刍论气候资源的法律保护

赵 爽 卞洋洋 （西南政法大学 经济法学院， 重庆 401120）

摘要：气候资源作为一种重要的自然资源，它与人们的生产生活联系极为紧密。气候资源有其独特的特征，保护气候资源有重大的社会经济意义。法律保护是最为有效的保护手段。同其他自然资源相比，我国对气候资源的法律保护尚属薄弱，法理上尚未明晰气候资源的权属，立法上缺乏完备系统的气候资源立法，实践中也存在着诸多待为解决的法律问题，法学界应当对此问题予以大力关注，以期弥补这一领域的法律空白。

关键词：气候资源；法律；保护

一、气候资源的概念及特征

气候资源作为自然资源的的一种，是指在自然环境中存在于大气中可以被利用的物质和能量。其外延主要包括：光能资源，热能资源，降水资源，风能资源，以及大气成分资源《吕氏春秋》记载道：“凡农之道，厚之为宝” [1]。其中“厚”即时令的意思，当时的先人已经将气候资源看作是农业生产的宝贵资源。气候资源作为一种新兴的名词，它的提出时间在20世纪70年代。气候资源作为一种基础性的自然资源，它的存在对人类生活生产产生了巨大深刻的影响，它是人类生存以及发展的必备条件。气候资源同其它资源如化石资源相比，有其自己特征，主要包括：

（一）普遍存在性。我们的地球被厚厚的大气层包围着，人类就居于大气层之中生活着，而气候资源的存在载体即位于大气层中。因此，世界各地区无论其气候条件如何，都有着自身的气候资源。

（二）变化性。气候资源虽然蕴含与大气层中，但其形成却是由大气、海洋、大陆、冰雪圈以及生物圈等成分及其相互作用形成的，其中任何一个环节的变动都会产生连锁式的反应，导致气候的异常，进而对气候资源的运用产生利弊。

（三）利弊相生性。[2]气候资源不同于其他资源，开发不当则会导致严重的负面影响。因此要加强对气候资源的保护，趋利避害。

二、保护气候资源的意义

气候资源的保护是涉及到社会经济发展以及国计民生的重大关键问题，是可持续发展战略的题中之义。保护气候资源，有重要的生态、经济、社会和政治作用。

首先，在生态效益上，我国生态环境复杂多样，保护气候资源可以缓解经济高速发展过程中对生态环境的破坏，维持气候和生态系统的平衡，对贯彻落实科学发展观，实现人与自然地和谐发展有着重要积极的的作用。

其次，在经济效益上，进入二十一世纪以来，人类对化石资源的使用已经捉襟见肘，寻找替代能源的任务迫在眉睫，而与此同时，现代工业经济的发展无一不是建立在高能耗的基础之上，能源供应与环境保护是本世纪的主要问题，是经济可持续发展的关键所在。根据有关部门预测，能源的大量消耗、工业生产排放污染物和温室气体的增加，产生的环境和气候变暖问题已经对社会经济可持续发展造成了严重影响。为此，节约、控制使用化石能源，寻找替代能源已刻不容缓。开发利用风能、太阳能等清洁的可再生能源，不仅有利于经济可持续发展和环境保护，同时还可以带动相关产业的崛起和发展。

再次，在社会效益上，气候资源与人类的生活息息相关。例如，在建筑领域，风向、日照、降雨量等因素对建筑的格局形式产生着重要的导向作用；在交通运输领域，天气阴晴、雨雪风霜，对人们的出行以及对一地区的交通运输秩序产生着重要影响；在个人健康方面，气候的变化牵动着每一个人的身体甚至心理。

最后，在政治层面上，气候资源越来越成为能够影响政治发展的重大因素。气候资源主要可分成农业气候资源和气候能源两种。[3]其中，农业作为国民经济的基础性产业，维系着国家的粮食安全问题，而能源安全更是本世纪各国高度重视的国家安全事务。因此在政治层面上，保护气候资源有着重大的现实意义。

三、我国气候资源法律保护的状况及评价

气候资源的保护可以通过政策、科技、道德教育等多种手段进行，从实现效果来看，法律手段显然是最为有效的。近些年来，随着法治进程的推进，《气象法》、《可再生资源法》的颁布，以及各类法规的制定，初步改变了无法可依的局面。但无论从立法还是司法层面上，我国法律对气候资源的保护还是很不完善的。具体表现包括以下几个方面：

（一）理论上，对气候资源的法律属性认识不清

首先，气候资源是否是传统意义上的法律客体。通过以上对气候资源的特征的分析可以看出，气候资源不同于其他自然资源，其本身具有变化性，无法归属于一个地区，它在本质上属于全人类共有。而依照《物权法》第四十八条规定：森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源归国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。从上述规定可以看出物权法规定的自然资源主要是指地面资源，并未涉及到气候资源。因此，法律上并未给气候资源明确的属性界定。

其次，气候资源法律关系的主体的规定不确切。张文显认为：“环境法是一个新兴的法律部门，并且具有其他法律部门所不具备的的特殊性，在调整对象上，它调整人与人之间的关系，也调整人与自然的关系。调整好人与自然的关系，实现人与自然的和谐，是形成评价各种环境资源法律及环境法学的观念、原则制度的出发点和归宿。”[4]针对气候资源保护法律来说，法律关系的主体应该是整个人类，其中包括当代以及未来的人类。落实到一国国内法律，其定位应该是一国国民这一整体。而从现有的法律规定来看，法律关系的主体大多为国家行政主体，国家大多充当气候资源的所有者而非管理者的角色。这种法律定位，导致了实践中只注重气候资源开发利用，不注重气候资源的保护，只注重经济效益，不注重生态效益的严重后果。

（二）现行立法上，对气候资源的保护不够完善

1.《宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境。”这一规定是我国根本大法中对与气候资源有关的唯一规定。其中，生态环境包括影响生态系统发展的各种因素，气候作为与人类最为息息相关的生态因素，也包括于生态环境之中。但其并未明确列明气候资源的保护，使规定显得较为模糊和抽象导致对气候资源的保护力度不够。[5]

2．《气象法》第六章“气候资源开发利用与保护”是我国对气候资源开发利用进行规范的唯一法律依据。其中关于气候资源的规定主要是四十二、四十三和四十四条。从这三条的规定来看，气象法虽然对我国气候资源的保护作出了明确而重要的法律规定，但是其视角主要是从行政管理这一出发点展开，主要调整了气候行政管理过程中的各种行政关系，而对气候资源开发保护过程中产生的平等主体间的法律关系以及其他社会关系则缺乏规定，从根本上说这是由于对气候资源法律关系界定的偏颇。

3.《大气污染防治法》作为较早出台的一步环境法，体现了我国在经济发展过程中对大气污染防治的重视。它主要防治的针对对象主要是大气污染的主要源头及物质，即：燃煤产生的大气污染，机动车船排放污染和废气，尘和恶臭污染。与此同时，大气污染防治法的第二章明确规定了政府对大气污染防治的监督管理制度，第六章的法律责任规定，对各类主体的大气污染责任作出了直接的规定。

从上述对气候资源的概念及特点分析可以看出，气候资源的整体性和利弊相生性决定了大气污染防治同气候资源的保护有密不可分的关系。气候资源唯有在一定的数值内才会产生对生活生产有利的作用。大气污染将会使空气中能见度降低，尘和的增多容易引发城市“热岛效应”，导致气候不正常的上升。同时局部地区的气候异常容易导致整个生态系统的变动，影响大气成分资源的成分。因此，该法的颁布对气候资源的保护有着重大意义。

但是，气候资源的多样性决定，该法不能对气候资源进行全方位的保护。例如，人工影响天气导致的损害问题，风能、太阳能、潮汐能的合理开发利用等，由于当时的科技对气候资源利用的有限性，无法在立法中得到体现。

（三）现行司法实践中，对气候资源产生的法律问题缺乏有效的处理措施

例如，在某些案例中，在出现旱情的一些区域内，几个城市同时争抢一片云层，导致云层后至的城市因为先前城市的人工降雨而无法成功实施人工降雨，同样的设备却得到了不同的降雨量，因此产生了纷争。[6]

这类案例的关键争议在于，大气雨水资源的所有权究竟归谁所有，当遇到不同集体对一种气候资源的利用产生冲突时，应如何处理这种纠纷？依照《人工影响天气管理条例》第四条的规定，“人工影响天气作业在各级地方政府领导协调下，由气象主管机构组织实施和指导管理”。另外该条例还对人工影响天气作业中的人员资格、设备质量、作业时间和地点做出了较为完备的规定。应该说，该条例对气候资源的利用是作出一定规定的。但是，仅从行政管理的视角进行了规定，对于不同利益群体的的利害冲突，还只能通过“各级地方政府领导协调下”予以解决，这与法治国家依法行政的原则是格格不入的。依照《民法通则》、《物权法》的规定，气候资源并不能归属于物权的范畴之内，因此对该项资源的法律归属认识尚属空白阶段，亟待解决。

又如在某些案例中，由政府部门实施的人工降雨旨在缓解当地农业的旱情，却导致了某些企业厂房的被由此产生的大风掀翻，导致了严重的经济损失。这类案件反应的法律问题是，气候资源的利用过程中对其它主体造成损害情形时，实施该行为的主体是否应该进行赔偿？在行政法上，所谓行政赔偿：“是指具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员，因职务上的违法行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害时，由国家承担的赔偿责任。”[7]行政赔偿因此具有在规则责任上的违法性原则。而显然，上述案例中江苏省气象管理部门的行为，按照现行法律法规，并未违法。因此，即便保险公司对该企业予以赔偿，其也无法向江苏省气象管理部门进行追偿。而按照法理，“有损害必有救济”，该案例凸显出了我国司法实践中对这类案件处理的模糊。

以上案例皆为司法实践中常见的关于处理气候资源法律问题时出现的争议，对于这些争议，无论从法律规定上还是案件处理上皆是空白不明的。

综上所述：联系国际上对气候资源法律保护的价值目的，我国气候资源的法律保护思维依然停留在气候行政管理层面；对气候资源的立法缺乏体系性，只是零星地分散在各种法律规范中；在实践中，对因气候资源开发利用而产生的法律问题还缺乏统一明确的处理方法；这些都与我国在气候资源的利用过程中诸多不合理行为以及被破坏的现状产生了鲜明的对比。我国气候资源的法律保护还处于相当薄弱的状态，对气候资源以综合的法律手段进行保护已是迫在眉睫之举。

四、关于完善气候资源法律保护的建议

（一）完善气候资源法律问题的法理认识

首先，气候资源作为一种特殊的自然资源，不能归结于一般的法律客体，以期确定其所有权归属。本文认为，鉴于气候资源的全球性，其所有权应该属于全人类，而非一国一地区的法律可以对其所有权作出界定。正如伦特兰夫人在《我们共同的未来》报告前言中所写的那样：环境是我们大家生活的地方，发展是在这个环境中为改善我们的命运我们大家应该做的事情。两者不可分割。可持续发展的公平法则显示，只有公平才能调动可持续发展主体的积极性，公平又代内公平和代际公平。气候资源的公平分配问题反映在《联合国气候变化框架公约》规定的“共同但有区别责任”。[8]因此，对气候资源的法律性质界定应秉着共同性和可持续性原则。具体到我国的法律上来说，对气候资源这种公共的自然资源，国家应该是基于全体国民的契约，代表公众行使公共管理权。这种权利是国家对气候资源进行行政管理的合法性依据。

其次，对于气候资源的法律主体的认识上，也应借鉴上述原则，改变仅仅以气候行政部门为主体的法律关系主体，添加一般社会公众作为气候资源民事法律关系中的主体。

再次，对于气候资源的法律保护，应该确立如下的法律原则：

1．持续性原则。针对目前的严重破坏气候生态行为，以及不注重气候资源的持续性开发问题，应当用可持续发展理论，“把短期利益与长远利益，局部利益与全局利益，当代人利益与后代人利益有机地结合起来，使经济、社会、环境能够沿着可持续发展道路前进”。

2.尊重自然规律的原则。气候资源的利弊相生性决定了，它只有在一定的数值范围内才能对生产和生活起到积极作用，在降水资源同农作物的关系中，只有在特定的数值之间才能有利于农作物的生长。

例如，在农业生产中，关于日照、温度、降水，只有在一定的数值范围内才会对农作物产生有利影响。对于商业储存，以及工业产品的储存，同样要求气候资源的数值应该在合理的范围内才行。因此加强气象科学的研究，遵循气候资源的特殊规律是题中之义。《中国自然保护纲要》中对生态环境的五条规律的总结，对气候资源有较强的借鉴作用。即物物相关规律、相生相克规律、负载定额规律、协调稳定规律、时空有宜规律。[9]

（二）完善气候资源开发利用保护的法律法规体系

1．完善气候资源的法律体系结构

（1）建立气候资源保护的专项法律法规

通过对我国法律法规现状的分析，当前与气候资源相关的法律法规中，整体上对气候资源的态度是一笔带过或是附带说明，除了《可再生能源法》之外，几乎没有哪一部法律法规对气候资源进行专门、明晰的立法规定。而事实上，在我国，其它自然资源，如水资源，矿产资源，土地资源，森林资源等，都有相互配套的单行法律，如《水法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《森林法》等，这种状况与气候资源在我国经济社会发展过程中的重要作用是不符合的。本文认为他，应当对气候资源进行专项立法，制定出气候资源法，以突显气候资源的重要地位。同时，在制定气候资源基本法的同时，相关的配套行政法规也应相应地制定。例如，气候监测与预警方面的法规，气候资源与区域划分管理方面的法规，以及其他的地方法规规章。

（2）建立气候资源的法律责任制度

法律责任，是法律关系的主体因为违反法定或约定的义务而要承担的法律后果。何法律法规的立法目的、法律制度都离不开对法律责任的归总。细化到气候资源的法律责任，应当包括气候行政责任，气候民事责任，气候刑事责任三种。

首先，对于气候行政责任，应当在相关法律中规定行政主体因开发利用气候资源而造成的损害的违法性。

其次，对于气候民事责任，应当重点规定在责任承担的方式上，应当有别于传统的民事责任承担方式，除了赔偿受害人损失外，应该在立法上强调其对被破坏生态环境的恢复责任。

再次，对于气候资源的刑事责任，一些重视保护气候资源的国家已有专门的犯罪罪名和刑罚。在我国刑法中的破坏环境资源保护罪一节中，对于破坏气候资源社会危害后果严重的行为可考虑增加“破坏气候资源罪”追究刑事责任。

2．完善现行法律法规中对与气候资源相关规定的内容

现有的立法在调整气候资源法律关系只侧重对于气候行政管理关系的调整， 且只注重于对消极利用气候资源的处理，而对于积极利用气候资源的管理（如人工影响天气），则未能做出明确的法律规定。具体应作如下完善：

（1）宪法作为保护气候资源的最高法律规范，应该在其条文中明确规定和列举出气候资源，以示对气候资源的重视。

关于宪法第9条的规定，应当增加对气候资源的列举，同时在第二款“国家保护自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物”中，应当增加保护气候资源的字句。这些保护气候资源的规范应当在宪法中得到明确的体现。

（2）《气象法》作为唯一对气候资源进行行政管理的法律规范，在规定上应当增加对积极利用气候资源行为的规范，例如建立开发利用气候资源的监督评价体系。同时由于气候资源的整体性，应当建立对全国气候资源统一管理的专门管理体系。另外，对于气候资源的权属制度、流转制度制定应该做出具体的规定。最后，气象法关于气候资源的相关规定过于原则性，缺少程序性和可操作性。

（三）司法实践中，确定对气候资源引发的法律问题的处理原则

基于现在的科技水平，人工影响天气的因果关系难以确定，导致制度设计困难，或者在实际中无法转化成法律问题，只能通过法律以外的其他途径解决。对此本文认为应当借鉴如下处理办法：

首先，确定相关主体的法律责任，对于因利用气候资源导致的他人损害，不能因为现行法律尚无规定就置若罔闻，应当秉着司法为民的原则，积极处理此类案件。

其次，在赔偿方式上，可以采取公益基金赔偿模式，鉴于如人工影响天气的行为旨在为公共利益服务，其导致的损害应当社会化，其赔偿原则应当适用公平责任原则，由因此而受益的全社会共同承担责任，建立气候资源开发利用专项基金不失为一种解决办法。

（四）加强气候资源的法律保护意识

利用法律宣传手段在内的各种手段倡导绿色文明，引导大众的能源消费习惯，倡导低能耗，高环保的生活模式和消费模式。同时利用如税收、银行利率等政策手段引导建立开发风能、太阳能、潮汐能等新兴的可再生能源。

另外，许多学者认为,法律信仰作为一种内在的价值取向和对法律的态度，是很难通过普法让人们掌握法律知识来塑造的，它更多的是通过人在社会生活中对法律的体验而获取的。伯尔曼说过，除非人们觉得，那是他们的法律，否则，人们就不会尊重法律。[10]于是法律意识能在人们的思想中生根，“要减少人们走向纷争解决机构的困难或障碍”。[11]因此，树立人们的气候资源法律意识，必须确立气候资源法律问题的司法最终解决模式。

On the Legal Protection of Climate Resources

ZHAO Shuang & BIAN Yangyang

(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120)

Abstract: Climate resources as an important natural resources, production and life of its contact with people very closely. Climate resources has its unique characteristics, protection of climate resources have significant social and economic significance. Legal protection is the most effective means of protection. Compared with other natural resources, climate resources, China is still weak legal protection, legal ownership of resources not yet clear weather, the lack of a complete system of legislation on climate resources legislation, in practice there are also many legal issues to resolve pending, The legal experts should be greatly concerned about this issue in order to make law in this area blank.

Key words: climate resources; legal protection

作者简介：

赵爽（1973-），女，白族，云南鹤庆人，环境资源法学博士，西南政法大学经济法学院副教授，硕士生导师；

卞洋洋，男，西南政法大学经济法学院2011届学生。

[1] 吕不韦.吕氏春秋[M].山西古籍出版社，1999.195。

[2] 秦大河.气候资源的开发利用和保护[J ] .求是杂志，2005，（3）。

[3] 杨珍春.尚需完善的我国气候资源保护立法[J ] .环境经济杂志，2007。

[4] 张文显.法理学[M].高等教育出版社，1999。

[5] 杨惜春.我国气候资源保护法刍议[J ] . 2009年全国环境资源法研讨会论文集，2009。

[6] 云雨纷争，裸露法律空白[N ].民主与法治，2007（17）。

[7] 郑传坤.行政法学[M].法律出版社，2007.417。

[8] 我们共同的未来[M].北京：世界知识出版社，1989。

[9] 王迟.气候资源开发利用与保护的法律研究[D]. 郑州大学硕士学位论文，2004。

[10] 哈罗德·J ·伯尔曼.法律与宗教[M] .梁治平，译.上海：三联书店,1991.28。

[11] 章武生.司法的良好运行：城市走向法治化的关键[J ] .法学杂志，2010，（5）。