云南省应对旱灾的防灾减灾体制

杨禄辉 （昆明理工大学法学院，昆明 650500）

摘要：自2009年以来，云南省遭遇持续三年干旱，给人民群众的生产生活带来了严重影响，也给工农业生产造成了巨大损失。如何防灾减灾，是摆在云南省面前的一个重要问题。本文从实际出发，对云南省应对旱灾的防灾减灾体制进行了一些探讨，并提出了一些建议。

关键词：云南省；旱灾；防灾减灾

一、云南省2012年旱情简介 从2009年到2012年，云南省降水总体偏少，特别是2011年冬至2012年春，云南省出现持续气象干旱与气候干旱叠加天气。气温高、风速大、湿度小、蒸发大、太阳辐射强，造成云南省大部分地区降水稀少，旱情严重，是继2010年和2011年遭受严重旱灾之后发生的3年连旱。特别是2011年12月以来云南省大部分地区降水量为20－50毫米，中北部不足20毫米，较常年同期偏少5－8成，滇东、滇中北以及滇西部分地区气象干旱发展迅速，全省河道平均来水量较常年同期偏少31%，库塘蓄水总量较常年同期偏少26%，中型水库蓄水量较常年同期偏少24%，小型水库蓄水量较常年同期偏少24%，坝塘蓄水量较常年同期偏少32%。总体来讲，云南省2012年的旱情较2011年同期偏重，较2009－2010年旱灾范围小。 截至2012年3月23日，旱灾已造成了云南省16个州市125个县（市、区）790.10万人受灾，237条中小河流断流，413座小型水库干涸，320.34万人、164.71万头大牲畜出现不同程度饮水困难，农作物受灾676.65千公顷，直接经济损失38.67亿元。^[1]

二、《中华人民共和国抗旱条例》的出台 抗旱是指组织、动员社会和公众力量，采取工程与非工程相结合的措施，通过应急开源、合理调配水源和应急节水等手段，在城乡生活、生产和生态方面防范、抗御干旱，减轻旱灾损失的活动。^[2]抗旱工作涉及全社会各个方面，对其依法进行组织、管理，既是抗旱工作本身的需要，也是各级政府依法行政、全社会依法治水的体现。在过去，由于对抗旱工作无法可依，从而导致了在政府抗旱程序、专业抗旱人员的培训、抗旱资源管理与利用、政府和民众的权利与义务等具体方面出现了法制“真空”，政府和民众抗旱时更多的是凭经验，从而带来了水利工程投入不足、建立起来以后又疏忽管理，部分抗旱部门和抗旱人员意识浅薄、侥幸麻痹，在“抗洪”和“抗旱”上顾此失彼等一系列问题，时常出现“洪灾之后是缺水”的尴尬局面。单靠行政手段推动抗旱工作已经远远不能满足形势发展的需要，必须通过抗旱立法，将政府的组织发动、全社会的共同参与、日常的准备工作纳入法律规制下，将抗旱工作作为法制社会运转的一个有机组成部分，才能提高依法治水的总体水平，才能从根本上解决干旱给全社会带来的不利影响，也才能完善我国的法制。

终于，《中华人民共和国抗旱条例》（以下简称《条例》）在国务院第49次常务会议上讨论通过，国务院总理温家宝于2009年2月26日签署第552号国务院令予以公布施行，该《条例》是我国第一部规范抗旱工作的法规，填补了我国抗旱立法的空白，这不仅是身处大旱之中的云南人民的福音，也是全国人民的福音，同时这也标志着我国抗旱工作进入了一个有法可依的新阶段，我国的防灾减灾和应急法律体系更加完善，我国在依法治水的进程中迈出了一大步，该《条例》的出台是抗旱工作的一个里程碑，而且对于推动和促进今后一个时期我国抗旱减灾工作，对于促进我国经济社会的全面协调可持续发展，对于构建社会主义和谐社会，建立社会主义法治国家具有重要的现实意义和深远的历史意义。

时至今日，该《条例》已经实施三年，而云南省在2012年仍旧遭遇大旱天气，笔者作为一个土生土长的云南人，对于家乡所遭受的灾害有着切身体会，在这样一个特殊的时期，该《条例》中的防灾减灾体制对云南省建立应对旱灾的防灾减灾体制具有重要的指导作用，云南省应该在该《条例》的正确指导之下建立起符合云南省省情的防灾减灾体制，才能从根本上减轻甚至消除旱灾的影响，取得这场抗旱战争的最后胜利！

三、云南省应对旱灾的防灾减灾体制 （一）建立其符合云南省省情的防灾体制

1、在全省范围内建立起抗旱规划制度和抗旱预案制度

云南全省范围内的县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门，充分考虑本行政区域内的实际情况，因地制宜，具体问题具体分析，制定出符合本地区实情的抗旱规划，该抗旱规划应当主要包括抗旱组织体系建设、抗旱应急水源建设、抗旱应急设施建设、抗旱物资储备、抗旱服务组织建设、旱情监测网络建设以及保障措施等。而且该规划应当与该地区的水资源开发利用等规划相衔接并与上一级的抗旱规划相谐调。

云南全省范围内的县级以上地方人民政府防汛抗旱指挥机构应当组织其成员单位编制抗旱预案，抗旱预案应当包括预案的执行机构以及有关部门的职责、干旱灾害预警、干旱等级划分和按不同等级采取的应急措施、旱情紧急情况下水量调度预案和保障措施等内容。干旱灾害按照区域耕地和作物受旱的面积与程度以及因干旱导致饮水困难人口的数量，分为轻度干旱、中度干旱、严重干旱、特大干旱四级。该制度的建立，将使我们的抗旱工作更具有主动性和预见性，并在法律层面上得到制度保证。

2、政府应当未雨绸缪，采取各种措施预防旱灾

云南省把解决水的问题作为发展的头等大事，大力加强水利基础设施建设，紧紧围绕提高水资源保障能力这个重点，全力实施“兴水强滇”战略，进一步抓好“润滇工程”和2012年新开工的40件以上骨干水源工程建设；加快推进各类病险水库除险加固；加快山区“五小水利”建设和农村饮水安全工程建设，确保完成40万件“五小水利”建设和解决300万左右的人饮解困任务；加快牛栏江、清水海调水工程等重大引水工程建设，提升跨流域供水保障能力；做好做深做实滇中调水前期工作；充分发挥好水电站库容的综合效益。云南省还积极推进产业结构调整，在灾情严重地区超前做好2013年水改旱等种植业结构调整准备工作，并按照“大春损失晚秋补、种植业损失畜牧业补、农业损失非农业补、灾区损失非灾区补”的思路，继续毫不松懈地统筹抓好抗旱救灾和经济发展各项工作；抓好冬季农业种植管理。^[3]

云南省还不断强化抗旱能力建设，加大水利建设投入力度，努力从根本上解决本省城乡供水安全问题。2009年云南省水利投入突破100亿元，2010年达到150亿元，2012年已超过200亿元，2012年将投入240亿元。2012年云南省将以提高水资源保障能力为重点，加快骨干水源工程和民生水利建设，确保全年完成水利投资240亿元。2012年将实现牛栏江—滇池补水工程试通水，新开工45件以上骨干水源工程，新增库容3.7亿立方米以上，保障城乡供水安全、防洪安全、经济发展和生态用水安全，为全省经济社会发展提供强有力的水利支撑。云南省还将多渠道筹措建设资金，加快推进在建骨干水源工程建设，扩大民生水利实施范围和规模，全面完成新一轮建设规划。将因地制宜采用集中供水、分散供水、城乡供水管网向农村延伸等方式，解决300万以上农村人口饮水安全问题，加快推进灌区节水改造，做好12个大型灌区节水改造工程，新开工建设5个中型灌区，启动实施30个以上小型灌区建设项目，完成2000公里以上干支渠防渗工程，实现新增灌溉面积80万亩，新增节水灌溉面积50万亩，治理水土流失面积3200平方公里。^[4] 2011年8月以来，云南开工建设了121件应急供水工程，涉及28座城市和87个乡镇，所有项目主体工程通水后，可保障670多万人的饮水安全。^[5] “十二五”期间，云南将力争建成150件以上大中型及小（一）型重点水源工程并投产发挥效益，新增蓄水库容27亿立方米，新增总供水能力31亿立方米，水利工程蓄水总库容达到138亿立方米以上，年供水能力达到188亿立方米以上，水资源开发利用率达到9%；农田有效灌溉面积接近或达到全国平均水平。到2020年，基本形成大中小型水库并举、蓄引提调结合的水资源配置格局，从根本上解决云南的工程性缺水问题。^[6]

云南省还做好了干旱期城乡居民生活供水的应急水源以及必要的抗旱物资，以备不时之需。截至2012年3月30日，云南省优选的121件增蓄应急重点项目已全部完工通水投入抗旱，有效保障了670多万人、51.9万头大牲畜的饮水安全，并已解决了约30多万亩的农灌用水。121件增蓄应急重点项目将在2012年抗旱期间及今后的较长时间内发挥出更大的效益。云南省水利厅将采取有效措施节约用水，为2012年雨季到来之前的抗旱保供水储备尽可能多的抗旱水源，尽量消减2012年可能出现的干旱缺水不利影响，全力以赴保障省会城市、州（市）政府驻地、县城、乡镇政府驻地及乡村5个层次的供水安全。^[7]

云南省各级人民政府还开展节约用水宣传教育，推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，建设节水型社会。比如2012年底，云南省昆明市下发《关于进一步加强城市节约用水工作的实施意见》，明确规定，对超过计划指标用水的非居民用水户，将直接按1.5倍的最高倍率收缴超计划用水加价水费。该《意见》还规定，对月用水量在100立方米以上、目前尚未被纳入计划用水管理的非居民用水户，纳入计划用水管理并执行考核。同时，昆明市规定游泳场馆、水上娱乐业的游泳池、洗浴业的浴池，必须配套建设有循环用水设施，对无循环用水设施的，必须限期整改，逾期不整改的，停业整顿；所有洗车场必须安装使用节约用水设施循环用水或使用再生水，否则处以5000元以上1万元以下罚款，并责令停业整顿；已建成再生水利用设施的单位和住宅小区，要确保正常运行，擅自停止运行的，视情节轻重，处以5000元以上2万元以下罚款，并责令限期改正；施工造成城市公共供水管网损坏漏水的，处以2万元以上10万元以下罚款。^[8]

3、确立起抗旱信息报送制度和抗旱信息统一发布制度

对于抗旱信息报送制度，云南省应加强对旱情信息的监测、管理，除提出有关部门按职责分工向本级防汛抗旱指挥机构提供有关旱情及抗旱信息外，还要求县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构应当组织完善抗旱信息系统，实现成员单位之间的信息共享，为抗旱指挥决策提供依据。该制度的建立，既要发挥各职能部门的作用，充分利用现有资源，避免重复建设和资源浪费，建立和完善包括气象、水情、墒情、工情、农情于一体的现代化的旱情信息监测、预警、分析、评估体系，并实现成员单位之间的信息共享。

对于确立了抗旱信息统一发布制度。旱情由县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构统一审核、发布；旱灾由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级民政部门审核、发布。农业灾情由县级以上农业主管部门发布；与抗旱有关的气象信息由气象主管机构发布。该条款明确了防汛抗旱指挥机构、水行政主管部门，以及民政、农业、气象等部门在旱情、旱灾、农业灾情，以及气象干旱等方面信息发布的分工与合作，切实保障旱情信息发布的及时性、有效性、准确性和权威性。

（二）建立起符合云南省省情的抗旱减灾制度

1、规范抗旱预案的启动

发生旱灾县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构按照抗旱预案规定的权限启动抗旱预案，发生严重干旱和特大干旱时，由国家防汛抗旱总指挥部启动国家防汛抗旱预案。

2、积极开发地下水、兴建水窖、进行人工增雨

云南省采取启动应急备用水源或者应急打井、挖潜等措施，积极开发地下水源，着力解决百姓用水难问题。云南省在2010—2012年已经成功打井500多口、解决220万人饮水问题的基础上，2012年计划新打井260多口，帮助严重缺水地区补充抗旱应急水源，以解决50多万人的饮水安全问题。此外，云南省还采取政府补助运水资金的办法，帮助缺水的山区、半山区群众灌满家中小水窖。目前云南190万口小水窖已经灌满了160多万口，全部灌满可保证800万人的饮水安全。

云南省还组织实施人工增雨以缓解旱情。2012年2月29至3月4日，云南中部和西部旱区出现去年旱季以来最明显的一次降雨过程，降雨量普遍有10—30毫米，局地40—97毫米。此次降雨增加水资源约65亿立方米，为旱区去年旱季以来降水最明显的一次。针对云南旱区这次降雨过程，气象部门积极组织开展人工增雨作业，中国气象局派出专家组赴现场指导。昆明、大理和保山等15个州（市）的105个县共计实施地面增雨作业859次、飞机增雨4架次，作业区域普降中到大雨、局部暴雨，人工增雨效果明显。^[9]

3、确立了抗旱水量统一调度制度。

云南省对现有水源进行科学、合理调度，根据各地水源、水量和需水情况，按照“先生活、后生产，先节水、后调水，先地表、后地下”的原则，重点抓好现有水源的统一管理和科学调配，优先保障城乡居民生活用水和人畜饮水安全，合理安排生产和生态用水。

云南省应同时规定，干旱期县级以上人民政府防汛抗旱指挥机构或者流域防汛抗旱指挥机构可以按照批准的抗旱预案，制订应急水量调度实施方案，统一调度辖区内的水库、水电站、闸坝、湖泊等所蓄的水量。有关地方人民政府、单位和个人必须服从统一调度和指挥，严格执行调度指令。这一制度的建立，填补了非汛期水利水电工程水量调度方面的法律空白，确立了抗旱水量调度的合法性，将有效减少或避免干旱期间水量调度所出现的水事纠纷等问题。

4、确立紧急抗旱期抗旱物资设备征用制度

在发生特大干旱，严重危及城乡居民生活、生产用水安全，可能影响社会稳定的，经本级人民政府批准，省级人民政府防汛抗旱机构可以宣布本辖区内的相关行政区域进入紧急抗旱期。在紧急抗旱期，有关地方人民政府防汛抗旱指挥机构根据抗旱工作的需要，有权在其管辖范围内征用物资、设备、交通运输工具。该制度的建立，为抗御特大干旱提供了物资、设备和交通运输工具方面的保障。旱情缓解后，应当及时归还紧急抗旱期征用的物资、设备、交通运输工具等，并按照有关法律规定给予补偿，以免给被征用人造成损失。

5、鼓励人们采取多种措施节约用水

节约用水有以下几种方法：第一，先用淘米水洗菜，再用清水清洗，然后将水用来浇花，这样不仅节约了水，还能有效地清除蔬菜上的残存农药，既节水又有利于人体健康，是一举多得的好办法。第二，冲厕所尽量使用节水型设备，并将卫生间的水箱浮球向上调整2厘米，达到节水效果。冲厕所尽量不开大水管冲洗，而是充分利用使用过的脏水。我们可以将将清漂衣物的水留存下来用于拖地板，再用来冲厕所。我们还可以专门准备一个小桶，用于储存每次使用太阳能时放出的冷水，先用于洗涤，然后再用来冲厕所。第三，清洗车辆时尽量使用湿布擦，太脏的地方用洗衣水冲洗。第四，在洗涤毛巾、小物件、瓜果时，用盆子盛水清洗，尽量不要开水龙头放水冲洗。第五，洗澡时避免盆浴或者长时间冲淋，应间断放水淋浴，尽量减少不必要的浪费。

三、结语 自2009年以来，云南省遭遇持续三年干旱，给人民群众的生产生活带来了严重影响，给工农业生产造成了巨大损失。截至2012年4月，云南省仍无有效降雨，全省的旱情还在持续，战胜旱灾的任务依然十分艰巨。痛定思痛，云南省在党中央、国务院的正确领导之下，在云南省各级政府以及广大人民群众的共同努力下，在《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国抗旱条例》等一系列法律法规的指导之下，正逐步建立起符合云南省情的防灾减灾体系，并积极采取各项措施来应对旱灾。我们坚信，大旱之后的彩云之南会更加美丽、更加坚强！我们坚信，云南省的广大人民群众能够众志成城、齐心协力抗击旱灾！我们坚信，云南省有信心、有能力取得这场抗旱攻坚战的最后胜利！

参考文献：

[1] 金良快.直击云南旱灾.[EB/OL].[2012-3-31].http://nc.mofcom.gov.cn.

[2]周宇、董藩.尽快制定《中华人民共和国抗旱条例》的建议.[J].中国水利.2005，（5）：52.

[3]谭晶纯、季征.云南全面落实抗旱保民生各项措施[EB/OL].[2012-3-31].http://yn.yunnan.cn.

[4]中商情报网.2012年云南水利投资240亿.[EB/OL].[2012-3-31].http://www.askci.com.

[5]3G环保网.云南六大措施抗旱救灾.[EB/OL].[2012-3-31].http://www.3ghbw.com.

[6]徐前.云南省节水抗旱保民生 兴水强滇谋发展.[EB/OL].[2012-3-31].http://news.ifeng.com.

[7]搜狐网.云南121件增蓄项目完工通水投入抗旱.[EB/OL].[2012-3-31].http://roll.sohu.com.

[8]和光亚..全力抗旱保民生 昆明主城区节水措施显效.[EB/OL].[2012-3-31]. http://news.kunming.cn.

[9]刘毅.云南旱区喜降春雨 整体缺水未有改善.[EB/OL].[2012-3-31]. http://yn.people.com.cn.

Abstract: Since 2009,Yunnan Province meet with three years’ continue dry, bring serious influence about people’s produce and life, and also bring huge lose about industry、agriculture’s produce. How to prevent and reduce drought’s damage, is a important problem which put in front of Yunnan Province. This article proceed from the reality ,to investigation the system of Yunnan Province’ replay to prevent and reduce drought’s damage, and also give some advices.

Key words: Yunnan Province; drought; prevent and reduce damage

作者简介：杨禄辉（1987-），男，云南大理人，昆明理工大学2010级环境与资源保护法学研究生。