生态补偿法学涵义的经济学分析

李永宁 （西北政法大学）

摘要：近10年来，学术界对生态补偿的研究方兴未艾，生态补偿的立法也在加紧进行中。但截止目前，对生态补偿的定义还存在很大分歧，尚未形成统一的定义。特别在法学界，对生态补偿的理解几乎一边倒的接受环境科学的定义，把环境负外部性矫正与环境正外部性克服都纳入生态补偿的范畴，与现行环境法关于污染治理与损害赔偿的规定存在很大的冲突。本文结合环境科学对生态补偿的一般定义，认为从生态补偿内含的对生态系统的还原和修复的基本涵义出发，可以把经济学上的生态补偿区分为开发者的还原性修复、污染者的治理性修复、使用者的增殖性修复和使用者的功能性修复四种具体形态，并认为法学上的生态补偿只针对使用者的功能性修复，是对功能性修复产生的环境功能性价值的补偿，并据此对生态补偿的法学涵义进行了分析和界定。

关键词：生态补偿；法学涵义；经济学分析

20世纪80年代中期以来，生态补偿的概念开始出现在我国的学术研究中。起初的研究主要是针对生态公益林营造的成本回收问题开展的，[1] 此后逐渐深化，包括环境科学者、经济学家参与其中，至1998年《中华人民共和国森林法》修改时加入了“森林生态效益补偿制度”，这一概念才初步确立，并吸引大批环境法学者也开始关注这一概念。[2] 但《森林法》中的“生态效益补偿”仅限于生态林和特种用材林的“营造、抚育、保护和管理”费用，[3] 在外延上还有很大局限性，在内涵上仅相当于森林营造的成本的弥补，与现在使用的“生态补偿”概念还有很大不同。2007年8月环境保护部《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）发布，提出根据“生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本”[4]等确定生态补偿政策和机制，生态补偿的范围和内涵进一步扩大。近几年的研究基本都是在这一基础上进行的。但因为生态补偿的概念滥觞于环境科学的研究，而且经济学、法学等不同学科的专家分别从各自角度对其进行着探索，也导致了截止目前对生态补偿的法学涵义以及生态补偿的范围仍然存在许多争议。如认为生态补偿“既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费”[5]；生态补偿是“指国家或社会主体之间依法或按照约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体征收税费或向保护环境资源的主体提供利益补偿性措施”[6]等主流定义。在这些主流定义中，都无一例外的把生态破坏、环境污染和环境生态价值全部纳入“补偿”当中，用“生态补偿”几乎囊括了环境法的所有内容，包括《指导意见》也存在同样的倾向。出现这些问题，最主要的原因是未能严格区分环境负外部性和环境正外部性的区别，缺乏对生态利益的本质以及生态补偿社会关系特殊性的正确理解造成的。针对这些问题，本文试图从生态补偿的一般涵义出发，结合经济学的分析方法，揭示生态补偿社会关系的分类以及生态利益的经济学本质；最后，对这一概念的法学内涵加以分析，以期能进一步明确法学上生态补偿的准确涵义。

一、生态补偿的一般涵义

生态补偿是源于环境科学的一个术语。在环境科学上，生态补偿是指“生物有机体、种群或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰，调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”，还可以定义为“自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用”。[7] 从这个定义可以看出，环境科学上的生态补偿主要是指自然生态系统本身对因自然的或人为的原因引起的生态环境破坏的恢复。如降雨对地表水的补充作用，落叶回归泥土对土壤的增肥作用，都可以看成是自然的生态补偿。

把环境科学上的生态补偿运用到社会科学上，生态补偿可以定义为“生态系统受到干扰时，人类对损害或破坏了的生态系统进行的修复和还原的活动”，这里既包括人类对因自身活动破坏的生态系统的修复，也包括对因自然原因引起的生态破坏的修复两个方面。比较环境科学和社会科学对生态补偿的定义，可以看出两者的共同点是：（一）环境科学和社会科学意义上的生态补偿，核心是对生态系统的还原和修复，是把被破坏的生态系统还原或修复到适于人和自然和谐共处，能满足环境生态系统可持续发展，并符合生态系统自身发展变化科学规律的“复原”，或者最大限度接近原有自然状态的“恢复性”修复。（二）还原和修复的前提是生态系统遭受了来自人力和自然力的干扰和破坏，人力的干扰“是指森林砍伐、草原开垦、过度放牧、露天开采、大型工程等人类的生产活动和对资源的改造利用等过程对生态系统造成的影响，”自然的干扰“是指火、冰雹、洪水、干旱、飓风、泥石流、地震等偶发的破坏性事件，或对生态系统的结构、功能和组成产生明显的影响，或对生态系统产生破坏性甚至毁灭性影响”。[8]对人力破坏的还原和修复，一是纠正人类自身对自然不当的利用，再就是消除人类已有的对自然不当利用的消极后果；对自然力破坏的还原和修复，主要是利用科学手段，把被破坏的生态系统尽可能的按原有样态进行的复原。（三）还原和修复的本质是恢复生态系统原有的自然状态，以顺应自然、探寻自然规律，实现人与自然的和谐相处，是用人类的聪明才智发现自然规律而“胜天”，并遵循自然规律对生态系统进行还原性的“改造”。所以“人定胜天”仅是指人可以探寻到生态规律；而“改造自然”只是对被破坏的生态系统进行的修复性“改造”，绝不是人类可以超越自然力的恣意妄为。[9]除这些共同点外，社会科学和环境科学研究生态补偿的最大区别就在于两者观察问题的角度有很大的不同，环境科学着重于对自然生态系统所具有的自我还原能力以及内在规律的探究，并遵循所发现的自然规律运用科学的方法促进和强化生态系统的自我还原能力；社会科学的研究，则是从人类与自然互动、和谐的大背景下，看人类如何顺应自然规律，并在还原、修复自然生态系统的过程中人和人关系的状态。社会科学研究生态补偿主要包括经济学和法学两个方面。经济学的研究以“修复和还原”的效率为中心，法学的研究以“修复和还原”中的权利义务为中心，分别从各自的角度确保“修复和还原”的最大效果，实现人与自然的和谐相处以及环境资源的可持续发展。

二、生态补偿的经济学涵义

人类修复和还原生态系统，目的是为了取得最大的环境资源利益，保障人类可持续发展的生存空间，在这一过程，必然要投入一定的经济成本，因而在修复者和被修复者（被破坏生态系统的拥有者）之间就会产生以最大化效率为指引，并受制于可持续发展约束的经济上的交换关系，如一方提供修复性劳务和资源，另一方提供修复性劳务的报酬，这就是生态补偿的经济学含义。因此，经济学上的生态补偿就是指人类之间因修复被破坏了的生态系统而发生的经济关系。所以，经济学上的生态补偿本质上是人和人之间的关系，关系的核心内容就是人对生态系统的还原和修复。

因组成生态系统的环境要素，如河流、森林、土地、山脉、矿藏、动植物等在存在形式、人类对其的利用方式以及产权规定上的复杂性，经济学上的生态补偿又可以区分为诸多具体形态：[10]

（一）开发者的还原性修复。是指环境资源的开发利用者对因自己的开发利用活动造成的生态系统破坏进行的还原性修复。如占用或破坏耕地、草地的，需要复恳至可使用状态，因条件限制不能复恳或还原的的要交纳土地复恳费等恢复性费用；开采矿产资源，破坏的林地、草地、耕地要因地制宜的复恳利用，对挖损区、塌陷区和地下采空区要进行封堵填充等等，都属于开发者的还原性修复。开发者的还原性修复产生于开发活动对土地的直接使用，不管是开发者因为办公、人员活动，堆放设备、材料、矿产品，还是挖掘坑道等，都是开发行为的主要内容和实施开发必须的活动，与开发行为的目的一致，是取得开发利润而实施的重要措施，也是开发行为的直接后果之一。因此，开发者的还原性修复是开发者在取得开发权利时，应负有的对开发对象的主要责任和义务，这种责任和义务是与实施开发权利，取得开发利益直接对应的。因为开发者对土地等自然环境的破坏是取得开发成果必须的一种活动，它构成开发活动的整体内容。在开发者的还原性修复中，有一项重要的与生态补偿在文字表述上高度关联的制度，就是矿产资源补偿费制度。许多人认为矿产资源补偿费是生态补偿的内容之一，[11] 其实这种理解具有很大的片面性，按《矿产资源补偿费征收管理规定》第1条、第11条的规定，矿产资源补偿费的征收是为了“维护国家对矿产资源的财产权益”“矿产资源补偿费纳入国家预算”因此，矿产资源补偿费应属于对国家矿产资源的价值补偿形式，是国家矿产资源所有权在经济上的体现，并非经济学上的生态补偿。

（二）污染者的治理性修复。污染者的治理性修复是指排放有毒、有害物质，致环境或生态系统损害，污染者在规定期限内消除污染、排除妨害、赔偿损失的活动。《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国放射性污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国环境躁声污染防治法》《中华人民共和国海洋环境保护法》均对污染者的治理性修复做了明确规定。污染者的治理性修复有两个前提，一是污染者在追求自己利益时实施了向环境生态系统排放有毒有害物质的行为，二是该种行为产生了危害生态环境的后果，也就是该种行为对他人带来了消极的外在影响。在经济学中，把这种现象归纳为负外部性行为：“噪音、废气、灰尘之类的现象在经济学中叫做负外部性。这些东西的成本（或损耗）本应由那些生产者、制造者来承担的（即私人成本），但却转移出去了，即变成了社会成本”。[12]所以，污染者排放污染物的行为属于典型的环境负外部性行为。按《中华人民共和国环境保护法》及相关污染防治法的规定，环境负外部性行为的种类以及由此引起的对环境生态的损害，包括对相关损害的治理都在现行法中进行了明确而系统的规定。[13]因此，污染者的治理性修复应该是现行法规定的内化环境负外部性的一种具体方式，在责任性质上近似于对环境污染侵害一方的赔偿责任。基于污染者治理性修复的法律明确性，以及责任性质的赔偿性，如果创设新的概念对其进行替换，比如用生态补偿来描述污染者的治理性修复，既浪费法律资源，也没有任何实际的意义。所以，对于克服环境负外部性的污染者治理性修复不应、也不需要再纳入法学上生态补偿的范围。

（三）使用者的增殖性修复。是指环境资源使用者在持续性使用环境资源过程中，对环境资源的物理和化学结构进行的符合生态规律的改良性活动。如持续性的农业耕作引起的土壤改良对生态系统的积极影响，但由于这种影响是渐进的，并受制于严格的条件，譬如遵循土地耕作的科学规律，使用适当的方法和科学的改良土壤的内在结构，而且这种修复最直接和最大的受益者是土地使用者本身，如对土地的增殖性修复引起的粮食产量的增加，或者因此提高土地的级差地租，因而，增殖性修复的成本，最后都会体现在增加的产量或提高的地租里面，实现了增殖性修复成本的内在化。因此，增殖性修复可以看成是使用者内在的成本核算结构，因增殖性修复引起的使用者本身收益的增加会远远大于对生态系统的积极改良，[14] 在现实中也不会因为使用者对生态系统改良的积极贡献而引起产权纠纷，譬如农民对承包地的改良，一般情况下，不会因为承包期满、承包地的调整而主张自己对原承包地的增殖性投入，因此，使用者的增殖性修复也就不会成为人们关注的主要问题。[15]

（四）使用者的功能性修复。是指特定环境资源[16] 使用者，在使用环境资源过程中引起的环境生态系统功能的积极变化。相比使用者的增殖性修复主要针对使用者占有（或所有）的资源本身而言，使用者的功能性修复其效果主要及于非使用者占有或所有的资源，也就是功能性修复主要对整体的生态系统产生适于人类的积极价值，这种积极价值在表现形式上诸如森林炭汇、气候改善、水土保持、濒危动植物延续以及景观舒适等方面，这种价值也就是人们所定义的生态效益、生态利益或生态价值等。不象在增殖性修复中，及于自身资源（自己所有或占有）的修复性活动产生的利益可以通过市场交易把其中的绝大部分由自己直接享有。在功能性修复中，由于使用者的修复活动产生了溢出的效果—环境和生态功能价值，由于这种功能价值与使用者自身土地的产出及地租的变化并不存在直接的对应关系，也就不可能通过增加的产量或者提高的地租来收回这部分价值。因而，这部分价值就成为游离于使用者本身之外的、被不特定人共同享有的生态利益或生态价值。从经济学角度来看，这种价值也就构成功能性修复参与者的外在经济性影响或者正外部性影响，即“一个经济人的行为对另一个人的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来。”[17] 这种现象，在经济学上也被称为市场失灵的主要原因，并成为国家干预主义和社会法产生的重要理论基础之一。使用者的功能性修复最典型的表现如生态林的营造、流域上游的水土保持、自然保护区的划定、珍稀动植物的保护等。诸如此类的功能性修复往往发生于生态相对脆弱、但具有重要地理价值[18]的特定地区，如我国的三江源地区、沙尘暴的起源地等。这种功能性修复可能是积极的，也可能是消极的。积极的功能性修复如荒漠化治理、退耕还林还草等；消极的功能性修复如禁、限制人类活动和产业发展等。囿于其恶劣的自然、交通及市场环境，在生态脆弱地区的功能性修复对使用者自身并不产生显著的经济价值，如在流域上游退耕还林、在沙漠地区植树固沙等，最典型的如我国西部生态脆弱地区的生态修复活动。因而，在这些地区，经常是采取政策强制甚至法律手段来维持这种功能性修复活动，如增加农民义务工的数量和强度、划定狩猎和采集区域、对森林采伐实行申报审批制度等，这些附加的条件因为缺乏对等的货币给付行为，等于是付出劳动却得不到收益，最终使这些地区陷入GDP的低循环，个人及家庭收入受到严重影响，我国的东西部差距就基于此。

三、生态补偿的法学涵义

从经济学上讲，外部性具有广泛性，如邻里之间，一个人积极向上的生活态度对他人的感染，这应该是微不足道的影响；但如果一方将散发恶臭的垃圾置于邻居生活可及的地方，就可能引起道德纠纷，甚至其他更严重的后果。所以，外部性有一个程度问题，当外部性的程度超出了彼此能够容忍的道德限度时，就需要公权力介入解决存在的外部性问题。经济学家针对外部性问题提出了“税收或津贴、企业合并、规定财产权”[19]等解决方法。税收和津贴在实践中运用比较广泛；企业合并比如把两个具有外部影响的企业合并起来，从而使两个企业之间的外部性转化成为一家企业内部的核算问题，并通过成本—收益的比较来达到企业利润的最大化，把外部影响内部化。企业合并是一种理想化的方式，在现实中要让两个具有外部影响的企业进行合并，涉及决策者的偏好、彼此的财务状况、经营范围的互补性程度等一系列问题，并不是可以按经济学家的理想预期实现的。关于规定财产权的方法，意思是说之所以存在外部影响，是因为产权界定不清晰，“产权界定不清晰是产生‘外部性’和‘搭便车’的主要根源”[20]比如一个人是否有权利把散发恶臭的垃圾置于自家过道，隔壁邻居是否拥有获得清新空气的权利？如果权利界定是清晰的，堆放垃圾者就可能会意识到让恶臭气味散发至邻居家里是一种侵权行为，因此可能自制，邻居也可能因此主张权利。如此，就可以通过协商或诉讼解决存在的外部性。规定产权的方法是为了避免税收和津贴与事实可能发生的偏离，[21] 最大限度发挥个体能动性，并依靠市场力量解决外部性的制度设计。但有些时候，要清晰界定产权，特别是外部影响广泛复杂的情况下，仍然存在很大的难度。所以，通过税收和津贴进行利益转移的解决方法仍然具有重要的实践意义。涉及外部性的税收，在很大程度上是对负外部性的一种惩罚性收费；而津贴，则是对正外部性利益释放的激励性弥补。污染者的治理性修复解决的是负外部性问题，但使用者的功能性修复形成的正外部性影响如何解决，这就为法学研究外部性问题提出了要求，并给出了可以遵循的思路，由此，就形成了对生态补偿法学涵义进行探讨的理论基础和逻辑起点。

既然针对负外部性的解决（主要是污染者的治理性修复），环境法早已创设了“谁开发谁保护，谁污染谁治理”的原则，并规定了土地复垦、草原植被恢复、更新造林、损害赔偿、排污收费、污染物排放总量控制、排污许可、落后设备淘汰、污染损害赔偿等具体法律制度，因此，法学上的生态补偿，作为一种法律制度创新，显然应该把已有法律规制的负外部性影响排除在外，而特别针对产生正外部性的“使用者的功能性修复”进行生态效益或生态利益的补偿。所以，法学上的生态补偿，应该以正外部性矫正为目标，应该体现与“使用者的功能性修复”相关的以下内容：

（一）反映社会关系的特殊性。作为一种特殊的社会关系，其最重要的标志就是这种社会关系并不包含在传统各部门法的调整范围之内，所以，体现这种特殊社会关系的生态补偿也不能包容现行法的有关制度，特别是环境法律的各项具体法律制度，它应该是对现行环境法的发展和完善，是与其他环境法律制度互补并独立存在的法律制度形态。这种特殊性具体表现在：（1）生态补偿所反映的社会关系是以“环境功能性价值”为媒介的，“环境功能性价值”在表现形式上最主要的特征是它的非显而易见性，它不象传统法律制度所反映的社会关系具有确定的交易对象和交易行为，如排污收费制度所反映的确定性的污染物种类、数量和根据种类、数量进行的支付行为。交易性的欠缺，很容易掩盖这种社会关系的冲突性质，因而，会大大降低法律对这种社会关系的关注程度，其中的利益会处在长期的游离状态。（2）由于“环境功能性价值”依附于各种不同的环境资源要素，在我国，环境资源要素的国家所有制和部分的集体所有制，往往被政治上的团结、互助、牺牲局部、追求公益等高道德追求所牵制，更加强化了这种社会关系内涵的利益的游离性，使功能性价值制造者“甘愿”为国家作出牺牲，放弃应有权利。（3）“环境功能性价值”产生的基础是功能性生态修复行为的正外部性，由于正外部性行为在效果测量、范围确定上的技术难度，传统上主要限定于“国家干预”的层面进行解决，如通过财政转移、贫困地区扶持计划等进行国内地区以及行业之间的利益平衡，也养成了法律参与的惰性和法律人研究的难度。（4）“环境功能性价值”在传统上一直被当作公共物品（或准公共物品）来看待，[22]因而形成了“非排它性”和“非竞争性”[23]消费的习惯，久而久之，人们也模糊了在消费此种公共物品时的是非观念，忘却了公共物品应由政府提供的经济准则，很难理性的去考虑所消费的公共物品的具体创造者，“搭便车”[24]成了沿袭的风尚。（5）“环境功能性价值”不同于环境资源要素本身，也不同于环境资源要素的价格，[25]环境功能性价值依附于环境资源要素，是人使用环境资源要素的正外部性后果。认为生态补偿“就是环境资源有偿使用原则和社会公平原则的重要体现”[26]的观点显然是把对环境资源本身的价值补偿——对环境资源的价格支付，当做是生态补偿，是对生态补偿的错误理解。[27] 所有这些，就使得生态补偿所反映的社会关系成为一种特殊的社会关系。

（二）表现参与主体的复杂性。从上面的分析可以看出“环境功能性修复”产生“环境功能性价值”。虽然生态补偿社会关系是以“环境功能性修复”为媒介的，但这种社会关系的本质则是以“环境功能性价值”为核心，反映“环境功能性价值”的创造和消费的过程。所以，所有创造和消费“环境功能性价值”的参与者都构成生态补偿关系的参与主体。由于“环境功能性价值”（在上文中也叫环境利益或生态利益）产生于特定环境资源要素，并依托该特定环境资源要素向整个生态系统辐射，根据经济学的“边际效用递减规律”，[28]环境功能性价值的强度（或数量）也会随着辐射空间的扩大而衰减，因而，边际受益者（或追加的受益者）接受的环境功能性价值，也会随其效用（强度）衰减而减少。因此，对同一性质（但随时空变化而衰减）的环境功能性价值，不同受益者分享到的部分会存在数量上的差异。理论上讲，与特定环境资源要素空间联系紧密的受益者会比空间联系松散的受益者得到更多的份额，而且，其辐射的范围也可能跨越国界，如我国西北内陆区的沙漠治理对横跨太平洋的沙尘暴的克服或减弱，其受益者还可能扩大分布到相临的其他国家，甚至更大的空间。这种特性就为确定受益者及其受益数量制造了难度。因此，除在能确定区分受益者及其受益数量的前提下，环境功能性价值的大部分应该由国家概括承受，如大的生态功能区的环境功能性价值分享，即可确定国家为受益主体，涉及到他国的则应通过双边甚至多边协定来解决。此外，就环境功能性价值的创造来说，存在同样的问题，因为特定区域创造的环境功能性价值，如流域上游的水土保持、水源涵养，要区分其中每一个创造者的贡献份额是多少，也存在相同的难度。在这种情况下，作为环境功能性价值的创造者，最好的选择只能是由当地区域的特定人或组织为代表，因而，地方政府因其地位的特殊性，就成为部分环境功能性价值的创造者代表。所以，本文认为，环境功能性价值创造和受益的主体具有显著的广泛性和特殊性。就其广泛性而言，个人、家庭承包户、企业、环保NGO、其他社会组织都可以是生态补偿社会关系的参与主体；就其特殊性而言，国家、地方政府甚至外国政府也可以是其参与主体。在这中间，最具有特殊性的当属地方政府可否成为参与主体？最好的解释是因为分税制形成的地方财政差异，国家通过转移支付对地方利益的平衡以及在发展战略上的选择和歧视，足以证明地方利益的独立性及其合法性，因此，地方政府作为生态补偿关系的参与主体，理论上和实践上都是可行的。

（三）明晰法益表现的模糊性。在负外部性情况下，如化工厂污染了下游的水源，致使鱼类死亡，养鱼人的权利被侵犯，化工厂的负外部性行为（排污）具有清晰的环境侵权行为性质。但在正外部性情况下，如流域上游的水土保持对下游地区的授益性行为，在下游看来，只是局限于自己视阈范围内既定水质的孤立变化，并把这当成是一种天然的权利（使用权），即使产量增加或饮用水的质量提高，也不会联想到是上游地区替代他支付了一部分成本，而会认为增加的产量或提高的水质是自己的劳动所得，正外部性行为创造的环境功能性价值被忽略，得不到承认。虽然同负外部性行为属于正反两面的同质（外部性）行为，但前者得到确认，而后者却陷于尴尬境地，环境功能性价值不仅在客观上、而且被人为的模糊了。从理论上讲，环境功能性价值的创造者是否有权利得到自己正外部性行为的溢出利益，即获取“溢出利益”是否是环境功能性价值创造者的法定权利，在现行法中确实找不到确定性的规定，这也增加了该利益存在的模糊性。但法律虽无明文规定，却不能否认环境功能性价值的法益性质。[29]根据公平正义、平等交换、物权保护等法律原则，既然环境功能性价值是一种客观存在的利益形态，显然应该属于法律所保护的利益，正如张明楷教授指出的“根据宪法的基本原则，由法所保护的，客观上可能受到侵害威胁的人的生活利益”就是法益[30]。所以，环境功能性价值显然不属传统法律的权利范畴，也不是所谓的“类似公共物品的公共利益，”[31]但属法益无疑，有学者也将其称为“生态法益”。[32]而且，从实证主义的角度看，在历史上，国家一直在财政预算上单列西部地区的生态环境保护、自然保护区保护、濒危动植物保护等财政支出项目，在事实上，是通过预算法承认了环境功能性价值的法益性质。另外，1998年修改的《森林法》第6条明列“国家设立森林生态效益补偿基金”，按前文述及的逻辑思路，“森林生态效益”只是环境功能性价值的其中之一，《森林法》的规定，不仅证实了环境功能性价值的法益性质，而且，等于是在立法上开始承认并逐步明确了环境功能性价值的权利性质。因此，对环境功能性价值的法律保护毫无疑问的应属于环境法律完善的一项重要内容。

综合以上分析，本文认为，法学上的生态补偿是指对个人或组织在森林营造培育、自然保护区和水源区保护、流域上游水土保持、水源涵养、荒漠化治理等环境修复和还原活动中，对环境生态系统造成的符合人类需要的有利影响，由国家或其他受益的组织和个人进行价值补偿的环境法律制度。生态补偿中对人类的有利影响，有积极的影响，也有消极的影响。积极的影响是指对自然环境的主动性修复，消极的影响则是通过限制人类活动、产业发展对自然环境的被动性修复。[33]因为被动性修复是把经济发展的利益让位于环境生态利益，是为了实现环境生态的功能性价值而承担的经济发展的机会成本，这部分损失也应包含在生态补偿的范围之内。目前，对生态补偿的理解存在很大的混乱，如2008年出版的《环境科学大词典》把生态补偿机制定义为：“为维护、恢复或改善生态服务功能，调整相关利益者的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有激励性质的制度。”[34]这一概念的最大错误是把内化成本与经济激励联系在一起，因为外部成本的存在是与负外部性行为相联系的，正外部性行为产生的是一种外部利益。外部成本可以通过惩罚性措施，如收取费税来增加生产的代价，进行成本内化，不可能是激励性的。外部利益可以进行补偿，补偿才是激励性的。所以，这一概念根本是在不理解什么是外部成本、什么是外部利益的情况下作出的错误定义。法学界的理解，基本都是把正负外部性揉合在一起，把损害（或污染）赔偿与生态补偿相混淆，[35]用所谓的制度创新吞食既存制度的杂乱无章状态。

四、本文的结论

总结本文的论证思路，主要有以下观点：

（一）本文认为，在对生态补偿定义时，必须把不同学科的定义加以区分，因为生态补偿制度的研究，涉及的学科多，相互之间影响大，特别是李文华院士领导的主要基于环境科学研究的课题组，[36]对该问题的研究有很大的贡献和影响。但社会科学，特别是法学的研究，应以环境科学的研究为基础，又应该与其研究有所区别，不能片面的或不加甄别的沿用或者完全接受环境科学的所有研究结论。因为，不同学科研究的角度和研究的目的是不一样的。目前，法学与环境科学等学科对生态补偿涵义理解的高度一致性，就是这一问题的集中反映。因此，在法学上宜采用“生态补偿法律制度”的概念，以便于与其他学科的研究有所区别。

（二）法学对生态补偿的研究，最早是在上个世纪90年代后期开始的，充分反映法学上的生态补偿是一种新生制度现象，作为法律制度创新，必须充分反映新的社会关系。生态补偿法律制度所反映的社会关系，与传统社会关系的最根本区别就是以正外部性为特征的环境功能性价值创造关系，不能把已有的以负外部性为根本特征的开发者还原性与污染者治理性社会关系也作为生态补偿法律制度研究的对象。否则，既不符合社会关系的分类特征，与现行法的完善以及法律的进步也不具有积极的价值，反而会造成法律制度的混乱。

（三）生态补偿的本质是对由环境功能性修复引起的环境功能性价值的补偿，环境功能性价值也即环境正外部性行为产生的环境生态效益或环境生态利益，与《森林法》中的“森林生态效益”具有很大的包容关系，反映生态补偿研究与现行法的规定具有高度一致性，在这个意义上推进研究，以及进一步完善生态补偿法律规定，也符合立法技术以及法律进步的一般逻辑，而且，能有效避免加入诸如损害赔偿一类的涵义引起的对效益补偿现有立法思路的颠覆，也有利于维护法律的一致性和法律的稳定性。

（四）由于前述环境功能性价值具有大范围辐射性和空间衰减性特征，因此有些环境功能性价值能够比较容易的确定它的创造者和受益者，有些环境功能性价值则不容易确定其创造者和受益者，因此，应根据环境功能性价值的具体情况，在补偿时采取针对性的补偿方式，对可以确定创造者和受益者的环境功能性价值，适合采取市场补偿的方法；对不容易确定创造者和受益者的环境功能性价值，应该采取国家补偿的方法。只有运用灵活的方法补偿具体的环境功能性价值，才能从根本上解决环境正外部性问题。

（五）根据前述环境功能性价值创造的领域，生态补偿制度的建立应主要在以下范围开展：森林生态补偿制度；流域生态补偿制度；水源区生态补偿制度；荒漠化及盐碱地治理生态补偿制度；自然保护区生态补偿制度；自然遗迹生态补偿制度等。应通过资源价格（税费）调整、完善污染防治法等措施克服矿产资源开发以及环境污染治理方面存在的突出问题，避免机械的功利主义倾向，单纯为了解决存在的问题，生硬的套用生态补偿制度的一些做法。

（六）在不容易区分环境功能性价值创造者的情况下，特定区域的地方政府应作为生态补偿法律关系中的被补偿主体，但对补偿款的使用应该有严格的程序规定和监督机制，应明确环境功能性价值是一种创造性成果，其中内涵了地方人们的劳动贡献，所以不能笼统的规定补偿款要用于环境生态建设，其中的一部分应该作为地方人民环境功能性价值创造的正常收入，用于私人及家庭消费，从而改变地方的低收入状态，最终推动生态脆弱区经济社会的全面发展。

[1] 我们在期刊网上以“生态补偿”为关键词进行检索，自1979—2000年，22年时间里仅有52篇相关论文，较有代表性的有陈宝书：《矿区土地资源补偿费用区域承包探讨》，发表于《煤炭经济研究》1988年第11期；李近如：《以林补农的提法不妥》，发表于《林业经济问题》1986年第2期等，反映在2000年以前对该问题的研究仅是一些零星的，而且主要是针对特定问题设法解决的具有生态补偿含义的一些初步的研究。但从2000年至今，10年时间检索到的相关研究论文就有2869篇，反映近十年该问题的研究呈现出快速发展的趋势。

[2] 我和黄河教授于2000年在云南召开的“中国法学会西部开发法律研究会成立会”上，提交了一篇《外部性损害与国家补偿制度研究》的论文，并进行了大会主题发言，该论文被收入2000年12月出版的《中国法学》（送法下乡专刊），论文主要从外部性问题入手，论证了国家补偿（包括生态补偿）的必要性以及具体的措施等问题。

[3] 参见《中华人民共和国森林法》（1998年修订）第八条。

[4] 参见环境保护部：《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》第1条的具体规定。

[5] 李文华：《关于中国生态补偿机制建设的几点思考》，《生态环境补偿机制国际研讨会会议材料》，国家发展和改革委员会西部开发司，2009年8月，第257页。

[6] 杜群：《中国生态补偿法律关系探讨》，生态环境补偿机制国际研讨会会议材料》，国家发展和改革委员会西部开发司，2009年8月，第303页。

[7] 《环境科学大辞典》，北京，中国环境科学出版社，1991年版，第320页。

[8] 李博主编：《生态学》，高等教育出版社，2000年2月第1版，第360—361页。

[9] “生态恢复就是恢复生态系统合理的结构、高效的功能和协调的关系。生态恢复的目标是把受损的生态系统返回到它先前的，或类似的、或者有用的状态，最终使受损的生态系统明显的融合在周围的景观中、或看上去类似或起的作用像某一熟悉且可接受的环境。”参见李博主编：《生态学》，高等教育出版社，2000年2月第1版，第360页。

[10] 这是本文的一种区分方法，至于是否还有其他的区分方法不在本文的探讨之列，本文通过这样一种区分主要是要探讨不同修复性活动的性质，进而找到法学上生态补偿的具体范围。

[11] 国合会生态补偿机制与政策课题组：《我国生态补偿相关政策与实践综述》，2006年生态补偿机制国际研讨会会议材料之二，第92—95页。

[12] 卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社，2003年6月版，第176页。

[13] 作者认为法律对行为负外部性的克服，具有比较长远的传统，譬如在处理纠纷以及刑法适用时经常考虑的社会危害性，并把社会危害性作为适用法律时一个重要的参考依据，象在刑法中刑期的确定，社会危害性可能会产生重要的影响。所以，负外部性因为与他人利益的直接冲突性，一直是法律解决的主要问题，环境法中的污染治理以及某些生态破坏行为的处理，也是法律克服负外部性的具体形式。

[14] 这是基于改良的渐进性以及长期性，在某个时间段的观察，这种改良的微小性，以及与每个生产周期产量的增长性而言的，是一种经验的总结，也是从实证主义出发的一个结论。

[15] 必须说明的是，《中华人民共和国土地承包法》第26条规定“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”，这等于是承认了承包人对土地的增殖性修复。但实际的情况是因为增殖性价值的测量及举证的困难，在现实中真正提出补偿要求的是极少的。另外，对这种功能性修复的积极效果，国家事实上也是在采取了相应的回应措施，比如减免农业税以及对农业补贴的政策等。另外，《承包法》明确对增殖性改良进行补偿，在事实上也是对此类活动的正外部性价值的确认，在某种意义上亦可认为是补偿的一种特例。

[16] 这里的特定环境资源是指该环境资源在生态系统有特殊的意义，譬如流域上游生态脆弱区，或者具有重要气候分界的特殊地理构造，以及现存的某些环境资源要素，因为积极的变化都会对整体生态系统产生积极影响的情况。

[17] 萨缪尔森：《经济学》，中国发展出版社，1992年第12版，第1193页。

[18] 重要地理价值，是指在地理上对全国的环境有持续性的独特影响的地区，如我国西高东低的地理特征，以及秦岭在我国的地理分界功能，这就决定了这些地区的环境改善与全国的环境变化有正相关关系，在某种意义上甚至可以决定全国的气候及环境特征。

[19] 吴易风等：《西方经济学》，中国人民大学出版社，1999年4月第1版，第396—404页。

[20] 卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社，2003年6月版，第158页。

[21] 新制度经济学认为，对于外部性征税或津贴，可能的后果是税和津贴的数量并不能准确反映外部性的具体数量，因而税收和津贴可能起不到解决外部性的效果，甚至形成新的外部性，因而认为，应该通过明晰产权的方法来解决外部性。本文认为，任何事物都不可能有绝对的正确性，在解决问题的方法上也是一样的，可以有最佳的方法，但这往往是理想化的，现实的情况总是任何解决方法总有他的不足，所以不能因此否定其合理性。

[22] 之所以会有这种看法，也与我国环境资源特有的公有制体制有很大的关系，既然环境资源是国家的，因而依附于其上之价值，也就自然被当作是公共共同拥有的所谓“公共利益”，而不探究这部分依附的价值的真正来源。而且，经营权与所有权的分离，事实上早已证明经营性利益与所有权利益是截然不同的，依附于环境资源之上的利益亦然如此。

[23] 一般理解公共物品，就是指由政府提供的物品。公共物品的非排它性是指消费公共物品不需要支付价格，所以不会因为没有支付价格而被排除在消费之外的现象。非竞争性是指公共物品不会因为某人的消费而丧失使用价值，别人仍然可以进行消费的特征。当公共物品的非排它性或非竞争性不充分时，譬如街道拥挤可能造成某些人不能自由的进入街道，因而具有了某种程度的竞争性的时候，就不再是完全程度的公共物品，而成为准公共物品。

[24] 所谓“搭便车”是指某些人或某些团体在不付出任何代价的情况下，而从别人或社会获得好处的行为。因为公共物品的产权界定不清，人们可以随意消费公共物品而不需要付出代价，所以。对公共物品的消费就是一种“搭便车”的消费。

[25] 主张生态补偿就是资源有偿使用原则的体现的学者认为，在我国由于遵循劳动决定价值，资源作为非劳动产品，是无价格的，因而生态补偿就是弥补劳动价值论的不足。这种观点很值得商榷，因为资源虽然非劳动所创造，但资源因其稀缺性，仍然会有价格，这也是劳动价值论的构成内容之一，而且矿藏，转化成可用的资源，事实上已被赋予了开发性的劳动，也是有价值的。事实上，国家对资源产品开征的各项税费，其中很大部分就属于国家所有的资源的价格收入，并不存在资源的无偿使用，至于资源价格是否合理，涉及的仅是资源的定价问题。当然，如果把环境功能性价值也当做资源，该观点还是具有原则的指导意义的。

[26] 李爱年：《生态效益补偿法律制度研究》，中国法制出版社，2008年6月版，第48页。

[27] 即便认为这种观点是正确的，那么由正外部性生成的环境功能性价值如何概括，如何弥补，仍是一个法律空白。用一个新概念概括已有的法律现象，但对新生的法律现象又不加以概括，显然是不合情理与事实的。

[28] 经济学上的效用递减规律，意思是说随着消费次数的增加，边际消费的效用会减少，结合物质流动的物理学规律，本文认为价值辐射也会随着空间增大，在边际量上会减少，直至辐射量为零，所以，物质流动自然有他的边界，不可能是无穷尽的。

[29] 对法益有广义和狭义之分，广义上的法益泛指一切受法律保护的利益，权利也包含于法益之内；而狭义的法益仅指权利之外而为法律所保护的利益，是一个与权利相对应的概念。简单地说，法益就是法所保护的一种利益。李斯特指出：“所有的法益无论是个人利益，或者共同社会的利益，都是生活利益。这些利益的存在不是法秩序的产物，而是社会生活本身。但是，法律的保护把生活利益上升为法益。”参见http://baike.baidu.com/view/545638.htm

[30] 转引自胡元聪：《外部性概念的法学视野考察》，西南政法大学经济法研究中心http://www.swupl.edu.cn/mweb/jjfyjzx/content.asp?cid=842693181&id=951490673

[31] 杜群、张盟：《我国生态补偿法律政策现状和问题》，载《生态保护与建设的补偿机制与政策国际研讨会论文集》，第119页。

[32] 焦艳鹏、戚道孟：《论法益说对环境法学研究的意义》，载《生态文明与林业法治》（2010年全国环境资源法学研讨会论文集）（下册），2010年7月，哈尔滨。

[33] 被动性修复，除过禁、限制产业发展外，还有诸如自然保护区的划定，禁止人类进入保护区，如原始森林的“自然保有”性活动，因为在保护区的采集、狩猎是当地人传统的生活利益，对此利益的剥夺，理应有对应的保障措施，否则单纯的设定义务，明显具有不公正性。

[34] 《环境科学大词典》（修订版），中国环境科学出版社，2008年版，第566页。

[35] 李集合、成铭：《生态补偿法律制度研究的理论误区及其修正》，《法学杂志》2008年第6期。

[36] 2005年，中国环境与发展国际合作委员会成立了“中国生态补偿机制与政策研究课题组”，由李文华院士和日本的Imura教授分别担任中外方组长，课题组进行了大量活动，包括召开了多次国际论坛，形成了《中国生态补偿机制与政策研究》课题成果，科学出版社，2007年4月第1版。