构建甘肃地质灾害防范机制的法律问题研究
唐正彬 马 铮 （兰州商学院法学院，甘肃·兰州 730080）
摘要：甘肃省当前正处于地质灾害频发的时期，但是，现有的地质灾害防治制度已难以适应当前地质灾害防治工作发展的要求。缺乏专门地质灾害防治法律法规，体系的不完整；现行法律对地质灾害管理部门的职能定位不明确，大大影响了地质灾害防治综合决策及实施处理效率。针对甘肃省地质灾害防范机制建设存在的上述问题，本文论述了甘肃省地质灾害的现状，分析了地质灾害防范地方立法现状，并提出了相应的解决对策,最后提出了构建地质灾害防范机制的几点思考。
关键词：地质灾害；地方立法；地质灾害防范机制
随着人类活动的日益频繁，在促进经济快速发展的同时，对于地质构造的破坏也在日益加剧，地球对于人类活动破坏的有力反击就是地质灾害的频繁发生。近年来，甘肃各种形式的地质灾害接踵而来，并且灾害的类型几乎包括了陆地地质灾害的全部，已成为我国地质灾害重灾区之一。因此，构建地质灾害防范机制已经是刻不容缓的大事。虽然我省早在2000年12月2日就已经开始实施《甘肃省地质环境保护条例》，完成了对地质环境保护的立法工作，使得地质环境保护工作有了法规依据。但是，地质灾害防治制度的立法工作却没有得到实现，并且，经过十几年的发展，各种形式的地质灾害的不断发生使得甘肃省地质灾害防治制度的立法成为必要。同时，这也是现阶段社会发展的需要，是有效减少经济损失和生命威胁的需要，是当前有效开展地质灾害防治工作的重要保障。
一、甘肃省地质灾害的现状 （一）概述 甘肃省地形地貌和地质构造复杂，生态地质环境十分脆弱，是我国地质灾害最为严重的省份之一。全省86个县（市、区）有62个位于山区或河谷区，不同程度地受到泥石流、滑坡等地质灾害的威胁；24个县（市、区）位于戈壁和沙漠边缘，土壤沙漠化和盐渍化问题十分严重。甘肃省共分布有大中型滑坡4万余处，较严重的泥石流沟道3.6万余条，涉及面积约12万平方公里，占全省总面积的26.4%。上世纪80年代～90年代，甘肃省因地质灾害造成的直接和间接经济损失平均每年达6亿元～8亿元。目前，甘肃省查明地质灾害隐患点8618处，其中特大型342处，受地质灾害隐患威胁人数为216万人，受威胁财产445亿元。
（二）主要地质灾害类型的现状 1.滑坡(崩塌)的现状
甘肃省滑坡具有分布范围广、密度大、活动频繁、规模大、危害严重的特点。全省87个县(市、区)，有68个不同程度的发育滑坡，其中灾害严重的达42个，全省滑坡分布范围达18158万km2，占全省总面积的41%，是全国滑坡最发育的省份之一。据统计资料‚显示，陇南是我省滑坡最多的地区，数量占滑坡总数的7212%，其次为陇西、陇东。河西地区滑坡不发育，仅占013% 。
2.泥石流的现状
甘肃是全国4大泥石流危害区之一，全省87个县(市)中，53个发生过泥石流灾害。据现有资料统计，全省共有泥石流沟6260条，其中河谷型和沟谷型有4130条，占66%，其余为山坡型泥石流。泥石流沟大部分集中在东部，河西地区较少。全部河谷、沟谷泥石流中，陇东占35.1%，陇南、甘南占35%，陇西占29.9%，如果将山坡型泥石流统计在内，陇南地区泥石流在全省中占绝对优势。
3.土地沙漠化的现状
土地沙漠化特指原来非沙漠化的地区由于人类不当的资源开发引起环境恶化形成的沙质荒漠退化。由于天然生态环境脆弱，人们对水土资源的过渡开发是造成近期沙漠化的主要原因。我省沙漠化的主要类型有:沙漠向绿洲区整体迁移、原来固定—半固定沙丘转化为活动沙丘、河流断流造成下游河床及尾闾湖泊干涸使绿洲沙漠化。河西走廊沙漠化主要分布在水资源开发利用程度最高的石羊河流域，疏勒河流域沙漠化则主要是由于下游干涸河床提供沙源及荒漠生态破坏造成。沙漠化土地主要分布于河西3大流域下游。另外环县北部、玛曲、白银的平川、靖远等地沙漠化面积呈逐年增加趋势。由于沙漠化面积扩大，河西地区沙尘暴日渐频繁。
4.黄土塌陷的现状
黄土在我省分布广泛，黄土塌陷发生的概率较高，主要发生在陇东、陇西的黄土残塬区和一些高坪地区。其主要危害是:危及塬区和塬侧居民窑洞和道路交通以及破坏水利工程设施、城市建筑物等。
（1）河谷阶地黄土塌陷
这类塌陷一般与人为作用密切相关，即不合理的灌溉或城市上下水管道漏水等。城区地面塌陷纯属人为引起，主要采取以下措施:首先要不断完善城市上下水管理系统，特别是50～60年代的简易下水道和年久失修排水不畅的地段应加强维修，防止雨后积水等；其次加强绿化用水的管理，节约用水；同时要加强地下水的监测，经常编发地下水情通报。
（2）高原区黄土塌陷
主要由降雨积水和“地峡”引起。塬区积水可以采取预防措施，即对原有地坑进行填平或处理、改引水道；“地峡”引起的塌陷，目前对其分布范围、走向及可能发生的地段较难查清，无从防起，应加强分析其成因和分布等,以便于预防。
二、地质灾害防范地方立法现状 甘肃省有关地质灾害防治的法律法规的制定还比较滞后。除了2000年12月2日颁布的《甘肃省地质环境保护条例》外，其余的都散见于相关的文件中。由于地质灾害防治的特殊性，使得这些文件的针对性差、适用性不强，甚至在处理一些应急性时束手无策。显然单凭现有的政策、法规是不够的。
虽然甘肃省地质灾害防治立法建设也在不断进步，大大提升了地质灾害防治和管理工作的法制化水平，政府依法防灾救灾的能力也得到了加强。但同时随着地质灾害形势的日益严峻，甘肃省地质灾害法治建设存在的问题愈来愈明显，实际防治工作中的许多薄弱环节值得我们关注：（1）地质灾害防治法律法规的空缺；（2）现行法律对地质灾害管理部门的职能定位不明确；（3）地质灾害应急预案缺乏其应有的效用；（4）地质灾害防治资金来源规定不足；（5）众多问题得到不法律的规定和调整。这些问题不能从法律角度得以解决，地质灾害防治工作就难以有效开展，就不能从根本上化解矛盾，不能在地质灾害来临时采取有效的防灾减灾措施。因此，地质灾害防治制度的立法必须尽快完成。
三、完善地质灾害防范相关法律制度 地质灾害防治制度构建要打破地质灾害防范机制过于松散和区域性的局面，必须尽快完成地质灾害防治制度的立法，形成地质灾害防治的专门法律，并以此为核心来开展地质灾害防治工作，这样才能有效汇集防灾力量、防灾资金，采取有效的防灾预案，依法进行防灾工作。为使我省地质灾害防治工作顺利进行，必须要有相关的法律法规等保障措施，主要有:
（一）加快地质灾害防治制度的立法进程 只有专门的立法出台，才能将地质灾害防治进行统一和调整，才能为各类型的地质灾害提供防治的制度，实现依法防灾治灾减灾，并将以前无法解决的矛盾通过立法得以解决。为了达到这一目的，改变目前甘肃省地质灾害防治制度的法制几乎空白的局面，必须加快地质害防治制度立法进程，为地质灾害防治提供专门法，实现法制化的防灾救灾制度，才能有效缓解地质灾害的破坏程度。
（二）在地质灾害防治制度的立法中加强对管理机构的联合规定 地质灾害防治工作并不是一个机构能够完成的，需要人力、财力、评估、预案等多方面的机构协调进行，才能将地质灾害危
害降到最低。由于这种联合防灾体系没有法律做桥梁，很难通力合作，导致地质灾害防治工作有时出现要人无人、要资金无资金、要预案无预案的尴尬境地。因此，只有通过立法的途径，通过法律的约束和定位，才能将所有地质灾害防治机构进行重新定位和调整，才能将它们联合起来，齐心、和心来防治地质灾害。
（三）健全监督管理体系,加强法制建设 严格贯彻执行国务院《地质灾害防治条例》，加强管理，确保规划实施。省、市、县国土资源行政部门是同级人民政府的地质灾害防治主管部门，对违法进行开发利用、破坏地质环境和诱发地质灾害的项目与工程活动依法进行干预、否决和惩罚，对地质环境开发利用合理性进行监督和统一管理。
（四）设立地质灾害专项基金,建立稳定的投入保障机制 地质灾害防治是一项功在当代、利泽千秋的公益事业，应充分充分发挥国家、地方、部门、集体、个人的积极性，制定优惠政策，建立地质灾害防治经费多渠道、多层次投入制度。
一是加强地质灾害防治专项资金保障，省、市、县（区）政府年度地质灾害防治资金要确保及时到位。在年度财政预算中，列支一定的资金，专项用于本辖区内地质灾害应急处置、治理工程、搬迁避让补助、监测预警工程及基础调查和科研项目等五方面的治理工作。二是各县区、各有关部门要把地质灾害防治与城市建设、新农村建设、中心镇（村）建设、异地搬迁、土地整理、土地和矿产资源出让等有机结合起来，多方筹集资金。三是要做好大型、特大型地质灾害治理项目的立项申报，争取国家和省上的政策扶持和资金补助。四是积极向国家申请争取设立甘肃省质灾害防治基金，筹集社会资金。
四、构建地质灾害防范机制的几点思考 1.加强领导,把地质灾害防治纳入国民经济发展计划。
省、市、县各级政府在制定国民经济和社会发展规划、计划时，要将地质灾害防治和减轻地质灾害工作作为重要内容列入。同时，各项经济活动、工程活动都应有防治和减轻地质灾害的内容和指标，做到把经济建设、社会发展规划和减轻地质灾害防治工作的总体部署结合起来。
2.推进群测群防体系建设，切实提高干部群众的防灾减灾意识。
甘肃省地质灾害点多面广，加之经济发展水平较低，短时期内通过工程治理解决全部地质灾害防治问题显然不现实。实践证明，最有效的办法就是加强群测群防体系建设，由单独的政府管理向全社会的共同参与转变，通过广泛发动和动员群众，提高自我防范意识和能力，认真落实和不断完善市、县（区）、乡（镇、街道）、村（社区）四级群测群防网络体系，建立覆盖全市的监测到点、责任到人的地质灾害监测预防机制。
3.明确分工，强化责任，加强监督和执法检查，将不合理行为遏止在萌芽状态。
针对目前人为地质灾害高发的势头，必须加强地质环境保护方面的执法力度，坚持“谁引发、谁治理，谁治理、谁受益”的治理原则。进一步加强责任体系建设，明确分工、强化职责。各有关部门应各司其职，按照各自法定职责，共同做好地质灾害防治工作，依法依规制止地质灾害易发区内各类不合理工程建设，必要时提前介入，检查建设单位是否按照规定和要求进行了建设项目用地地质灾害危险性评估，是否按照评估结论和建议措施开展了必要的防治，从源头上防范人为开挖坡脚等不合理工程建设活动可能引发的地质灾害。
4.标本兼治，探索彻底解决小区域内地灾威胁的新举措。
积极探索开展“政府主导、社会参与、市场化运作”的方式，一方面结合异地扶贫搬迁、新农村建设、旧城改造、棚户区改造、城中村改造、危房改造、经济适用房建设、土地开发整理等方面的政策措施，按照国家、集体、个人各分担一部分经费，以基层政府为主体，组织开展地灾治理。
5.加强联动，不断提高监测预警水平。
一是加强与各部门的联动，如联合气象部门，预测因降雨等不利气候条件引发的滑坡泥石流等区域性地质灾害；通过与地震局合作，深入探索研究地震与地质灾害的关系等客观规律，并将成熟理论运用到日常预防预报工作中去等；二是加强与县区政府的联动，通过发动基层组织、群众进行现场监测和及时报灾，及时预警和防范各隐患点的突发灾情；三是加强与专业单位的联动，充分利用他们大量的专业技术人员、基础调查和研究成果以及现有科研检测设备，宏观掌握全市地质灾害发生的特征和规律，有针对性地开展预防，不断提高防范工作水平和能力。
6.加强地质灾害防治宣传培训。
要进一步加大对地质灾害防治法规、政策和基本知识的宣传教育力度，在人口密集区、集镇、村庄和学校等多种场所，利用广播、电视、报纸、杂志、网络等各种媒介，进行多角度、全方位宣传，提高广大群众对地质灾害的认识水平，增强防灾减灾的意识和能力。要继续深入开展地质灾害防治学习培训活动，组织乡镇领导干部等各级管理和群测群防监测人员进行集中培训、轮训等，特别要在汛期前对各级管理人员、地质灾害群测群防及专业监测人员进行地质灾害防治法规条例、基本防治知识的短期强化培训，提高防灾、减灾、救灾的能力和水平。
参考文献：
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Abstract: Gansu Province is in the period of geological disasters, but the prevention system of existing geological disaster has been difficult to the requirements of the current geological disasters. The following factors greatly affect the efficiency of geological disasters prevention: lacking of specialized laws and complete system, unaccounted-for the functions of management position. In order to solve the above problems of geological disaster prevention mechanism in Gansu Province, the paper firstly discusses the status of geological disasters, then analyze relevant legislations and put forward some corresponding countermeasures, finally research on the legislation of building geological disaster prevention mechanism of Gansu.
Key words: geological disasters; local legislation; geological disaster prevention mechanism
作者简介：
唐正彬（1964.5—）女， 南京人，兰州商学院法学院，副教授，法学硕士，主要从事经济法、民商法研究.
马铮（1987.1—）男，兰州人，兰州商学院法学院研究生
甘肃省地质环境监测总站,甘肃省地质灾害防治规划报告,2003年。
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甘肃省地矿局环境水文工程地质总站,甘肃省工程地质区划,1987年。
