自然灾害与政府责任探析 ——以森林火灾为例

张志平（南京森林警察学院，江苏 南京 210046）

摘要：大量的自然灾害都是由人为因素引起的，正是由于自然灾害的这种社会属性，为自然灾害防治法制建设提供了可能。自然灾害管理法律规制的重要环节是明确主体和责任。文章以森林火灾为例，用实证方法分析了森林火灾的发生条件和特点，指出政府主管部门承当责任的现状和问题，并提出免责的事由和理论依据。

关键词：自然灾害；森林火灾；政府责任

根据灾害的形成原因，理论界将各种灾害划分为自然灾害和人为灾害两大类。所谓自然灾害，根据《重大自然或技术灾害中协调利用空间设施的合作宪章》（2007年中国签署）的定义，是指由飓风、龙卷风、地震、火山爆发、水灾或森林火灾等自然现象。我国政府颁布的《国家自然灾害救助应急预案》（2006年国务院印发）中对自然灾害的名词术语进行的解释是：给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括洪涝、干旱、台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。

上述定义只是对自然灾害进行了列举性的描述，并未对自然灾害的内涵和外延进行界定。对于自然灾害，大多数学者主张以人类生存环境相关联的自然环境部分为判断标准，将自然灾害定义为 “由于自然现象的变动使人类生存环境恶化的事实” 或者是“由自然事件或力量为主因造成的生命伤亡和人类社会财产损失的事件”^[1]。给概念下定义就要揭示概念的内涵，说明它具有什么本质属性，在此过程中，我们发现自然灾害是在由自然系统和人类社会系统组合成的高度复杂系统中发生的现象，虽然是由“自然现象”或者“自然事件”引发，在现代社会条件下，分析灾害发生的原因时，既要考虑纯自然因素，也要考虑人为因素，还要考虑到自然因素与人为因素的相互诱发、相互渗透趋势。事实上，大多数自然灾害都与人类活动有关，如上述气象灾害中的洪涝、干旱、沙尘暴，地质灾害中山体崩塌、滑坡、泥石流等，尽管受气候、地貌、地质构造等条件控制，但人为破坏森林植被以及因过渡垦殖、采矿、工程等改造边坡、河道等加剧了环境恶化，从而引发或促进了灾害的发生与发展。而重大生物灾害如虫灾等，很大程度上是人类违背自然规律，造成自然界生物链断裂的结果。森林草原火灾则更是由人类直接引发。对一些纯自然因素引发的灾害如火山、地震和海啸等，即使不可避免，我们也可以在科学掌握自然规律的基础上，利用社会力量有效防灾减灾，尽量避免自然灾害给社会带来的负面影响。

正是由于自然灾害的社会属性，为自然灾害防治法的产生提供了可能。自然灾害管理法律规制的重要环节是明确主体和责任，各级人民政府承担维护社会秩序保护社会安全的职责，在自然灾害预报预防、应急救援、灾后恢复重建、防灾减灾规划、组织监督等环节负于不可推卸的义务。然而，各类自然灾害的发生各有特点,其自然属性使得各类自然灾害很难用统一的标准来衡量判断政府是否尽到职责。以下以森林火灾为例进行分析探讨。

一、森林火灾的发生原因探析

森林（草原）火灾是指由于雷电、自燃、或在一定自然背景条件下人为的原因导致的森林或草原的燃烧。由于火势失去人们的控制，经常烧毁森林和草原，破坏森林和草原生态系统平衡，危及人类的生命财产安全。

森林（草原）火灾是一种突发性强、破坏性大、处置救助较为困难、对森林和草原资源危害极为严重的灾害之一，它可以直接烧毁过火区域内的森林和草场植被、火灾常常引起房屋烧毁、牲畜死亡和人员伤亡，同时，防火部门为预防、扑救火灾需投入大量的人力、物力、财力，给当地林业和畜牧业生产造成巨大损失。同时，森林火灾影响林权流转中抵押贷款等环节的正常实施，在一定程度上制约着林区经济的发展。

我国是世界上森林火灾多发的国家之一，又是森林覆盖率和森林蓄积量相对较低的国家。《国家自然灾害救助应急预案》（2006）和《国家综合减灾“十一五”规划》（2007）文件中将森林（草原）火灾例为自然灾害之一。

（一）森林火灾发生的自然条件

根据对森林火灾发生规律和致灾原因进行分析，科学研究表明森林火灾的发生必须具备三个基本条件：即可燃物、火源和火环境。

首先是森林可燃物。森林可燃物是发生森林火灾的物质基础，表现为森林植物体内的含水量,理化构成，是影响火灾能否发生以及燃烧后蔓延速度大小,火强度高低的重要因素，当然,林区林分的结构和植被群落的特点对林火行为也有较大的影响。其次是火源。火源是发生森林火灾的主导因素，引起森林火灾的火源归纳起来有两大类: 天然火源和人为火源。天然火源主要是火山爆发,陨石降落、泥炭自燃、雷击火等（人为火源将在后续讨论）。统计数据表明，天然火源仅占森林火灾引发因素的1% ～ 2%。

再次是火环境。火环境是除可燃物和火源以外的其他影响着火、火蔓延和能量释放等所有因素的总和，包括天气条件、立地条件、林内小气候和氧气等气候气象因素。如气候因素，主要表现为湿度、温度和风。在我国大部分地区，都是气温高，湿度也高，气温低，湿度也低。科学研究证明，空气湿度< 55% 容易发生火灾。我国冬春两季风干物燥，因此，全国大部分地区的防火期均划分在10月份至次年的5月份，因这一时期是具备了发生森林火灾火环境的季节。

（二）森林火灾发生的人为因素

森林火灾人为因素中最显著的特点可以开阔为以下两个方面。

第一，起火原因。森林火灾虽然定性为自然灾害，具有偶发性，但人为火源是引发森林火灾的发生的主要因素。据调查，人为火源主要包括生产性火源，如烧灰积肥、烧荒和非生产性的火源，如野外吸烟、上坟烧纸等。有研究表明，在我国，引起森林火灾的原因之中，人为因素所占比例高达98%^[2]。

表一：湖南省长沙县“十一五”期间森林火灾中已查明的起火原因统计^[3]

烧火土灰 1 1

在表一所列106次已查明起火原因的森林火灾中，98.1% 的火灾是人为原因引起的，自然原因只占1.9%，例如电线短路跳火，该项数据与以往的调查统计资料非常吻合。另外，人为原因中，烧荒引起的火灾最多，占46. 2%，其次是上坟用火，占20. 9%，这种现象在我国林区很有代表性。

第二，行为主体。笔者2012年在浙江省丽水市调研，发现森林火灾的违法犯罪主体多为年老无知或者疯傻呆痴人员。例如：2009年度，在丽水森林公安局立案的61起森林火灾（失火罪）案件中，60岁以上21人，文盲14人；2010年度，24起森林火灾（失火罪）案件中，有一半的犯罪主体年龄在60岁以上，其中文盲9人，占据1/3以上；2011年度，森林火灾（失火罪）案件73起，涉案人员64人中，60岁以上的有34人，也占据了一半以上，其中文盲18人。

表二：浙江省丽水市近三年的森林火灾案件犯罪主体情况

上述湖南长沙县“十一五”期间已查明的森林火灾肇事者中，老人、未成年人、痴、呆、傻、疯和残疾人等占据51. 1%。

起火原因和行为主体两项资料说明，森林火灾虽然定性自然灾害，但人为防范是主要手段和重要措施。

二、政府在森林火灾防控中的责任探析

自然灾害形成的过程有长有短，有缓有急。如地震、洪水、台风、冰雹等，会在几天、几小时甚至几分、几秒钟内表现为灾害行为，针对该类灾害，政府的责任应该是事前预测预报和事后的紧急救援；而像土地沙漠化、水土流失、环境恶化等，通常要几年或更长时间的发展，政府的责任更应该是事前保护和积极预防。但是，象森林火灾这样具有非预期性、不确定性、紧迫性、损失巨大性和人为直接引发性的自然灾害，政府的责任既要体现在事前积极防范方面，又要落实在起火后的有效扑救方面。

（一）政府在森林火灾防控中的依据、现状和存在问题

《森林防火条例》（2008）规定：森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制。该条例将地方各级人民政府的森林防火职责分为火灾预防和火灾扑救两个方面。其中森林火灾预防包含了编制本行政区域的森林防火规划、储备必要的森林防火物资等基础性内容，也包含完善森林防火指挥信息系统、充分利用卫星遥感技术和现有军用、民用航空基础设施等现代化技术措施；森林火灾的扑救涉及调动专业、半专业扑火队，甚至部队的力量；需协调铁路、交通、民航、邮电、气象、民政、公安、粮食、物资、卫生等多方面的力量共同参与。《条例》对森林火灾防控的主体和内容设定具有科学性和客观性。

近年来，我国森林火灾发生率居高不下，特大森林火灾时常见著报道。如黑龙江省大兴安岭特大火灾（1987）^①、广西百色市森林火灾（2010）^②、云南大理市“3·12”特大森林火灾^③等，火灾不仅造成巨大经济损失，还伴随人员伤亡。特别是在经历了1987 年发生的震惊中外的大兴安岭特大森林火灾之后，国家在反省的同时，相继出台的规章制度愈来愈严，最常见最典型的当属“一票否决制度”。 “一票否决”的内容各地虽有所不同，但共同之处是该项惩治措施只看结果，不问罪过。也就是说，在行政辖区内只要发生重大森林火灾，就实行一票否决。轻的是取消评优秀评先进的资格，严重的将撤消主管领导的行政职务直至追究刑事责任。还有取消该行政区域当年木材采伐指标，取消当年乡（镇）级及以上所有经费支持、补助的资格等等。

应该说，“一票否决”制度的设立体现了政府对森林火灾的重视，对强化森林火灾防控有积极的作用。但是，其负面影响也在不断显现：首先，在该项制度的高压下，政府的各项管理秩序处在非正常状态。如在某个防火季节，媒体报道某县抽调500余名科级干部下乡包村抓防火，全力筑牢护林防火安全屏障等等。媒体是正面报道，但是，该县的其他工作如何开展，是否会受到影响？还有，森林防火是一项专业性的工作，被抽调的干部是否都能胜任？其次，“一票否决”违背法律的公平和正义。从宏观方面说，我国历史上发生的“有毒奶粉”事件、“环境污染事件”以及其他自然灾害事件都未适用“一票否决”，只对同样有着专业性质背景的森林火灾适用，有违法理。微观方面，一是从责任构成上看，制裁性法律责任的承担必须满足过错、违法行为、损害事实、因果关系几个要件。对一项复杂的、有着综合因素影响的事件，不能仅凭损害事实设定责任。二是从从责权利对应的原则，不能体现公正。如行政领导某甲主管森林防火一向兢兢业业，在发生森林火灾时冲锋陷阵英勇救火，经查，该起火原因属于境外来火或者是精神病人偶尔玩火所致，某甲在“一票否决”制度面前不能免责。

（二）政府对森林火灾责任的免责

政府对森林火灾应负的责任属于渎职责任，渎职行为包含了作为和不作为，政府在森林火灾中承担责任的行为形式更多的是不作为。按照我国刑法教科书的一般理论，不作为犯罪首先要有作为义务，而作为义务通常包括法律上明文规定的义务；职务或业务上要求的义务；行为人先前行为引起的义务；以及法律行为引起的义务四个方面。从法律责任的构成上行政责任与刑事责任有着类似的一面。

第一个问题，政府在森林火灾防控中的义务如何确定，是否完成了《森林防火条例》所规定的内容就算尽到了义务，从而可以免除责任？理论界的通说观点认为，广义上的法律义务应该既包括法律明文规定的义务，也包括法律明确规定之外的义务，也就是说，国家机关的权利必须明文规定，而义务则可以根据于岗位职责的要求进行推定^[4]。事实上，我国地域广大，各地民俗民风各异，法律很难用一个统一的标准进行衡量森林防火工作应该做什么，应该怎样做。但是，这并不等于说只要发生了森林火灾，就可以推定政府部门没有尽到义务。

森林火灾的发生，除了涉及政府部门的职责或者义务以外，通常都介入了第三方的行为。政府部门是否构成渎职，与第三方的行为的主观故意或者过失并无直接关系，而与主管部门对该故意或者过失的预见性有关。例如，某甲故意放火，负有森林火灾防控义务的政府部门并不能预见，结果由于自然条件的成就发生了特大森林火灾，这种情形下政府免责；又如，某甲烧荒引起森林火灾，该情形在当地经常发生，虽然是由第三方的行为介入引起的，政府部门对该行为应当预见并应采取措施，由此发生的森林火灾，政府不能免责。

综上可以得出，政府部门对森林火灾应尽的义务不是由于人为火还是自然火或者境外来火，而是是否应该预先预见，是否应当预先预见的标准就是是否经常发生或者已经存在危险。在不能遇见或者不能克服的情况下，政府可以免责。

第二个问题，由于政府部门对不能预见和不能克服的森林火灾具有免责的理由，也就是说政府部门已经尽到了《森林防火条例》规定和其他岗位职责要求的义务，在此情形下依然发生的森林火灾，政府部门可以免责。如果由他人来证明主管部门没有尽到应尽义务，显然存在困难，即针对森林火灾的发生，政府主管部门以外的其他人很难证明政府主管部门管理活动中是否在某个环节存在过失。所以，这种证明责任应该如何分配？

对于法律责任，理论界有过错责任、无过错责任、公平责任、严格责任之分，其中无过错责任和公平责任主要适用民事赔偿领域，过错责任是公法上一般的归责原则，就是说，一个人的行为要受到法律制裁，其主观上必须存在故意或者过失心态。严格责任是不问犯罪心态而对被告人的某一行为追究刑事责任的模式，是对过错责任的一种补充，严格责任制度是适应现代社会预防和遏制严重危害社会公共福利的犯罪所要求的设立的。该项制度起源于英美，经过近百年的运用 ，严格责任逐渐由绝对责任走向了相对责任^[5]，也就是说，现代意义的严格责任不再是仅凭行为和结果惩治违法行为人，而是一种推定过错责任，行为人能够证明自己已经尽了合理的注意义务，缺乏犯意或没有疏忽，行为人就可以免责。我国司法理论界在严格责任的适用范围和程序方面虽然存在争议，但是对持有型犯罪和环境犯罪适用相对严格责任已经形成主流观点。

在森林火灾案件中对政府主管部门适用推定过错责任制度，可以避免目前“一票否决”绝对严格责任带来的不公正，《森林防火条例》等林火管理法律法规内含执法（管理）人员应恪守和注意事项，主管部门为了证明自身无疏忽的需要，势必经常进行对照检查和反省，这种习惯和传统能进一步促进行政管理活动的规范化，更重要的是，正义合理的制度在惩治过错行为的同时，也维护了各方权益。

结语

法律责任是法律规范逻辑结构的重要组成，也是一切制度有效贯彻落实的保障。对自然灾害的治理，必定伴随主管部门的权利和义务，各种自然灾害有其形成和发生的特点和条件，政府对自然灾害应当在什么范围承担什么程度的责任设定，也是灾害防治法制建设的重要内容。

参考资料：

[1] 黄崇福.自然灾害基本定义的探讨[J] . 自然灾害学报,2009(5).

[2] 狄丽颖，孙仁义. 中国森林火灾研究综述[J] . 灾害学，2007（4）.

[3] 陈兴. 长沙县森林火灾发生规律研究[J] . 湖南林业科技,2012 (1 ) .

[4] 张文显.法理学(第三版) [M]. 法律出版社，2007年.

[5] 杜慧.刑法中的严格责任探讨[J] .法制与经济，2011（1）.

Abstract: Many natural disasters are caused by human activity. It is due to natural disasters such as its social attribute, Legal construction of the prevention and control can be provided. To define the subject and responsibilities is the important part of the law and regulation of natural disaster management. The forest fire as an example, the paper analyzes occurrence conditions and characteristics of forest fire with empirical method, points out the situation and problems of responsibility in that the government in charge of forest fire. And put forward the exemption causes and its theoretical basis.

Key words: natural disaster; forest fire; responsibility of the government

① http://book.qq.com/a/20080507/000003.htm

② http://www.gx.xinhuanet.com/topic/2010-03/07/content_19179785.htm

③ http://news.xinhuanet.com/society/2010-03/14/content_13171309.htm