论跨界河流生态受益者补偿原则

蒲俊丞 王 江 (西南大学法学院；重庆大学法学院)

摘要：跨界河流水资源的合理利用及其流域生态环境的保护既关系到各沿岸国的利益，还间接影响到全人类共同的生态利益。在国际水法中确立跨界河流生态受益者补偿原则，其目的是保障沿岸国能公平分享跨界河流的生态利益，合理分摊生态成本，促进跨界河流的可持续发展，保障跨界河流生态利益的持续供给。

关键词：跨界河流；生态服务；生态利益

跨界河流是指流经两个或两个以上国家的河流。它有三种类型：一是构成一条国际边界的界河，二是横跨一条国际边界的河流，三是流经多个国家的河流。跨界河流水资源的利用及其流域生态环境的保护事关全人类的利益。目前，跨界河流生态受益者补偿原则尚未在国际水法中得到确立，在双边或多边条约以及国际司法判例中也鲜有提及。确保跨界河流生态利益的持续供给需要沿岸国公平分享跨界河流生态利益，分摊生态成本。为此，应在国际水法中确立跨界河流生态受益者补偿原则，制定具体的制度，共同促进跨界河流的可持续发展。

一、跨界河流生态受益者补偿原则的法律分析

跨界河流生态受益者补偿原则，是指在跨界河流水资源的利用和流域生态环境保护中，享受生态服务并从中获取生态利益的国家应当为提供生态服务，贡献生态利益的国家以合理补偿的原则。在跨界河流生态受益者补偿法律关系中，享受生态服务、获取生态利益的国家是“受益国”，“受益国”是补偿的义务主体。与之相对应，在跨界河流水资源的利用和流域生态环境保护中提供了生态服务、贡献生态利用的国家是“贡献国”，“贡献国”是补偿的权利主体。

该原则的内容有两个方面，一是“贡献国”有要求“受益国”按其“受益”多少给付补偿的权利；二是“受益国”有向“贡献国”支付合理对价的义务。具体而言，“受益国”享受生态服务、获取生态利益并非大自然的恩赐，而是得益于“贡献国”的行为。而“贡献国”的行为又可以分为作为和不作为两种。前者主要表现为“贡献国”在利用跨界河流时对其水资源和流域生态环境的积极保护。包括各种保护跨界河流水资源、保育水生态环境、保护和改善流域生态环境的各种措施。例如，跨界河流的上游国家在其境内采取植树造林、建立自然保护区、生态移民等有利于跨界河流水资源和流域生态环境保护的举措，而下游国家因此而有机会获得清洁的水资源、良好的流域生态环境等生态利益。后者则主要表现为“贡献国”为不破坏跨界河流的水资源和流域生态环境而付出的各种机会成本的行为。例如，沿岸国为避免本国境内各社会主体的行为对跨界河流水资源和流域生态环境造成污染和破坏，以致影响到其它沿岸国的生态利益，而主动放弃或限制自己的行为，并因此而付出的机会成本。

二、跨界河流生态受益者补偿原则的法律渊源

（一）污染者负担原则

污染者负担原则已被国际水法确认为其基本原则。它通过对造成跨界河流水资源污染和流域生态环境破坏的行为进行惩罚，从而保护跨界河流水资源和流域生态环境。除此之外，它还能对因他国行为而遭受生态利益损失的国家以一定的救济。但“污染者负担原则”也有其局限性。主要体现为“污染者负担原则”不能很好地规制跨界河流水资源的保护和流域生态环境的改善行为。而跨界河流生态受益者补偿原则却能很好地弥补前者的不足。跨界河流生态受益者补偿原则和“污染者负担原则”都脱胎于环境责任原则。所不同的是，“污染者负担”体现为一种惩罚机制，而“生态受益者补偿”则更多地体现为一种激励机制。前者侧重于规制跨界河流水资源污染和流域生态环境破坏行为，而后者则主要规制跨界河流水资源保护和流域生态环境的改善行为。从这个层面来看，跨界河流生态受益者补偿原则是对“污染者负担原则”的借鉴和超越。

（二）国际水法中的公平合理利用原则

从国际水法来看，关于跨界河流水资源利用和水环境保护的法律主要以三种类型：其一是全球性的公约，其二是区域性的跨界河流条约，其三是双边或多的区域性的专项水协定。《赫尔辛基规则》确立了公平合理利用的原则。《赫尔辛基规则》指出，“每个流域国在其境内有权公平合理分享国际流域内水域利用的水益”。《保护和利用跨界河流和国际湖泊公约》则规定了“防止环境污染原则”、“预防原则”、“污染者负担原则”等。这些原则均是公平合理利用原则的具体化。但遗憾的是，目前，国际水法中尚无受益者补偿的规定，而在双边或多边条约中也鲜有受益者补偿的内容。事实上，国际水法中的公平合理利用原则还应包含“受益者补偿原则”。具体到跨界河流水资源利用和流域生态环境保护，更应强调“受益者补偿原则”。如此，才能兼顾跨界河流各沿岸国的利益，激励各沿岸国合理利用跨界河流水资源、保护流域生态环境，避免“公地悲剧”在跨界河流中上演。

（三）生态受益者补偿原则

生态受益者补偿原则是我国环境法的基本原则之一。环境法学意义上的生态受益者补偿，是指对提供生态服务、贡献生态利益的主体进行的补偿。就跨界河流水资源利用和流域生态环境保护而言，假设上游国家采取了积极的环境保护措施，下游国家就有获取清洁水资源、享受良好生态环境的可能。也就是说，上游国家“善”的行为在客观上增加了跨界河流的生态利益，下游国家基于上游国家的“善”而获取了生态利益。在这种情况下，上游国家是提供生态服务、贡献生态利益的一方，有权要求享受生态服务，获取生态利用的下游国家给予自己补偿。

三、确立跨界河流生态受益者补偿原则的理论依据

（一）正义理论

正义是法的基本价值。正义通常被人们理解为公平、公正、平等、合理等。罗尔斯认为，正义的主要问题是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。博登海默则认为，正义的目标是满足个人的合理需要和主张，并由此同时促进生产进步和提高社会内聚性的程度，从而是社会生活维系在一定的文明程度。

跨界河流水资源的利用和流域生态环境保护需要各沿岸国的合作，跨界河流生态利益的持续供给也有赖于各沿岸国的通力合作。但是，现行的国际水法及其主要制度尚不能很好地分配跨界河流上的权利和义务，甚至在一定程度上制约了沿岸国可持续地享有跨界河流生态利益。只有上下游、左右岸各国的合理需要和主张得到满足，才能真正促进沿岸国之间的协作，确保跨界河流生态利益的持续供给。也就是说，需要建立一种普遍接受的规则以确保“贡献国”能获得合理地补偿，最终实现跨界河流生态利益的可持续供给。将跨界河流生态受益者补偿确立为国际水法的基本原则正是这个需要在立法上的体现。

事实上，跨界河流各沿岸国享有生态利益的机会处于不平等的状态，而理论上跨界河流又是各沿岸国的共同财富，各沿岸国对其应享有平等的权利。由此而推及，如果“贡献国”提供了生态服务、贡献了生态利益而不能得到合理地补偿，则会在“受益国”和“贡献国”之间形成新的不平等。确立跨界河流生态受益者补偿原则，能有效救济处于不平等境地的一方。正如庞德所言，法律的根本目的就在于确认和协调各种利益，使它们之间的矛盾和冲突减至最小程度，从而使每种利益得到最大限度的实现。确立跨界河流生态受益者补偿原则能很到地协调各沿岸国之间的利益，减少各国之间发生矛盾和冲突的可能。

（二）“外部性”理论

外部性是指企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或利益。外部性分为正外部性和负外部性。就跨界河流水资源利用和流域生态环境保护而言，“贡献国”的行为在使本国受益的同时，也往往使其他沿岸国享受了额外的生态服务，获取了额外的生态利益。“贡献国”的这种行为，无疑具有巨大的正外部性。只有对这种产生正外部性的行为进行合理补偿，才能够激励各沿岸国为跨界河流生态环境的恢复和改善投入更多的成本。反之，如果“贡献国”的这种成本投入长期得不到回报，其他沿岸国无偿受益就必然会产生“搭便车”现象，不利于跨界河流水资源的可持续利用以及流域生态环境的保护。

（三）可持续发展理论

可持续发展伦理观提出，既要满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。人类享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利，并公平地满足今世及后代在发展与环境方面的需求、求得发展的权利必须实现。可持续发展伦理的内涵主要有两个方面：一是发展经济与保护环境并重。二是代内公平与代际公平并重。

一方面，可持续发展的核心是环境保护，确立跨界河流生态受益者补偿原则的目标也是保护跨界河流水资源和流域生态环境。在国际水法中确立跨界河流生态受益者补偿原则，确保给予“贡献国”以合理的补偿，才能促使其继续采取保护跨界河流的各种举措，甚至会加大对跨界河流保护的投入，最终实现跨界河流的可持续发展。另一方面，确立跨界河流生态受益者补偿原则是实现“代际公平”和“代内公平”的法制需要。就“代际公平”而言，确立跨界河流生态受益者补偿原则能促使各沿岸国齐心协力地保护跨界河流，为“后代人”能享有基于跨界河流的生态利益创造条件。就“代内公平”而言，正如前文所述，“贡献国”为跨界河流生态环境的恢复和改善而投入成本，使跨界河流的生态服务功能得到了提升，而其他沿岸国则从中受益。“贡献国”提供的实际上是一种生态服务，而“受益国”享受了这种生态服务并从中获取了生态利益。确立跨界河流生态受益者补偿原则能促使“受益国”对“贡献国”进行合理补偿，从而实现“代内公平”。

四、构建跨界河流生态受益者补偿法律制度的要点

法律原则虽具有克服法律局限性的作用，但其本身的抽象性却给它的适用带来了一定的难度。在国际水法相关制度缺失的情况下，确立跨界河流生态受益者补偿原则能为跨界河流国际争端的解决提供指导。此外，尚需构建具体法律制度使之具体化，更具可操作性。

（一）补偿成立的要件

跨界河流生态受益者补偿成立的要件有以下三个：一是对于跨界河流水资源的保护和流域生态环境的改善，“贡献国”并无国际法上的义务。二是“贡献国”为跨界河流水资源保护和流域生态环境的改善付出了成本。三是“受益国”在客观上享受了“贡献国”为其提供的生态服务，从中获取了生态利益。

（二）补偿的标准

笔者认为，跨界河流生态受益者补偿的标准，应该根据“受益国”享受生态服务、获取生态利益的多少予以确定。具体补偿金额应按照如下步骤确定：首先，应评估“贡献国”行为前后跨界河流流域价值的增值额度；其次，评估“受益国”从跨界河流流域生态价值增值中获益的大小；最后，“受益国”和“贡献国”通过双边或多边磋商，确定具体补偿金额。在确定补偿标准时还应注意以下两点：一是跨界河流流域价值应包括经济价值、生态价值和社会价值。二是在核定补偿金额时要关注“受益国”的经济发展水平、对跨界河流流域生态增值的贡献等因素。

（三）补偿的方式

补偿的方式应灵活、多样，具体包括：现金补偿。通过双边或者多边协商，对“受益国”享受的生态服务作出一个合理的价值评估，由“受益国”向“贡献国”直接支付现金。项目援助。项目援助是国际环境保护实践中被广泛采取的方式之一。具体而言，应由“受益国”向“贡献国”提供某些与跨界河流的利用和保护相关的项目或者双方合作开发项目，以项目充作补偿金。技术转移。由“受益国”向“贡献国”提供某些与跨界河流水资源利用和流域生态环境保护相关的技术或设备，以此作为其享受生态利益的补偿。例如，“受益国”向“贡献国”提供污水处理的技术指导，或者直接提供相应的设备等。这种方式适用于跨界河流的“受益国”和“贡献国”在科技水平上有差距的情况。专项投资。通过跨界河流沿岸各国的磋商，由“受益国”投资，专门用于“贡献国”境内跨界河流流域地区发展经济。如投资环保产业，兴建环境友好型企业等。无息贷款。这种方式是指由“受益国”向“贡献国”提供无息贷款，帮助“贡献国”境内位于跨界河流流域地区的经济建设，发展环境保护事业。

（四）补偿的组织机构

一方面应通过双边或多边的协商，签订双边和多边的“跨界河流生态补偿协定”。另一方面，跨界河流各沿岸国可成立“跨界河流管理委员会”，由委员会组织主导补偿的实施。此外，跨界河流沿岸国还可邀请国际性环保组织参与补偿实施的整个过程，从而起到监督、评判的作用。

（四）救济途径和惩罚机制

“无救济，即无权利。”一旦“受益国”拒绝履行其补偿义务，那么“贡献国”可通过以下途径主张其权利、获得救济。其一，如果有“跨界河流管理委员会”，则“贡献国”可以将其主张提交委员会讨论，寻求救济。其二，如果没有这种组织或者该“受益国”不是其成员国，那么可通过双边或多边协商和谈判来解决争议，也可邀请第三方就此进行斡旋和调停。其三，双方还可将其纷争交由国际法院，通过司法途径获得救济。

此外，可以将“受益国”对“贡献国”的生态受益补偿情况纳入其国际信用评价体系。一旦“受益国”不履行补偿义务或履行不当，则将面临国际信用风险，以此作为对“受益国”不履行或不当履行的惩罚。

作者简介：蒲俊丞，男，法学博士，讲师，西南大学法学院；

王江，法学博士，重庆大学法学院讲师，西部环境资源法制建设研究中心研究人员。