论突发环境事件处置机制完善

邓小云

摘要：改革开放３０余年来我国经济高速发展，环境风险与之相随也呈现出高发的态势。对于突发环境事件，事前预防比事后处置的成本要小得多，因此，应从规划预防、突发环境事件日常物资储备、突发环境事件处置队伍组建等方面，进一步完善突发环境事件处置机制，以有效预防突发环境事件的发生，加强应对突发环境事件的能力建设。

关键词：突发环境事件；环境风险防范；环境应急处置

环境问题是经济社会发展的基础性问题。近年来，各地频发火灾、爆炸、中毒、水污染事故等“极度风险”的突发环境事件，这些环境事件不但使环境遭受极大破化，还常常夺去很多人的生命、健康和财产利益，甚至引发局部地区社会恐慌。为从整体上提高环保能力建设，必须进一步完善突发环境事件处置机制，加强突发环境事件应急能力建设。

一、突发环境事件的成因 突发环境事件看似没有预兆地突然发生，实则各有隐患。这些隐患由人为因素与自然因素叠加促成，其中的人为因素多具有可控性。以人为因素为主导形成的环境隐患可概括为三方面：

1.布局性隐患。现实中一些行业企业的布局性环境风险非常突出，不少存在环境风险的企业距离饮用水水源保护区、重要生态功能区、人口集中居住区较近，形成了潜在的环境隐患。我国大多数化工业集中在长江和黄河沿岸，在珠三角、长三角的沿江地区，也存在大量的重化工企业。河南省1910家存在环境风险的重点企业中，445个企业距离水环境保护目标不足1公里，1001个企业距离大气环境保护目标不足500米，发生突发环境事件的潜在几率较大。[①]由于各类规划未能统筹衔接，使得部分工业园区、企业与居民区交错布置，带来了很大的环境风险隐患。

2.监测性隐患。我国目前的环境监测主要包括污染源监督性监测、环境质量监测、典型污染事故调查监测或被动监测。对预防突发环境事件而言，有实际意义的是污染源监测和环境质量监测。目前，这方面监测存在两个问题，一是监测的连续性不够，缺乏长期不断的追踪性监测。只有坚持长期监测，才能从大量的数据中揭示环境质量的变化规律。二是监测的全面性不够，缺乏对大环境的监测。为保证监测结果具有一定的准确性、代表性和完整性，环境监测的对象不仅应针对影响环境质量的污染因子，还应包括对生物、生态变化的监测。环境监测必须准确、及时、全面、持续，才能反映环境质量的现状及其发展趋势，为环境管理、环境风险防范、环境规划等提供科学依据。

3.次生性隐患。我国目前的相关立法明确了突发环境事件结束后公共设施、社会秩序、私人权益的恢复，但没有法律明确规定在突发环境事件应急处置后，有关主体应对受损的环境进行恢复和治理，如此会导致应承担环境责任者的突发环境事件预防意识不足、责任意识不强，进而继续疏于防范和管理。这无疑为新的突发环境事件爆发埋下了隐患。

二、突发环境事件应急管理工作存在的问题 当前，我国突发环境事件应急管理工作尚存在不足，主要表现在：第一，缺乏规划预防，不能从选址布局伊始最大限度地减少环境隐患，规划间不衔接而造成环境责任不清晰。对于突发性环境事件，关键在于预防其发生，而不是事后处置之。目前对于突发环境事件的预防过于注重环境风险单位内部的环境安全措施落实，对于事前预防中的一项重要内容——规划预防尚未予以重视。我国国家突发环境事件应急预案中尚无规划预防的内容，2009年国务院颁布实施的《规划环境影响评价条例》针对的是一般的环境污染和生态破坏问题，而显然，突发环境事件有着不同于一般环境问题的特殊性，需要建立专门的预防机制。第二，现行突发环境事件应急预案中一些内容的实用性不强，如大量运用了“严重”、“部分”、“较大”等模糊性词语，难免导致不同人对同一事件有不同的认识，从而采取不同的应急措施，形成不同的应急效果。[②]第三，部门间应急管理职责定位不够清晰，应急组织管理机构松散，难以形成合力，影响应急效率和效果。部门应急联动机制、区域联动协作机制、社会应急动员机制、舆情监控引导机制等有待建立健全。第四，应急管理、应急技术支撑和应急救援队伍建设尚处于起步阶段。第五，各级各类突发环境事件应急预案都主要规定了应急的技术性措施，缺乏应急救灾的日常保障性规定，如没有规定日常性储备制度，难免会导致突发事件发生后物资相对匮乏、集中运输困难等情况出现。[③]鉴于此，有必要立足于“预防优先、有急必应、全过程管理”的原则，创新、完善突发环境事件处置机制。

三、突发环境事件应急处置机制的完善 1.建立突发环境事件规划预防机制。各级行政机关在制定城乡规划时要做到三个方面：首先，行政机关应当对本行政区域内的危险源、危险区域进行调查、登记和风险评估并建立风险档案，以档案数据为参考统筹安排应对突发环境事件所必需的基础设施和物资储备。其次，对于新建重点行业企业和重点项目，规划选址时不但要做好常规环评，还要考虑防范和应对突发环境事件的需要。最后，地方政府在编制区域发展规划时，应征求多个部门的意见，做到环保规划、土地用途规划、水利规划等相协调。依据地表径流、主导风向、敏感目标等因素，合理划分居民区、商业区、工业区，工业建设项目必须符合各项规划。各功能区域之间要设有缓冲区，一旦发生环境突发事件，可有效保障周围敏感目标不受到影响，从源头预防环境突发事件。[④]

2.建立流域、区域环境风险预警机制。环境风险预警是一个涵盖区域、城市、工业园区、企业等尺度，涉及水体、大气、土壤等多种环境因子，综合反映环境的物理、化学、生物性能的复杂体系。[⑤]（见图1）我国目前的环境风险预警是按照行政级别纵向展开的，但实践中突发环境事件经常跨区域发生、造成跨区域影响，为了适时掌握更大范围内的环境风险情况，建立超越行政区划的流域、区域环境风险预警机制十分必要。应根据环境风险源的分布情况，以天气预报和地形特征为基础，以动态大气预测软件和地理信息系统为支撑，构建区域大气环境风险预警体系。当某一风险源发生大气污染事件后，根据预警体系的自动分析结果，可以判断某处某时间的污染状况及其可能的扩散范围和程度，有针对性地予以及时、高效响应。同时，要综合运用遥感技术（RS）、地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、动态地表水预测软件（MIKE11）、网络、计算机仿真等现代高科技手段，结合流域干流和支流两级监测站的实地监测数据，构建流域水环境预警体系。该体系综合反映全流域的地形地貌、水文条件、风险源分布情况、水质状况等信息，对流域污水、洪水和汛期进行实时监控后将相关信息予以数字化采集和存储，当某一风险源发生水环境事件后，根据预警体系的自动分析结果，可以判断下游某处某时间的污染状况。

资料来源：毕军等：《中国环境风险预警现状及发展趋势》，《环境监控与预警》2009年第1期。

3.建设区域性环境应急物资储备基地。当前，我国还没有区域性、流域性的环境应急物资储备基地，省际间存在协同防范环境风险能力不强、统一协调指挥力度不够、应急资源利用率低等问题。《国务院关于支持中原经济区省加快建设中原经济区的指导意见》明确提出“提升环境应急能力，建设郑州区域性应急物资储备基地和支援保障基地”，目前，河南省正以此为契机，充分利用交通枢纽和物流中心的优势，在郑州由政府主导、依托大中型企业，建设中部地区环境应急物资储备基地，承担起河南全省环境污染事故应急处置物资的紧急调运任务，也加快提升国家中部地区环境应急保障能力。区域性环境应急物资储备基地应合理储备突发环境事件应急救援、处置所需的物资及应急监测、交通、通讯、防护等装备，并适时予以维护、补充和更新；储备基地还可以作为国家环境应急救援队伍的培训基地，建设相应的配套设施，满足各级各类应急救援队伍的技能培训、应急演练等功能需求。在建设区域性环境应急物资储备基地的同时，要开展区域内环境应急物资信息的收集、登记和管理，建立区域环境应急物资数据库，并选取人口密集、敏感目标众多、环境风险系数较大的重点城市，开展区域内重点城市环境应急物资储备点建设。

4.建立综合性环境应急救援队伍。我国目前的突发环境事件应急预案及相关实践只注重由政府部门组建专业性应急救援队伍并进行培训和演练，但由于突发环境事件会在不确定的时间和地方、不确定的行业领域突然发生，政府专业应急救援队伍的救援力量有限，所以整合社会各方力量，组建涵盖各类行业、专业的综合性应急救援队伍非常必要。综合性环境应急救援队伍的组成除政府部门的环境应急救援人员外，可由政府招募志愿者作为半官方的救援力量，重点行业、企业建立由本单位职工组成的应急救援队伍，主要用于本单位内部突发环境事件的应对；各类社会团体、基层群众性自治组织组建纯民间的应急救援队伍。与政府专业应急救援队伍相比，包括社会应急救援力量的综合性应急救援队伍的应急反应更迅速、应急处置能力更全面，但社会应急救援力量在应急知识、技术和装备配置方面与政府专业应急救援队伍难以相提并论。因此，一方面，政府应为社会应急救援力量提供应急知识技术培训、设施配备方面的服务，采取联合培训、联合演练等方式加强与他们的合作，以提高协同应急的能力；另一方面，社会应急救援力量在必要时作为政府应急救援力量的补充，接受政府统一领导、统一指挥。

5.建立政府部门突发环境事件应急处置沟通联动机制。我国目前对突发环境事件应急处置实行的是以环保部门为主导、自上而下的垂直管理与处置模式。这种垂直管理模式在实际运作中不够灵活高效。由于权力集中于上级政府部门，下级部门基本上是按照上级部门的指令采取行动。实践中一旦发生了突发环境事件，如果上级政府部门没有发布指令，下级政府部门往往不知道该如何处置或者不能根据情况及时自主处置，以至于出现盲目应对、应对滞后等现象。并且，一些地方政府、政府部门存在地方保护主义、部门保护主义倾向，对本地区、本部门职责范围内的突发环境事件不愿及时上报、通报和发布，致使突发环境事件进一步恶化甚至延及周边区域。鉴于此，有必要建立制度化的政府部门突发环境事件应急处置沟通联动机制。2009年12月，环境保护部、国家安全生产监督管理总局正式签署了《环境保护部、国家安全生产监督管理总局关于建立应急联动工作机制的协议》。根据协议内容，环境保护部和国家安全生产监督管理总局将以电话、传真、值班信息、文件交换等方式互相通报突发环境事件的环境监测信息、突发环境事件的处置信息和可能影响环境安全的生产安全事故信息，积极提供行业有关资料，开展联合执法活动，进一步加强生产安全事故及突发环境事件应急处置的培训及演练的合作，加强应急力量的协调配合。[⑥]两部门应急联动工作机制的建立为建立制度化的政府部门突发环境事件应急处置沟通联动机制提供了蓝本和思路。首先，各级行政机关要实现信息发布上的沟通与协调，使各种信息互相印证，避免造成信息之间的相互冲突和混乱，从而降低政府信息发布的权威性和可信度。其次，建立流域突发环境事件防范工作联席会议，组建应急防范联络平台。流域各方共同拟定环境风险企业名单，以协议的形式定期开展联合检查和交叉检查，各方在应急处置突发环境事件时，可商请任何他方调集救援队伍参与救援和应急处置。最后，在突发环境事件的应对处置过程中，各部门、各区域、各行业要沟通协商、协同联动、综合应对，随时按照突发环境事件应急预案和授权协调开展工作。

6.完善突发环境事件应急处置的公众参与机制。其一，依据2010年《环境保护部环境应急专家管理办法》，制定区域环境应急专家管理办法，吸收环境应急专家指导和制定突发环境事件应急处置方案，协助调查和处理突发环境事件，必要时参加现场应急处置工作。环境应急专家组由应急管理、环境法学、环境工程与监测等环境自然科学、水文地质学、自然地理学、化学等专业领域的有关专家组成，相关专家主要来自科研院校和企事业单位。专家要具有副高级以上专业技术职称，在其专业领域享有一定知名度和学术影响力，有10年以上专业研究和工作经验，熟知其所在专业或行业的国内外情况和动态，具有一定的现场处置知识和管理经验。其二，加强突发环境事件应急处置的公众宣教工作。二战后爱沙尼亚号渡轮的沉没被称为波罗的海有史以来最惨重的海难，据这次海难的幸存者回忆：“当他开始利用从军队学到的逃生技巧逃生时，他看到其他乘客的奇怪表情，他们并没有失去知觉，却做不出任何反应，他们的行动太少太慢，在首次发出救难信号仅30分钟，爱沙尼亚号就从海平面上消失沉入海底。”[⑦]这充分说明了由于日常应急知识的匮乏，使得人们在求生的瞬间，大脑却制订不出有效的计划，不知道该做什么、怎样去做。政府应未雨绸缪，根据突发环境事件的种类制定各类针对性强、可操作性强的宣传小册子免费印发给公众，使公众在常态下对应急事故有所认知，对物资储备、避险常识等有所了解，进而在非常态下处事不惊、自我保护、合理避险。

7.建立突发环境事件应急处置事后环境恢复机制。相关立法要明确规定突发环境事件应急处置后环境恢复的责任者、恢复资金的来源、恢复方案的确定与实施等内容。为了应对某一突发环境事件没有明确的责任人，防范突发环境事件责任人本身因事件发生而无力恢复或逃避环境恢复责任的情况发生，确保生态环境修复有充足的资金保障，可以采取三种措施：第一，设立突发环境事件应急专项基金，基金来源主要是政府财政预算，也可以吸纳公益性组织等社会捐赠；基金支出主要用于没有明确责任人的突发环境事件事后环境恢复。第二，针对重污染行业和高污染风险的企业，探索推广环境责任强制保险制度。当发生突发环境事件时，由保险公司或地方政府先承担环境恢复费用，再由保险公司或地方政府向相关责任人追偿。第三，探索推广合同环境服务，引入市场机制解决突发环境事件责任人不明或责任人事后环境恢复无力、不力等问题。2011年4月环保部出台的《关于环保系统进一步推动环保产业发展的指导意见》明确指出：“制定综合环境服务的服务标准和技术标准，在工业园区、城市和重点行业开展综合环境服务试点，积极探索合同环境服务等新型环境服务模式”。 目前，环保部正在牵头制定《环境服务业“十二五”发展规划》，向发改委、工信部等24个部门征求意见，征求意见刚于今年3月底结束。合同环境服务是该规划的重要组成部分，合同约定的不是工程、设备，而是一定时期稳定的环境治理效果，治理效果实现才会付费。“这一模式包括排污企业和政府部门两类责任主体，两者以合同或契约的方式，向专门提供环境服务的第三方采购明确的环境服务并依据环境效果支付相应的费用。”[⑧]合同环境服务将引导环保产业由设备制造、工程建设等领域向综合环境服务领域转型，由专业环境服务公司对服务对象的污染治理设施和环境监测管理设施进行全面评估后提出整体环境保护方案和专业技术服务，专业环境服务公司全部承担服务对象的突发环境事件事后环境恢复工作。

Abstract：Over the past 30 years since reform and openning up, Chinese economic developed at a high speed.At the same time, environmental risk were increasing.To environmental risk, Taking precautions is much less costly than disposals afterwards.Therefore,We should plan well, properly adjust material reserve, establish and train specialized environment affairs defense service，and improve emergency disposal mechanism.Through these measures,We can significantly prevent abrupt environment affairs and strengthen the ability to deal with abrupt environment affairs.

Key words: abrupt environment affairs；precaution of environmental risk；emergency protective countermeasures

[①] 王映：《环境风险下的河南考量》，《河南日报》2011年10月12日。

[②] 范娟：《新的形势考验环境应急能力〈国家突发环境事件应急预案〉亟需修订》，《环境保护》２００８年第２１期，第５７页。

[③] 范娟：《新的形势考验环境应急能力〈国家突发环境事件应急预案〉亟需修订》，《环境保护》２００８年第２１期，第５８页。

[④] 孙立华：《环境安全事件要从源头预防》，《中国环境报》２０１２年３月１５日。

[⑤] 毕军等：《中国环境风险预警现状及发展趋势》，《环境监控与预警》2009年第1期。

[⑥] 张力军主编《突发环境事件典型案例选编 第1辑》，中国环境科学出版社，2011年，第1页。

[⑦]《关于欧美突发环境事件应急机制与能力建设情况的研究报告》，天津环保网，

http://www.tjhb.gov.cn/tabid/79/InfoID/30243/Default.aspx，2012—01—30.

[⑧] 胡楠：《环境服务 湖南尝鲜》，《中国环境报》2012年4月9日。