关于我国防灾减灾法制化的立法建议

孟 琦 （中南财经政法大学法学院，湖北武汉）

摘要：我国是灾害长发国家，灾害的发生给我国国民经济和生活质量均带来了巨大的负面影响.因此如何把防灾减灾纳入法制化轨道，怎样发挥立法规制的有效性与功用便成了目前着重研究的问题。本文中，笔者基于对目前我国关于防灾减灾方工作式的认识，从灾害防减工作自身需求角度与社会权益的合理化分配角度分析了加快防灾减灾立法工作的必要性，并针对目前存在的不足提出了如何构建防灾减灾法制化的立法思想，进而引发更多学人对此问题的思考。

关键词：立法必要性；不足；法制化；立法建议

防灾减灾是一个庞大的系统工程，其中防灾减灾的法制化是整个系统工程顺利实施的前提和关键，防灾减灾法律体系功能作用的针对性、有效性是关系到整个防灾减灾工作能否顺利进行的关键性因素。面对巨大自然灾害对基础设施的破坏，严重影响了常态下法律体系在针对灾害重建与救济过程中的具体运行，为了在灾后重建中更好、更快、更优的发挥防灾减灾政策的有效作用，我们应该针对自然灾害的特殊性在防灾减灾立法中体现其特殊的法律制度结构，以预防和减少灾害对法律效益及社会效益的破坏范围。

一、加快灾害防减法制化的立法必要性 （一）以灾害防减工作自身需求为视角 灾害的发生预防及减少需要行政机关的大力扶植，不仅需要资金的大量注入，更需要系统的利用好这笔资金，而把防灾减灾款纳入法制化轨道更是适应了这一特性的需求。

（1）修复灾区重要基础设施急需新的防灾减灾立法支持。重要基础设施虽是财政资金投放的重点领域，但要确保受灾地区道路、电网、通讯和水利等基础设施得以迅速恢复正常运行，对受损设备及技术进行升级换代，需要从多方面筹措资金。防灾减灾立法有责任和义务优先考虑这些行业的信贷资金需求，及时缓解修复灾区重要基础设施的资金紧张局面。

（2）恢复灾区企业产能急需新的防灾减灾立法支持。此次汶川特大地震，灾区企业直接经济损失达670亿元，若考虑未来产值损失，预计高达1400亿元。[①]遭受损失或毁坏的主要包括工厂、采矿、电站、办公楼和其他设施。在地震灾区，许多企业包括一些国家大型骨干企业、重点民营企业的生产经营受到严重破坏，不少企业甚至需要完全重建，企业急需大量的建设和生产资金。而其中绝大多数企业与防灾减灾机构存在融资关系，只有通过支持灾后重建和发展，才可使原来的贷款投入获得重生的机会。可以说，各防灾减灾机构为企业重建和恢复生产经营提供信贷支持，既是解企业之困，也是解自身之危。

（3）组织灾区民众重建家园急需新的防灾减灾立法支持。这次汶川特大地震受损失面最大的是民房，在灾后重建中，居民将面临紧迫的建房问题。在这方面，光靠政府的扶持资金缺口很大。在城镇，防灾减灾机构配套的按揭贷款将会发挥重要作用。在农村，受灾农民建房资金缺口也对防灾减灾机构提出了需求。对此，需要各防灾减灾机构积极创新机制和产品，早打算、早计划、早安排，向灾区民众做好按揭贷款或其他为灾区新开发住房建设贷款品种的贷款发放工作。对于原来发放的按揭贷款，需要按照人性化的理念进行对待和处理。

（4）扩大赈灾有关企业产能急需新的防灾减灾立法支持。在防灾救灾时期，需要大量帐蓬、活动房屋、药品、食品等物资，生产企业可能遇到生产能力不足、原料采购紧张等问题，需要防灾减灾机构向这些企业提供紧急贷款，帮助其扩大生产。灾后重建和恢复生产将直接对水泥、建材、钢铁、发电、输配电设备、通讯设施等和农用物资如种子、化肥、农药等产生巨大需求，抗震救灾物资的及时采购和流通，这些行业也需要防灾减灾机构的大力支持。

（5）恢复灾区民众经济活动急需新的防灾减灾立法支持。此次汶川地震灾害中，川猪产业受损较大。超过30万亩蔬菜和15万亩小麦在地震中被毁。因灌溉系统受损和地表裂缝产生漏斗，导致农民无法种植稻田高达150万亩。[②]从这次发生地震的区域看，集中在县以下的广大农村地区，农民受灾最为严重。农村的生产具有很强的季节性，需要防灾减灾机构施以援手，快速果断支持农村恢复正常的生产生活秩序，支持企业收购农民抢收回来的粮食和畜禽，增强农民灾后自救的能力；支持灾区大春作物满栽满插，改种补种，尽快恢复和发展畜牧业生产，努力确保不扩大或降低地震灾害对民众基本生活的影响。同时，在这次地震中受灾的个体工商户和私营业需要继续开展生产经营活动，还需要大量的小额贷款来保障人们的经济生活和促进灾区的商贸流通。

（二）以防灾减灾权益合理化为视角 防灾减灾法制化工作涉及到整个社会面对灾害发生的法制重新构建，制度的变迁往往带来利益的从新分配，如何以正义为前提实现防灾减灾法制化过程中的利益再分配问题值得我们关注，罗尔斯认为“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。所谓主要制度，我的理解是政治结构和主要的经济和社会安排。”[③]将防灾减灾突发事件纳入法制化轨道，取代我国以往的以行政为主的监管模式，以社会权益合理分配为视角其主要表现为以下几点：

(1)将防灾减灾突发事件纳入法制化轨道，有利于缩小监管任意空间。在明确的相关应对法律制度下，防灾减灾监管机构将更积极地依法介入、干预和惩罚诸多防灾减灾违规行为，也不会任意降低监管标准。而在健全的应对法律制度下，防灾减灾机构不会再对监管机构的“网开一面”抱有侥幸心理，从而不敢冒过度的风险，这有利于促进各防灾减灾机构审慎经营。因此，将应对防灾减灾突发事件纳入法制化轨道，其不仅提高了市场参与者的预见性，也能提高监管当局的权威。

(2)将防灾减灾突发事件纳入法制化轨道，有利于保证监管机构的公正和独立。在一整套法律规则建立后，监管主体也可凭借规则抵御外来压力，特别是政治或社会压力。监管者对防灾减灾突发事件的处置，牵涉到众多利益。基于各种公开的或隐蔽的、积极的或消极的、经济的或非经济的动机，有关的政治家或业界人士可能动用其权力或影响力，对监管当局施加压力，要求或迫使它采取宽容态度，放弃或暂缓启动应急机制。因此，将防灾减灾突发事件纳入法律调整轨道，有利于监管主体更为独立公正地依法办事。

(3)将防灾减灾突发事件纳入法制化轨道，有利于保护监管者利益。防灾减灾突发应急机制的建立和健全，可以使监管者的权利义务更为明确，使监管者行使职权得到法律的特殊保护。害怕因监管行为而承担法律责任，常常是监管者不敢执法或不敢严格执法的一个重要原因。在爆发防灾减灾突发事件的情况下，监管者可能需要对数量较多的行业采取快速和严厉的措施，包括征收及征用等紧急措施。如果监管者采取的这些措施得不到法律保护，遏制和化解危机的整个过程就可能延误，危机就可能进一步恶化和蔓延。因此，从保护监管者利益的角度出发，也是很有必要将防灾减灾突发事件的应对纳入法制化轨道。

(4)将防灾减灾突发事件纳入法制化轨道，更有利于保护防灾减灾市场参与主体的权益。法律制度的一大特点就是其具有较强的明确性，防灾减灾突发事件应急机制建立后，防灾减灾市场参与主体的权利、义务、责任分配较为明晰，防灾减灾突发事件处理的流程、解决事件的方式具有透明性。因此，防灾减灾市场主体的权益能获得最大限度的保障。且由于防灾减灾市场主体对于会被采取的监管措施有很高程度的确定性，干预机关的可信度可望得到增强。

二、现有防灾减灾工作运作机制存在的不足 由于我国仍处于社会转型时期，市场经济还未完全成型，因此，造成较低程度的市场监管手段与较高程度的行政监管手段并存，防灾减灾监管法制化进程的推进速度跟不上现实的需要。这不仅仅表现在对防灾减灾机构的常态监管方面，更主要反映在应对紧急状态，如防灾减灾突发事件方面，缺乏可操作性的法律依据，现在我国在防灾减灾突发事件的应对机制方面基本上是采取政府及防灾减灾监管当局的行政自主权为中心的应对模式仅仅是一个预案，其仍在征求意见过程中，还没有产生法律效力，且内容仍缺乏系统性和完整性。正是因为防灾减灾机构监管的某一环节处于法律的真空状态，当防灾减灾机构风险暴露时，监管部门的监管行为无法可依，只能借助强制性行政干预来解除防灾减灾突发事件，但结果往往不尽如人意。虽然我国防灾减灾突发事件的处置规定还是比较详尽的，但是，其仍缺乏系统性，有不少重要内容没有涉及或者有些内容语焉不详。诸如，对于防灾减灾突发事件状态下的行政程序、司法程序没有做出规定，对于与防灾减灾突发事件处置相关的对投资者的赔偿、补偿等权利救济机制没有涉及，对于防灾减灾突发事件状态下监管者的职权保护机制还是有欠缺的，同时对于预警、紧急启动、事态处理、事后评估，尤其是事后问责等条款还是仅仅停留在很概括性的层面。

这方面就要求监管层能有更全面的应急机制,在灾害突发事件袭来的非常时期，政府比在常态时更需要依法行政。如果依靠政府的权威采取非常的应对手段应对突发事件，一定程度上必然导致扩大政府的权力。稍有不慎，就有可能会导致公权力的无限强化，导致权力的滥用和法律权威的弱化，最终引发更大的社会危机。[④]因此，政府应尽可能在法律的引导下和在法律范围内着手解决危机。与此相应，为了全社会和最大多数投资者的利益和长远发展，还需要在一定程度上削减或限制防灾减灾市场主体的权利和自由。而对于私权利的削减和限制直接关系到保障公民权利的宪法问题。事关重大，必须要有充分的法律根据，符合严格的法律程序。正如针对“非典”而言，只有在非典爆发、流行时期坚持依法办事原则，才能保证政府在采取各项紧急措施时能够有效地尊重宪法和法律所赋予的公民的各项权利不受侵犯。

三、针对加快防灾减灾法制进程的几点立法建议 笔者认为，构建灾区防灾减灾立法应从以下两方面着手：首先，在级别层面上，应以已颁行的行政管理法和环境保护基本法为核心，以针对各类灾害的自身特性问题规制为支系，形成一个自上而下的具有预见性及应激性的法律系统；其次，在内容方面则应尽量从立法目的到问责机制等系统地做出详尽规定。只有这样，才能科学、完整地制订我国防灾减灾突发事件预防与应急法律制度，以满足我们构建法制社会的需要。对于属于典型的巨灾风险，传统上应对巨灾的方法以依靠政府和社会事后救济为主，这种方式在以往和此次抗震救灾工作中发挥了重要作用，并且未来仍然会在巨灾救济方面发挥主导作用。由此可见在自然灾害的强大破坏力的影响下防灾减灾体系是极其脆弱的，重新运作是极其局限的，我们需要更加有灵活效率的防灾减灾法律制度去在工作中发挥其宏观指导作用。

（一）立法理念应区分灾害本身的特殊性突出立法规制的针对性。 众所周知,灾害本身包括人为灾害和自然灾害之分，人为灾害和自然灾害都具有对人类社会严重的破坏性效果，这是灾害本身的共性决定的，但二者之间又具有相互区别的一面，人为性灾害更多的是体现人为的过失或故意，而自然灾害的不可预见性决定了其难以为人类所规制。根据这两种类型灾害的各自特性立法层面应针对其引发的社会问题进行针对性和区别性规制。因此笔者以为立法应针对人为灾害特性立法以“防”为主，人为灾害指主要由人为因素引发的灾害。其种类很多，主要包括自然资源衰竭灾害、环境污染灾害、火灾、交通灾害、人口过剩灾害及核灾害。人为性灾害主要是由于人类行为造成的，法律便是规制人类行为的良好工具，对人为性灾害的规制立法层面应更多突出源头控制思想，不仅要规范灾后减灾行为更需要在人为灾害源头加以遏制，并落实追究责任原则，无论是财产罚还是行为罚均应针对源头加以威慑。同时，针对自然灾害特性立法应以“减”为主而防为辅，发生在自然界的灾害往往具有面源广、隐蔽性强等特点，由于自然灾害这一特点注定监控其的成本非常高，并且由于人类活动范围的有限性也不可能完全规制自然灾害的发生，其一旦发生不仅造成自然环境的破坏，对我们的交通、通信等联系方式也造成了巨大损害，导致我们不能及时获得灾区信息，不能有效控制防灾减灾运作，防灾减灾信息的不完全等等。这些原因造就了自然灾害抢救过程中的特殊性与急迫性。因此，考虑到法律的针对性特征，防灾减灾立法过程中应存在类型化区分不同灾害的特性，进而进行针对性的区别规制立法，以实现法律的有效性。

（二）从立法层面解决构建规制突发灾害事件法律制度，其应突出应急法律制度的特性并进而系统化，其起码应包括以下内容： (1)防灾减灾突发事件的概念与确认标准；

(2)防灾减灾突发事件处理的基本原则；

(3)依法设立的应急管理机构及其应急权限和职责配置；

(4)紧急情况下政府及监管者进行行政授权、委托的特殊要求；

(5)预警、紧急启动、事态处理、事后评估与问责等条款及相应的责任保障与追究机制；

(6)公共应急资源的动员、筹集、分配和使用程序与权限；

(7)紧急状态下的行政程序和司法程序；

(8)紧急状态下对私权利的限制性规范；

(9)对依法行使紧急权力的监管者的职权保护机制；

(10)与防灾减灾突发事件处置相关的纠纷解决、赔偿、补偿等权利救济机制。

（三）拓宽防灾减灾法运作过程中的适用范围 （1）加强防减灾资金的应用普适性。防灾减灾资金问题的关键在于如何筹集、吸引和有效使用各类资金，从国家层面来看，应构建赈灾资金筹措的长效机制。而从地方层面上来看，则应构建市场自发运行的资金筹措的内生机制。比如，拓宽住房融资渠道，发展住房融资担保业务。抓住对口援助地方房屋重建为契机，大力开展住房融资担保业务，具体可由援助省与对口援助县（市、区）协商建立住房融资担保基金，充分发挥担保融资的杠杆作用，带动银行和民间资金加大对住房重建的资金投入力度，以此促进灾区构建多主体、多层次、多形式的信用担保体系，对改善灾区融资环境，切实解决灾后重建中小企业和农户融资担保难问题，通过市场机制的作用防范和化解信贷风险，都具有十分重要的现实意义。再如，加大对灾区创新性防灾减灾的支持力度。在国家明确的灾后重建规划区内有条件的县（市、区），应加快建立适合农村特点的小额贷款公司、农村资金互助社、村镇银行等创新性农村防灾减灾组织，国家和地方政府应给予灾区防灾减灾机构特殊的政策支持，如对“只贷不存”的小额贷款公司初创时，给予税收减免，对村镇银行进一步降低门槛，引导民间资本积极参与，地方政府加大引入运作成熟的股份制防灾减灾甚至国外防灾减灾进入灾区设立机构，为灾后重建提供资金支持。

（2）加强防灾减灾工作的效率灵活性

灾害给灾区人民的财产带来了巨大损失，一些有形资产如房屋等财产的损毁可能会对个人与银行等防灾减灾机构的债权债务关系产生影响，这是防灾减灾机构在灾难损失评估中必须掌握的情况。同时一些无形资产，如存款、股票和基金等会仍然得以保全，但可能因存折、票据等的灭失而需要重新认定，因此保全个人资产是将是防灾减灾机构近期的主要工作。由于防灾减灾机构在获取资产信息方面有优势，这就可以帮助政府准确评估灾害带来的损失，比如认定房屋毁坏的损失。防灾减灾机构也可协助政府在灾区进行普查，了解灾区的需求，尤其是在恢复生产经营活动方面的需求。这些工作对于灾后重建，无论是财政拨款还是其他政策支持都是一个依据。

（3）防灾减灾资金来源的市场化、多元化——减少财政透支

通过银行为防灾减灾提供优惠贷款支持将是防灾减灾体系发挥融资功能作用的主渠道之一。银行可以为灾后重建方面提供各种优惠贷款。灾后重建中的优惠贷款可以由两个渠道进行，一是通过政府的政策性贷款管理机构发放，如美国对灾后重建、个人住房重建中的个人短期、低息优惠贷款是通过中小企业局和美国紧急管理署发放的。二是通过财政部对有关的贷款防灾减灾机构补贴利息，由贷款防灾减灾机构在商业贷款规则下执行对灾区重建的优惠贷款。这种形式的优惠贷款可以扩大到所有和救灾相关的领域，就目前的情况来看，除了几家政策性银行外，我国还没有专门的为应付灾害而设立的优惠贷款管理机构，市场防灾减灾机构应充分利用商业银行成为灾后重建的融资主渠道。出于商业防灾减灾机构自身的经营安全和市场运行原则的考虑，政府需要在贷款贴息、提供贷款抵押担保等方面给予商业防灾减灾机构提供更多协助。

Abstract：China is a disaster long-haired country, disasters brought a tremendous negative impact to Chinas national economy and quality of life. So, how to make disaster prevention and mitigation into the legal track, and how to play the Legislation of the effectiveness and function has become the current law poblem.In this article, the author has a analysis rationalize the allocation point of view based on our present knowledge on disaster prevention and mitigation party work style, from the disaster prevention and reduction of demand itself point of view and social interests need to speed up the legislative work of disaster prevention and mitigation, according to the existing the lack of legislative ideas, so tell us how to build disaster prevention and mitigation legalization and thus lead more scholars thinking this problem.

Key words: legislation necessity; deficiency; legalization; legislative suggestion

作者简介：孟琦，中南财经政法大学法学院环境与资源保护法学2011级博士研究生。

[①] 参见新浪财经频道，《四川近1.4万家工业企业直接经济损失670亿元》，http://www.sina.com.cn

[②] 参见2008年国务院新闻发布会第五次会议文字记录资料。

[③] 罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社，1988年第1版，第5页。

[④] 傅思明著，《突发事件应对法与政府管理》，知识产权出版社，2008年3月第1版，第8页。