中国三峡库区环境灾害防控的法律对策

陈德敏 董正爱 （重庆大学法学院，重庆 400045）

摘要：中国三峡工程的修建，对三峡库区的固有结构和生态环境形成了巨大冲击，极易导致污染性、地质性和生物性环境灾害的发生。目前，我国政府从政策实践和法律规范层面采取了许多防控三峡库区环境灾害的措施，并有效的避免了重大环境灾害事件的发生。但三峡库区具有其特殊的环境灾害发生机理与现实，需要通过法律的控制手段来对其进行保障。三峡库区环境灾害的防控要求与之相关的库区移民项目、建设项目、资源开发项目与环境保护项目等必须在法律规范的框架范围内运行，通过法律制度的内在规范性、秩序性禀赋保障库区环境灾害的前期预防与后期治理目标合理、有序的实现。

关键词：三峡库区；环境灾害；法律

一、前言 中国长江三峡工程是举世瞩目的跨世纪特大型水利工程，其对生态与环境的影响，历来是国内外广泛关注的热点。三峡工程位于中国重庆市到湖北宜昌市之间的长江干流上，是中国有史以来建设最大型的工程项目：1994年正式动工兴建，2003年开始蓄水发电，2009年全部完工。为保证三峡工程建设的资金需要，中央财政累计筹集拨付资金1000多亿元。[①]2010年，三峡水库蓄水至设计的正常蓄水位175米，总库容393亿m³，三峡电站预计总装机容量2250万KW，年发电量1000亿KWh。[②]不仅在发电方面，三峡工程在防洪、航运等方面也发挥着显著的功效。2010年汛期，三峡水库先后进行了7次防洪运用，将最大入库洪峰流量7万m³削减为3万m³，累计拦蓄洪水264.3亿m³。[③]当然，三峡工程的建设也会对长江流域的环境状况造成不利影响：改变三峡库区生态系统的结构和功能、对局部地质灾害和人群健康有一定负面影响、还可能产生潜在的生态与环境问题。[④]因此，需要中央及地方政府认真贯彻相关的规定和措施，对三峡库区环境灾害进行防控。法律作为社会控制的重要手段，应当在三峡库区环境灾害防控过程中发挥其固有的功能。

二、三峡库区环境灾害的状况及评估 三峡库区东起湖北省宜昌，西迄重庆市江津，涉及两省、市的29个县市区，其中湖北库区包括4个县，重庆库区包括25个县市区。[⑤]截止2008年，三峡库区总人口2068.02万人，累计搬迁安置人口125.65万人[⑥]，库区幅员面积54000km²。[⑦]三峡水库蓄水至175米后，对原有的自然环境进行了大规模的改造，对库区及长江两岸的固有结构和环境形成了巨大的冲击，甚至会波及长江三峡上游和下游地区的生态环境。三峡库区的环境灾害较三峡工程建设前必然会有所增加，将呈现出环境灾害的复合性和脆弱性的特征，表现为污染性环境灾害、地质性环境灾害以及生物性环境灾害等类型。[⑧]

（一）污染性环境灾害 三峡库区的污染源主要有库区沿岸的工业废水和生活污水、农田及地表径流所带入的农药和化肥、船舶等流动载体所带入的油类等流动污染源。[⑨]根据《长江三峡工程生态与环境监测公报》（2001—2010）关于污染源排污状况的统计，作者对三峡库区的环境污染做了一个初步的分析：

表1 2000—2009年中国三峡库区重要污染源排污统计

资料来源：根据2001—2010年《长江三峡工程生态与环境监测公报》公布的数据整理所得

由表1可以看出，自2000年以来，每年都有大量的工业废水、生活污水和船舶油污水排入三峡水库之中，排放量总体上呈不断增长的态势。其中，2009年三峡库区工业废水排放量为4.86亿吨，化学需氧量和氨氮排放量分别为7.57万吨和0.57万吨；生活污水排放6.23亿吨，化学需氧量和氨氮排放量分别为8.77万吨和1.30万吨。[⑩]另外，库区化肥和农药的使用量较大，也会威胁生态平衡和人类身体的健康。可以说，“三废”污染和化学用品污染[11]等污染问题已经构成三峡库区环境灾害的一种，应该重视并加紧治理，防止大规模、毁坏性、集中的污染性环境灾害的发生。

（二）地质性环境灾害 三峡库区地质灾害类型多且量大面广，包括崩塌、滑坡、泥石流、地裂缝、地面沉陷、岩溶塌陷、浸没和地震等。[12] 2001年国土资源部编制的《三峡库区地质灾害防治总体规划》中明确库区范围内有地质灾害点2548处。[13] 自2008年开始175米试验性蓄水以来，三峡库区发生新老滑坡变形200余起，塌岸百余处，不稳定库岸近30公里，涌浪灾害已逐步显现。[14]2009年，纳入三峡库区监测预警范围的崩塌、滑坡和库岸监测点共3053处，监测发现92处有变形甚至险情的崩塌、滑坡，其中新发现的有53处，达到警戒预警级别的有7处。[15]另外，三峡库区蓄水位的变化也使得区域内微震、活动有所变化，具有低强度、高频次的多成因地震活动性特征。[16]虽然，库区地质灾害防治工程有效的防止了重大地质灾害事件的发生，但小型的点状、线状和面状[17]地质灾害仍具有一定的危害性，需要进一步完善防控体系。

（三）生物性环境灾害 三峡库区蓄水位的上升，会加剧植被的破坏、水土流失和生态恶化，特别是一些珍稀、濒危物种的生存条件会进一步恶化。[18] 根据1997－2008 年调查资料分析，长江上游特有鱼类种群资源正在逐渐减少，主要表现为蓄水后特有鱼类在渔获物中所占的比例、相对优势度以及日均单船捕捞量均明显小于蓄水前，主要原因是蓄水压缩了特有鱼类产卵场和栖息地，使其生存空间减小。[19]2008年3月至2009年6月的调查发现，长江中下游存在多个江豚分布的“空白区”，说明长江江豚栖息地破碎化趋势严重。[20]由此可见，三峡库区的蓄水改变了区域内动植物的生态环境，一定范围内导致了生物多样性的减少，造成不同程度的生物灾害。

三、三峡库区环境灾害的现有防控措施

作为公共管理主体的政府有责任保护生态环境并积极应对环境灾害。[21]自三峡工程规划建设之初，中国就非常重视三峡库区环境灾害的预防与治理，从实践层面和法律规范层面推动和保障三峡工程的顺利开工建设。

（一）实践层面 国家注重健全环境灾害防控的管理机构。1995年，长江三峡工程生态与环境保护协调领导小组和技术执行小组成立，确定长江三峡工程生态与环境监测中心设在中国环境监测总站。[22]同年，国务院三峡工程建设委员会办公室会同国家环境保护总局组建了三峡工程生态与环境监测系统，对三峡工程涉及的环境灾害问题进行全过程跟踪监测。[23]2001年，国务院分别批准成立了三峡库区水污染防治领导小组和三峡库区地质灾害防治领导小组。在机构运行方面，三峡工程建设期间的环境保护实行国务院三峡工程建设委员会统一领导，国务院有关部门（含国务院三峡办）、湖北省和重庆市政府、中国三峡总公司分别负责，重大问题报国务院批准的制度。[24]在资金方面，国家重视三峡库区环境灾害防控的资金投入：自2001年至2010年，中央财政累计安排三峡库区国债专项资金87亿元，专项用于三峡库区污水处理项目；自2002年起，对三峡库区地质灾害进行分期治理，中央财政拨付三期地质灾害治理资金112亿元；拨付三峡库区移民后期扶持资金15亿元。[25]在三峡工程建设过程中，严格执行“三同时”制度和环境影响评价制度，将生态保护和环境灾害防治贯穿于工程建设的全过程。总体而言，国家各级政府通过加强生态与环境监测、落实调整与防治政策、加强水污染防治和地质灾害防治、建立生物自然保护区等措施来预防和控制三峡库区的环境灾害。

（二）法律规范层面 在生态环境保护与环境灾害防控方面，中国出台了一整套法律法规：《环境保护法》（1989）、《水法》（1988通过，2002修订）、《水污染防治法》（1984通过，2008修订）、《渔业法》（1986通过，2004修订）、《野生动物保护法》（1988通过，2004修订）、《固体废物污染环境防治法》（1995通过，2004修订）、《地质灾害防治条例》（2003）等。以这些法律法规为上位法，国务院及各部门、地方各级政府出台了一系列法律规定，以预防和治理三峡库区的环境灾害。三峡库区移民政策方面，出台了《长江三峡工程建设移民条例》（2001）等；水污染防治方面，有《长江上游水污染整治规划》（1999）、《三峡库区及上游水污染防治规划》（2001）等[26]；地质灾害防治方面，有《关于三峡工程库区受蓄水影响崩滑体处理工作的通知》（2000）、《三峡库区地质灾害防治总体规划》（2001）、《三峡库区三期地质灾害防治规划（崩塌、滑坡、塌岸）》（2003）等；库底清理与卫生防疫方面，有《长江三峡水库库底固体废物清理技术规范》（2002）、《长江三峡水库库底卫生清理技术规范》（2005）等。这些法律规范从各个层面对三峡库区环境灾害的防控工作进行了规定，对于控制环境灾害的发生和扩展起到了重要的作用。

四、三峡库区环境灾害防控的困境 如前所述，国家确实在三峡库区环境灾害的预防与控制方面做出了巨大的努力，并有效的避免了重大环境灾害事件的发生。但基于三峡库区特殊的环境灾害发生机理与现实，迫切需要一套严密、全面、规范的法律与政策防控体系来对其进行保障。显然，目前的法律政策防控体系仍存在一些问题，表现在：

（一）政策缺失 三峡库区环境灾害的治理不仅直接影响到库区范围内，还与三峡库区上游、下游整个长江流域范围内19个省（市、自治区）的生态环境维护息息相关。它涉及到三峡库区与上游、下游之间多层次、复杂的利益冲突，长江流域范围内的省、市等政府部门必然会从其地域或部门利益出发制定相应的经济发展、生态保护及环境灾害防控的政策，“无论是从功能定位、价值取向或决策流程上看，都充满着杂乱渐增主义的色彩”。[27]不同行政区域内政府的政策并不相同，但在环境与经济发展的冲突中，生态环境保护往往附属于地方经济的发展，导致库区环境灾害防控的政策多样、杂乱而缺乏实效性，不利于三峡库区环境灾害的防控。

（二）立法缺失 三峡库区环境灾害的防控有《环境保护法》、《水污染防治法》、《地质灾害防治条例》等现行法律、法规的规范指导，从原则性的操作来看是有法可依的。但众多的法律法规在体系框架上存在着效力层次的冲突和混乱，不同法律法规对同一对象多重管理，缺乏协调和冲突解决机制，法律法规中的许多措施，规定过于抽象，法律的威慑力不足。[28]目前为止，尚没有一部专门性的三峡库区环境灾害预防与治理的综合立法，在实践操作中只能参照相关法律以及《地质灾害防治条例》等的宏观性规定。而所出台的与库区环境灾害防治直接相关的大多为规划、通知、办法等效力层级较低的规范性文件，并且程序性立法滞后，不利于保障三峡库区环境灾害的防控。

（三）执法缺失 三峡库区环境灾害的相关因素涉及面广，历史、现实、技术和管理等因素相互作用，错综复杂，也为执法制造了难题。执法过程中，一些政府部门及其行政人员缺乏对环境问题的科学认识，重GDP发展的绩效而忽视环境灾害的预防和治理；管理上，中央政府、省级政府、市县政府以及所涉及的环保、水利、建设、交通、国土、卫生、农业等多层次、多部门之间职责存在交叉重叠，执法机构权责不明，降低了环境灾害治理的效率；[29]地方政府财政不足，往往缺乏投入资金治理环境灾害的动力，使得资金匮乏成为制约环境灾害治理的重要因素。另外，三峡库区环境灾害管理部门执法权力有限，执法能力不足，环境灾害应急机制不健全等也制约了环境灾害防控的推进。

五、三峡库区环境灾害的法律应对及完善 庞德认为，“在近代世界，法律成了社会控制的主要手段，它依靠政治组织社会的强力，通过有秩序地和系统地适用强力，来调整关系和安排行为”。[30]三峡库区环境灾害的防控要求与之相关的库区移民项目、建设项目、资源开发项目与环保项目等必须在法律规范的框架范围内运行，通过法律制度的内在规范性、秩序性禀赋保障库区环境灾害的前期预防与后期治理目标合理、有序的实现。因此，需要从立法体系、法律制度和法律监督三个层面推进三峡库区环境灾害防控法律的完善。

（一）立法体系的完善 三峡库区作为一个整体性的、系统的区域范围，既从属于整个国家环境灾害法律防控体系，又有其独立运行的特殊性。从立法体系层面来说，不仅需要统一的综合性立法，也要不断健全三峡库区特殊的专门立法及系统的规范体系。从而以内容完备、适用范围广泛、效力等级分明的法律规范构成严密、完整、协调一致的库区环境灾害防控法律体系。首先，制定环境灾害对策基本法，对环境灾害防控的基本内容、基本原则及方针政策予以明确，对环境灾害管理的目的、范围、方针、政策、重要制度与措施、组织管理机构、法律责任等做出统一规定。同时，应当涵盖环境灾害预防、环境灾害应急、环境灾害救助以及环境灾害修复治理等规范内容。其次，制定三峡库区专门的环境灾害防治条例，对三峡库区的建设活动、开发活动等行为进行规制及合理引导。三峡库区环境灾害防治条例应对库区环境灾害防控的内容、原则等作出统一规范，同时与国家环境保护、资源保育方面的法律法规进行协调，对三峡库区环境灾害的防控作出指导性的、程序性的、具体性的规定。再次，完善和协调三峡库区环境灾害防治的规章、规范性文件以及标准等规范体系。在现有规范体系的基础上进行整理、修订和补充，制定和完善三峡库区生活污水、船舶水污染防治统一的法规规章和强制性技术标准等。对于三峡库区现行环境灾害防控法律规范中尚未规定或者规范不明确的具体问题，通过发布规章、规范性文件或者标准的方式予以明确规定，保证行为人在法律规范的框架范围内依法从事相关活动。

（二）法律制度的完善 三峡库区环境灾害的防控依赖于法律制度的建立完善和实施。从宏观上说，需要完善三峡库区环境灾害管理制度、环境灾害预警制度、环境灾害应急救助制度及生态补偿制度等。[31] 首先，完善库区环境灾害管理制度。建立以国务院三峡办为中心的环境灾害防控综合协作管理长效机制，对三峡库区的开发利用活动实行规划管制、主体管制、项目管制和区域管制。[32] 明确各部门及地方政府的具体职责，实现三峡库区环境灾害防控的流域与区域管理结合，统筹协调、分级负责，监管分离、权责统一。其次，完善库区环境灾害预警制度。整合资源，建立库区环境污染事故、地质灾害、生物性灾害等的预警体系，为库区生态环境保护工作决策提供科学依据。通过监测装备、重点污染源的在线监控设备、数据传输网络等的建设和发展，提高库区环境灾害前期、中期和后期预警的基础能力。再次，完善三峡库区环境灾害应急救助制度，健全灾害应急救助体系和运行机制：根据环境灾害的性质和程度启动相应的应急预案；库区管理机构动员本部门资源投入灾害应急行动中；保证交通、通讯等基础设施的维护；及时公开环境灾害信息；重视环境灾害后生态环境的恢复和治理等。最后，完善库区生态补偿制度。从社会公平和区域衡平的原则出发，库区生态补偿包括国家宏观调控的生态补偿与库区生态市场补偿[33]两个方面：前者主要包括国家财政转移支付、生态税费制度和配额制度等，对三峡库区给予机会补偿；后者包括环境产权交易、环保产业制度、环保基金制度和受益区补偿等。

（三）法律监督的完善 在三峡库区环境灾害防控法制系统工程中，政府起着主导作用，为了促进政府环境灾害防控执法活动的有序运行，有必要完善法律监督机制。首先表现为国家机关依照法定职权和程序，对政府执法活动的合法性进行的监察和督促。其次，公众参与是库区环境灾害防控的有效监督手段。在生态环境保护领域，公众参与是作为一种制度安排的形式贯穿于法律实施的全过程的，体现为一套体系化的制度设计，以此来保证公众参与的实现。[34]一方面，公众应该通过座谈会、论证会的方式参与到三峡库区环境灾害防治的法规、规章和规范性文件的制定中；另一方面，公众应该参与到三峡库区的环境决策、环境管理、环境执法等环境行政行为之中，设立污染物排放标准、参与环保调查与监测、决定高度污染性设施的设厂和大型开发项目。[35]再次，应通过库区社会整体性环境意识的觉醒，发挥媒体舆论的媒介联结与民主监督功能，推动库区环境灾害防治工作的进展。

六、结论 三峡库区环境灾害的防控事关三峡工程建设的战略安全，事关库区公众的切身环境利益，是库区经济结构调整、社会发展转型和生态环境保护的根本性和基础性保障。①三峡库区环境灾害的防控需要运用法律作为主要控制手段，通过法律的强制力和约束力规范人的行为，保障库区环境灾害防控的顺利开展。②三峡库区环境灾害防控的法律体系需要不断完善，提高库区环境灾害防控法律规范的效力层级。③三峡库区环境灾害防控需要建立和完善相应的环境灾害管理、预警、应急和补偿法律制度，以制度规范促进库区环境灾害防控的进展。④三峡库区环境灾害防控的法律实现需要扩大公众参与的程度，通过民主监督、法律监督促进库区环境灾害防控目标的实现。

Abstract: The construction of the Three Gorges Project (TGP) has great impact on the structure and ecological environment of the Three Gorges Reservoir Area (TGRA), leading to the occurrence of pollution, and geological and ecological disasters. The Chinese government has so far made great efforts to prevent and control the environmental disasters in TGRA, and the implementation of a series of policies, laws and regulations has contributed to the effective prevention of the occurrence of significant environmental disasters. However, a mature legal framework is yet to come, which should be tailored to the special mechanisms and reality of TGRA environmental disasters. All undertakings related to the TGRA, including population relocation, engineering construction, resource exploitation and environmental protection, should be conducted under such a framework in order that the goals of the early prevention and post-treatment of environmental disasters of TGRA can be achieved rationally and orderly, safeguarded by the normative and orderly character of the legal system. We analyzed the situation and assessment of environmental disasters in the TGRA, surveyed existing countermeasures for environmental disaster prevention and control, and proposed suggestions to perfect legal countermeasures for environmental disaster prevention and control.

Key words: the Three Gorges Reservoir Area; environmental disaster; legal countermeasures

作者简介：陈德敏，教授，博士生导师，重庆大学可持续发展研究院院长。

董正爱，重庆大学法学院，法学博士，主要研究方向环境与资源保护法学。

[①] 贺斌：《千亿元资金解难题》，载《中国财经报》2010年5月13日，第001版。

[②] 朱伯芳：《三峡工程的经济社会效益是我国最好的》，载《中国水利》2011年第12期，第10页。

[③] 万海滨：《三峡工程防洪抗旱减灾效益显著》，载《中国水利》2011年第12期，第15页。

[④] 国家环境保护局：《关于长江三峡水利枢纽环境影响报告书审批意见的复函》（环监[1992]054号）

[⑤] 国家环境保护总局：《长江三峡工程生态与环境监测公报1997》，1997年5月，第12页。

[⑥] 中华人民共和国环境保护部：《长江三峡工程生态与环境监测公报2009》，2009年5月，第4-5页。

[⑦] 三峡工程生态与环境监测信息中心：《库区概况》，http://tgenviron.org/envissue/reservoirysurvey.html.

[⑧] N Pidgeon, O’Leary M. Man-made disasters: why technology and organizations (sometimes) fail [J]. Safety Science, 2000, 34(1-3): 15-30.

[⑨] 国家环境保护总局：《长江三峡工程生态与环境监测公报1997》，1997年5月，第29页。

[⑩] 中华人民共和国环境保护部：《长江三峡工程生态与环境监测公报2010》，2010年5月，第19页。

[11] 石忆邵、彭珂珊：《三峡地区建设种的环境灾害问题与减灾对策》，载《灾害学》1995年第2期，第68-72页。

[12] Shuren Wu, Ling Shi, Reijiang Wang, Chengxuan Tan, Daogong Hu, Yingtang Mei, Ruichun Xu. Zonation of the landslide hazards in the forereservoir region of the Three Gorges Project on the Yangtze River [J]. Engineering Geology, 2001, 59(1-2): 51-58.

[13] 国土资源部：《三峡库区地质灾害防治总体规划》，2001年。

[14] 三峡库区地质灾害防治工作指挥部：《三峡工程后续工作规划三峡库区地质灾害（滑坡、崩塌、危岩和塌岸）防治规划（2010-2020年）编制大纲》，2009年。

[15] 中华人民共和国环境保护部：《长江三峡工程生态与环境监测公报2010》，2010年5月，第17页。

[16] 中华人民共和国环境保护部：《长江三峡工程生态与环境监测公报2008》，2008年5月，第20页。

[17] 张信宝：《三峡库区库岸地质灾害防治之我见》，载《水土保持通报》2010年第1期，第166-170页。

[18] 国家环境保护局：《关于长江三峡水利枢纽环境影响报告书审批意见的复函》（环监[1992]054号）

[19] 中华人民共和国环境保护部：《长江三峡工程生态与环境监测公报2009》，2009年5月，第17页。

[20] 中华人民共和国环境保护部：《长江三峡工程生态与环境监测公报2010》，2010年5月，第15页。

[21] Zhang Lijian, Liu Liying. On Governments Eco-System Responsibilities in the Economic Development of Social Transitional Stages [J]. Disaster Advances, 2010, 3(4): 223-226.

[22] 国家环境保护总局：《长江三峡工程生态与环境监测公报1997》，1997年5月，第43页。

[23] 梁福庆：《三峡大坝与库区生态环境保护研究》，载《中国水利学会2008年学术年会论文集（上册）》，第747-751页。

[24] 孙志禹：《三峡工程生态与环境保护》，载《水力发电学报》2009年第6期，第8-12页。

[25] 贺斌：《千亿元资金解难题》，载《中国财经报》2010年5月13日，第001版。

[26] 吴炳方、刘远新等：《三峡工程建设期库区生态环境保护措施及效果评价》，载《长江流域资源与环境》2011年第3期，第276-282页。

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