大压力而大量使用农药化肥以提高产量，导致土壤、地下水大面积污染，致使土壤质量退化，产出的农产品有毒物超标，严重影响土地的使用效率，危害广大人民群众的生命健康。

（二）工业污染 随着城镇化进程，乡镇企业如雨后春笋般遍布全国各地，带动了农村经济的迅速发展，但是由于人们受经济利益和政绩的驱动，忽视环境保护设施的建设，导致环境污染肆虐，以牺牲环境为代价换取地方发展。另外，随着城市对环境保护的重视，一些重污染企业移至农村地区，给广大农村地区带来巨大的危害，“癌症村”、“白血病村”等不断被媒体报道出来，农民成为环境破坏的直接受害者，他们的身心健康受到极大威胁。

（三）生活污染 长期以来，我国发展模式一直都存在重城市、轻农村的现象，农村地区的生活污染物因为基础设施缺失和管制的不力而直接投入周边环境，致使农村地区“脏乱臭”。加之，大量的城市垃圾倾倒在农村，进一步加重了农村地区生活垃圾的污染。

总之，由于片面追求经济效益忽视环境效益，加之农村环境教育事业落后，政府资金投入不足，致使农村环境污染得不到有效遏制且愈演愈烈。

二、我国现行农村环境保护法律体系及其不足 经过20多年的发展，我国已初步形成了一个以《环境保护法》为主体的环境保护法律法规体系，包括宪法关于环境保护的规定、环境保护基本法、环境保护单行法规、环境标准、其他部门法中的环境保护法律规范以及地方性法规和规章。然而，由于现代环境问题发端于现代工业且集中在城市，加之我国立法中存在严重的城市中心主义并长期实行城乡二元结构，因此在环境保护方面几乎没有考虑到农村地区的情况，使得农村环境污染治理明显落后于城市。具体表现为：

首先，尽管这些环境法都涉及了农村环境保护，但往往是原则性规定，可操作性不强，如作为环境保护基本法的《环境保护法》只是对关于农村污染问题，做了概括性的规定，并无具体实施细则，导致这些规定流于形式，无法解决实际问题。其次，现行有关农村环境保护的法律分散于各相关法律规范中，这些规范往往出自于不同立法部门，效力等级混乱、相互冲突的现象严重，缺乏协调性。再次，农村环境污染及其保护有其地域性和特殊性，比如耕地污染、农药使用造成的污染、城乡污染转嫁造成的破坏以及生态补偿方面，法律法规并未对此作出规定，尚存在很多空白领域。

保护农村环境，营造良好的生态氛围，对实现农村社会经济的可持续发展具有重大意义。笔者认为，运用法律调整农村环境保护问题无疑是最有效的方法，当然其前提是有法可依，这需要立法机关关注现实、综合考量，尽快制定出结构科学合理、内容相互衔接、针对性强、可操作性强的法律法规。

三、完善我国农村环境保护法律体系的构想 如何从立法层面规范污染环境的行为、加强政府责任、建立相关机制，以遏制越来越严重的农村环境污染，是立法者不得不面对的问题。近期，实施了30多年的《环境保护法》再次启动修改，作为环境保护领域的基本法，《环境保护法》试行于1979年，1989年《环境保护法》正式施行，标志着我国环境保护事业全面进入法治时代。然则，随着时代的发展，这部环境保护法显然已经无力应对当下频发的环境事件，北京大学法学院教授汪劲说：“环境保护法历经20余年，却一直没有被修改，其内容早已与现实脱节，跟不上时代的发展，甚至跟后来制定的单行环境法律相冲突。”执法实践也表明，环境保护法已处于被“束之高阁”的尴尬状态。笔者认为，借此修改《环境保护法》之际，不妨好好规划下农村环境保护的道路，不求面面俱到，但力争有所突破。

（一）确立环境公平原则 当今中国城市环境质量不断得到改善，而广大农村的环境污染和生态破坏却未得到控制，并不断恶化，这与环境公平理念未能在《环境保护法》这一环境基本法中得到体现有着莫大的关系。

公平作为人类历史上最古老的法律价值之一，一直是法律追求的目标，环境法亦不例外。20世纪80年代，美国黑人发动了一场新的民权运动，环境公平的概念由此提出来。所谓环境公平，指在环境资源的利用、保护，以及环境破坏性后果的承受和治理上所有主体都应享有同等的权利、负有同等的义务。除有法定和约定的情形，任何主体不能被人为加给环境费用和环境负担；任何主体的环境权利都有可靠保障，受到侵害时能得到及时有效的救济，对任何主体违反环境义务的行为予以及时有效的纠正和处罚。[①]

当今我国环境保护领域中，城乡环境不公平现象普遍存在。首先，我国政府只重视城市环境保护工作，制定和实施的一系列法律法规多是针对城市环境问题，城市中心主义思想严重，相反，农村环境保护工作停滞不前甚至无法可依。其次，城市攫取了大多数环境资源，但是农村却承担着多数污染后果，污染工业转移到农村、城市污水排入河流、固体废物生活垃圾转移到农村。再次，政府将几乎全部污染防治资金投往工业和城市，而农村的环境基础设施匮乏，垃圾得不到处理，致使农村地区环境恶劣。

针对农村环境不公的问题，笔者认为应该将环境公平作为环境保护法的基本理念，并在立法上强调环境公平，作为贯彻整个环境保护立法的原则，环境公平必然要在《环境保护法》中得到确立。只有这样，才能保障权利设置平等、政府同等重视，实现环境保护领域的城乡一体化。

（二）设立专章解决农村环境保护的问题 在内容结构上予以调整完善，目前在环境法律体系中，没有综合性的农村环境资源保护法规或条例，作为环境基本法，《环境保护法》只有突出强调农村环境的保护，才能加快农村环境保护相关法律法规、标准的制定步伐，填补法律空白，实现农村环境保护有法可依、有法必依，改变《环境保护法》侧重于工业污染控制和城市环境保护，在农村环境保护方面很薄弱的现象，并最终促进农村环境保护法律体系的完善。

（三）明确公众的环境权益 环境权是环境法的权利基础，却一直不为立法者接受，这无疑会影响我国公众的相关环境权益。至于环境权是否该写进《环境保护法》，无论是理论上还是立法实践中，都是一个极为棘手的问题。笔者认为，这次修法不妨先搁置此争议，而是将公众的环境权益分解为具体微观的权益，在立法上逐步实现环境权。将公众的环境知情权、参与权与监督权明确规定在《环境保护法》中，并完善相关实施机制。

首先，要进一步明确公众的信息知情权，尤其是农民的环境信息知情权。农村不同于城市，在信息获得方面明显滞后于城市，政府在公布环境信息时要注意保障农民的环境信息知情权。然则现行《环境保护法》只规定政府应当公开环境信息，没有规定相关救济措施，这十分不利于保障农民的环境知情权，因此把有关环境知情权的救济制度写进《环境保护法》将对农民环境知情权的保护起到巨大的积极作用。

其次，要明确赋予公众参与权。在农村地区，受限于传统的生活观念，农民群众和农村干部的环境法治意识淡薄，阻碍了环境保护法律法规在农村地区的实施。因此在完善我国农村环境保护的法律制度建设中，应发挥农民在其中的作用，保障他们的参与权，提高他们的环保意识、法律意识与维权意识。[②]将政府驱动与公众参与结合起来，让农民参与到环境保护的各个环节，不仅仅局限于项目或规划的立项阶段或前期准备阶段，更要参与到立法、政府决策、环境管理和诉讼等各个层面。切实保障农民的环境参与权，将有利于提高农村环境保护的实效。

再次，在保障公众知情权和参与权的基础之上，规定公众对环境保护工作的监督权，使得公众可以监督环境法的实施。公众监督是环境监督和管理的基本力量，通过公众监督，我们可以对环境污染和破坏者施加压力，迫使其采取环境保护措施。但是，由于目前我国公众对农村环境的保护意识尚很薄弱，监督的力量极其弱小，因此有必要通过法律规定来加强公众对农村环境保护工作的监督。[③]

（四）明确政府责任 我国农村环境污染问题日趋突出，政府在农村环境保护中有着法律上的义务，要在《环境保护法》中明确规定政府责任，虽然现行《环境保护法》规定地方政府对本辖区的环境质量负责，但是该规定过于宽泛，不具有实质处罚性。长期以来，我国各级政府秉持追求以经济增长速度和产值为主要特征的传统发展观，忽视环境效益，导致农村自然资源的浪费和生态环境的恶化，严重影响农村社会的可持续发展。因此，为了遏制环境问题继续恶化，《环境保护法》的修改应该将政府责任明确落实到具体责任人身上，将区域环境保护的成效纳入政绩考察当中，使得对政府环境保护责任的追究具有操作性。

（五）相关制度的创新和完善 我国的环境状况并没有得到根本改善，究其原因，除了该法的实施不力，其本身也存在制度上的缺陷。笔者认为，我国应当学习欧美等发达国家，建立相关制度以便更好地保护环境。

首先，应当建立环保公益诉讼制度。法谚有云：“没有救济的权利就不是权利”，因此，必须从制度上为权利的实现给予保障。 在我国，缺乏有效的追究污染主体的路径也是农村环境保护不力的重要原因。所以，可以考虑在《环境保护法》中引入环保公益诉讼制度，这样就为我国环境公益诉讼制度的建立确立了法律基础，也为公众维权提供了有效途径。

其次，引入环境补偿机制。生态补偿制度是指对由于人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染进行补偿、恢复、综合治理，这一制度对推动全社会的环境保护工作有重要意义，应尽快在《环境保护法》予以明确规定。[④]环境补偿机制是实现环境公平的根本途径，通过制度的涉及让环境污染者作出赔偿，并在城市受益者和农村受害者之间进行合理分配，实现城乡环境保护的共赢局面。

当然，还有其他一些诸如环境责任强制保险制度、增加征收环境资源使用税、排污权交易制度等等，我们在修改《环境保护法》的过程中可以适度引进，使《环境保护法》真正成为环境保护的坚实基础。

四、结语 总之，在我国农村环境问题继续恶化却缺少相应的法律规制的情况下，很难保证农村社会经济的可持续发展。所以在我国修改《环境保护法》这一环保领域的基本法之际，突出落实农村环境保护问题，完善农村环境保护的法律体系，必将为从根本上解决农村环境问题保驾护航。

参考文献：

[1] 蔡守秋，《论农村环境保护法规制的主要领域》，《中国地质大学学报（社会科学版）》，2008年11月，第8卷第6期。

[2] 王灿发、傅学良，《论我国< 环境保护法>的修改》，《中国地质大学学报（社会科学版）》，2011年5月，第11卷第3期。

[3] 程庆水，孙增杰，《河北学刊》，2011年9月，第31卷第5期。

[4] 《国务院办公厅转发环保总局等部门关于加强农村环境保护工作意见的通知》，2007年11月13日。

[5] 阮丽娟，《论农村环保法中法的缺失及解决路径》，《政法论丛》，2011年8月，第4期。

[6] 张建伟，《论农村环境保护法的实施机制》，《当代法学》，2009年3月，第23卷第2期。

[7] 肖萍，《论我国农村环境污染的治理及立法完善》，《江西社会科学》，2011年6月。

[8] 陈英，《论政府在农村生态环境保护中的法律责任》，《法制与社会》，2008年1月（中）。

Abstract: The deterioration of the rural environment is seriously restricting the socio-economic progress in China. In order to promote the process of improving rural environment, this paper tries to reveal the defects of present rural environmental legal system by analyzing the status quo and causes of environmental problems. Then puts forward the idea to improve the legal system combining with the modification of the Environmental Protection Law. The purpose of this paper tries to provide legal protection to build a new socialist countryside, to thoroughly implement the scientific concept of development, and lastly to realize the sustainable development of rural social economy.

Key words: rural environmental protection; environmental protection law; legal system

作者简介：赵田，女，福州大学法学院2011级环境与资源保护法学专业硕士研究生。

[①] 钱水苗，《环境公平应成为农村环境保护法的基本理念》，《当代法学》，2009年1月，第23卷第1期。

[②] 唐刚，《我国农村环境保护的法律问题》，《法制与社会》，2010年2月（中）。

[③] 期海明，杨冬香，《浅析我国农民环境权益的法律保护》，《昆明学院学报》，2011年第5期。

[④] 戴仲川，《应尽快修改环境保护法》，《人民论坛》，2010年第7期。