浅议我国城市汽车尾气污染防治

鲁选超 （昆明理工大学法学院，云南昆明 650500）

摘要：随着我国城市化进程的不断加快，城市人口也呈迅猛增长趋势，人口的增加与生活水平的提高直接导致了城市汽车保有量的迅速增加。而汽车尾气排放逐渐成为了城市大气污染的主要来源。本文即从我国城市发展与汽车尾气的发展与防治现状开始，展开多角度分析，力图探求防治城市汽车尾气污染的有效措施。

关键词：城市发展；汽车尾气；污染防治

一、我国城市发展与汽车尾气污染现状

据报道，2007年世界上已有33亿人生活在城市，超过了全球人口总数的50%。

新华网南宁2007年５月２４日电（记者韩超张周来）：从２４日在广西南宁召开的中越城市规划与管理研讨会上了解到，目前中国城镇总人口５．７７亿人，城镇化水平提高到43.9％。

中新网2011年4月28日电：第六次全国人口普查结果显示，居住在城镇的人口为66557万人，占总人口的49.68%，居住在乡村的人口为67415万人，占50.32%。同2000年人口普查相比，城镇人口比重上升13.46个百分点。

通过以上数据，我们可以看出2000年以来我国经济社会的快速发展极大地促进了城镇化水平的提高，但在另一个侧面我们也要看到，城镇化的迅速发展加剧了城镇的环境压力。随着人们物质生活水平的不断提高，城市汽车的拥有量在不断迅速增长，尽管国家出台过多项措施抑制城市汽车数量的过快增长，却收效甚微。城市汽车的迅速增加，造成了城市大气污染的加剧。

据报道[1]，2010年9月环保部科技标准司副司长刘志全指出，目前全国约1/5的城市大气污染严重，113个重点城市中1/3 以上空气质量达不到国家二级标准，汽车排放成为部分大中城市大气污染的主要来源。据估计，和上世纪80年代相比，我国汽车保有量增加24倍，排放总量则增加12倍。“十二五”期间国家将进一步健全汽车排放标准体系，加强汽车排放控制。

城市扩张会产生各种类型的环境污染，大气污染、水污染、固体废弃物排放和噪音污染是城市污染的主要来源。城市环境污染对城市的可持续性发展、居民的身体健康和周边的生态环境会造成严重损害，城市污染控制与管理已成为当前国际上研究的热点问题之一。

研究结果表明，城市大气污染要素主要包括空气中的尘(降尘、飘尘、悬浮微粒)、有害气体(二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、臭氧等)、有害元素(氟、铅、汞、砷等)和有机物(苯、总烃等)等污染物。而以上的大气污染物在汽车排放的尾气中几乎都可以找到。相关研究结果表明：汽车尾气污染物主要包括：一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化合物、二氧化硫、烟尘微粒（某些重金属化合物、铅化合物、黑烟及油雾）、臭气（甲醛等）。据统计，每千辆汽车每天排出一氧化碳约3000kg，碳氢化合物200—400kg，氮氧化合物50—150kg；美国洛杉矶市汽车等流动污染源排放的污染物已占大气污染物总量的90%。汽车尾气可谓大气污染的“元凶”。

汽车尾气最主要的危害是形成光化学烟雾。其对健康的危害主要表现为刺激眼睛，引起红眼病；刺激鼻、咽喉、气管和肺部，引起慢性呼吸系统疾病。光化学烟雾能使树木枯死，农作物大量减产；能降低大气的能见度，妨碍交通。 汽车尾气中一氧化碳的含量最高，它可经呼吸道进入肺泡，被血液吸收，与血红蛋白相结合，形成碳氧血红蛋白，降低血液的载氧能力，削弱血液对人体组织的供氧量，导致组织缺氧，从而引起头痛等症状，重者窒息死亡。汽车尾气中的氮氧化合物含量较少，但毒性很大，其毒性是含硫氧化物的3倍。汽车尾气中还发现有32种多环芳烃，包括3,4-苯并芘等致癌物质。汽车尾气中的二氧化硫和悬浮颗粒物，会增加慢性呼吸道疾病的发病率，损害肺功能。二氧化硫在大气中含量过高时，会随降水形成“酸雨”。汽车尾气中的铅化合物可随呼吸进入血液，并迅速地蓄积到人体的骨骼和牙齿中，它们干扰血红素的合成、侵袭红细胞，引起贫血；损害神经系统，严重时损害脑细胞，引起脑损伤等疾病。[2]

目前，全世界的汽车保有量已超过6亿辆，全世界每千人拥有汽车110辆。全世界的汽车保有量以每年3000万辆的速度增长，而2010年全球汽车数量已增到10亿辆。中国的汽车保有量已超过1000万辆，例如中国的哈尔滨市汽车保有量达已达二十三万余辆，并以每年10％的数量增加。

汽车保有量的增加带来的是汽车尾气排放量的增加，最终导致的是对城市大气、全球大气的破坏。根据上个世纪七八十年代美国、日本对城市空气污染源的调查，城市空气中90%以上的一氧化碳、60%以上的碳氢化合物和30%以上的氮氧化物来自汽车排放，这些污浊的气体使人类的生存环境受到极大威胁。有关专家统计表明，21世纪初，汽车排放的尾气占了大气污染的30～60%。随着汽车的增加，尾气污染有愈演愈烈之势，由局部性转变成连续性和累积性，而各国城市市民则成为汽车尾气污染的直接受害者。城市大气污染是世界各国面临的最大挑战之一,已被各国政府高度重视。如何防治城市大气污染,减轻其危害的影响,是当今重大而紧迫的课题。

城市发展与规模的不断扩大以及人口的增加引起了城市汽车保有量的增加，而此两项数字的增加直接导致了城市汽车尾气污染的加剧，因此，治理城市汽车尾气污染已是迫在眉睫。

二、我国城市汽车尾气污染治理现状

自20世纪70年代以来，中国政府加强了对环保工作的力度，颁布并采取了一些大气污染政策和措施，收到一定的效果，但从总体来看，环境污染和破坏还没有完全被控制。1999年全国人大常委会大气污染防治法执法检查结果显示“我国城市大气污染形式依然十分严峻，在全国进行环境统计的322个城市中，空气质量达到国家二级标准的占27.6％，三级标准的占28.9％，空气质量超过国家三级标准的占40.5％。”另据报道：“参加全球大气污染检测的北京、沈阳、西安、上海、广州5个城市的总悬浮颗粒物年平均浓度超过世界卫生组织规定标准的3～倍，5个城市被列入世界最严重的10个污染城市之中。这5个城市在我国属于中等污染”。中国已是世界少数大气污染最严重的国家之一，治理任务艰巨，任重道远。[3]

（一）立法体系不完善

随着环境污染的不断加剧，一方面近年我国相继出台了多部治污新法，但是我国至今没有形成一部保护自然资源和生态环境方面的综合性法律，一些重要的防治污染与其他公害的法规尚处于空白状态，这在一定程度上造成了环境保护工作的无法可依的状态。一方面环境标准的制存在一定偏差，在环境标准的准确性与量的确定性上都存在不足，国家标准与地方标准难以统一，国际标准与国家标准难以统一。一方面，已制定的法律、法规中对一些污染物的排放标准过于滞后。例如1982年制定的排污收费标准现在仍在适用。此严重不符合经济、社会的发展，在侧面上也严重制约着企业治理污染的积极性。

（二）法律法规的可操作性较差

这方面主要表现在法律法规的原则性条款过多，法律法规中出现过多的“比照”“依照”字眼。例如《大气污染防治法》第六十五条规定：“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”依照刑法的标准来追究行为者的刑事责任。笔者认为，这样的规定是缺乏合理性的。因为刑法所有保护的法益与环境法所要保护的法益是存在巨大差异的，而且刑法罪行的构成要件与环境违法行为的构成要件也存在巨大差异，单就行为人主观方面来说，过错责任亦是迥异的。所以，环境法应该严格、等级化违反环境法行为的处罚程度与措施。

（三）直接规定如何防治城市汽车汽车尾气污染法律难寻

在防治城市汽车尾气污染方面，尽管各地纷纷作出了一些规定，但是在国家层面上，现今可以适用的法律基本上只有《大气污染防治法》。

我国大气污染控制始于20世纪70年代，并在1987年制定了《大气污染防治法》，1995年对这部法律作了修改，时隔五年，在2000年又对这部法律作出了修订。1987年的法律条文为41条，经过两次修改，2000年时增至66条。这些变化，在一个层面上也反映了国家对经济与社会可持续发展理念的认真践行，也反映了国家着力控制大气污染、谋求良好自然环境、为民造福的决心。

《大气污染防治法》的实施也在全国范围内建立了一些重要的防治大气污染制度与体制。如污染源排污申报制度，覆盖全国的空气污染质量监测网和酸雨监测网，主要大气污染物总量控制制度和排污许可证制度以及排污收费制度，通过实施环境影响评价制度实现了对新建项目的科学管理。总之，经过多年的努力，我国已建立了一整套适合国情的大气污染控制政策体系，在法律体系和管理制度的建立方面已经赶上或接近发达国家水平，但在法律和各项制度的实施过程中仍存在很多不足之处。主要表现在以下几个方面：环境监督管理力度不够、有利于大气污染防治的经济政策不配套、环保投资渠道不畅，投资力度不够、缺乏适合国情的大气污染治理技术。[4]

汽车尾气对大气污染的巨大影响，也受到了立法部门的关注，因此对于汽车尾气在城市污染中的防治的相关问题也被纳入到了《大气污染防治法》里面。《大气污染防治法》中专门对防治汽车排放污染作出了明确规定：任何单位和个人不得制造、销售或者进口污染物排放超过规定标准的汽车船;在用汽车不符合制造当时的在用汽车污染物排放标准的，不得上路行驶;同时对汽车船的日常维修与保养、车船用燃料油、排气污染检测抽测等作出了原则规定。考虑到汽车船排放污染的流动性这一特征，在汽车船地方标准的制定权限方面也做出了特殊规定，即省、自治区、直辖市人民政府制定汽车船大气污染物地方标准严于国家排放标准的，或对在用汽车实行新的污染物排放标准并对其进行改造的，须报经国务院批准。

在2004年11月国家环保总局颁布了《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》中规定，地方汽车大气污染物排放标准的管理，依照经国务院批准、国家环境保护总局发布的《地方汽车船大气污染物排放标准审批办法》执行。

尽管在《大气污染防治法》、《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》、《地方汽车船大气污染物排放标准审批办法》与省、自治区、直辖市人民政府制定的地方政府规章中对汽车大气污染物排放都做了相关规定。但是我们也要看到，在涉及全局利益衡量、考虑的《大气污染防治法》中，对城市汽车污染物排放的规定确实甚少而又具有原则性的，这样就导致了法律适用上的不足与困难。而地方根据《大气污染防治法》中原则性的规定尽管也制定了地方政府规章，明确了汽车污染物排放地方标准，但是，这些标准却因地区的差异与人们对汽车污染物排放与大气污染问题的认识不同而结果各异。

在这样的法律背景之下，导致了城市大气污染的不断加剧。也就有了前文所引的报道：“2010年9月环保部科技标准司副司长刘志全指出，目前全国约1/5的城市大气污染严重，在2005年6月划定的113个大气污染防治重点城市中1/3 以上空气质量达不到国家二级标准，汽车排放成为部分大中城市大气污染的主要来源。据估计，和上世纪80年代相比，我国汽车保有量增加24倍，排放总量则增加12倍。”

（四）执法不严，监督管理力度不够

尽管《大气污染防治法》对各项监管制度已经作了规定，但有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然十分严重。例如，一些地方政府不执行国家“先环评，后建设”的规定，批准建立一些新的布局不合理和污染超标的建设项目。由于监管不力，虚假环评或环评后在实际运营中达不到国家要求标准的新闻也不绝于耳，所以，执法的严格是城市解决城市汽车尾气污染、大气污染的有力保障，关部门对此重视程度的缺乏造成了即使有法可依，也不能产生良好的治理效果。

三、防治城市汽车尾气污染措施与建议

（一）形成完善的环境法立法体制

环境法所关心的问题是多方面的，不仅有大气污染、水污染也有、海洋污染、噪音污染等等。而城市汽车尾气污染只是环境污染之中冰山一角。但无论如何对城市汽车尾气污染的防治也离不开环境法体制的完善。

因此，我们有必要在以下几个方面重点建设环境立法，形成完备的防治污染体制：要在宪法与立法法与有关法律的规定下，由全国人大及其常委会行使国家立法权，制定相关法律；由国务院根据宪法和法律制定相关行政措施；由有权的人大及其常委会制定地方性法规；由民族自治地方结合自身的环境特点制定自治条例与单行条例；由经济特区人大及其常委会制定经济特区环境污染防治法规；由有权的人民政府或者部门制定相关行政规章。

在环境立法的体制上，一定要注意国家立法与地方立法相结合的原则，由国家立法制定基本框架与指导原则、标准，由地方立法予以完善，如此才能保证环境污染防治的效果。

（二）从法律上严格汽车产业行业标准

2009年我国汽车产销量分别达到1379.10万辆和1364.48万辆，产量超过日本，销量超过美国，成为世界第一大汽车生产国和销售国。同时我国汽车保有量今年将突破7000万辆。在巨大的产销量与污染面前，要想解决好汽车尾气对城市大气的污染，首先还是得从技术上加大投入，当然对于技术的规范要求又必须有法律的保障。所以，应该制定严格的汽车排污标准，力争从技术上解决汽车尾气污染问题。

依照相关学者的研究，在技术上主要可以采取以下措施：汽车尾气的机内净化措施（点火系统控制、发动机怠速的控制、喷油和进气系统的控制、采用闭环控制、采用大量传感器实现多参数调节、采用新技术降低排放）；汽车尾气的机外净化措施（催化剂净化汽车尾气、低温等离子处理技术、）；能源优化和多元化（提高汽、柴油的品质、采用新型燃油、新能源的使用）。[5]而政府相关监管部门需要严格执法，确保相关法规、政策的落实。

当然，在解决从城市汽车尾气污染问题上，汽车产业技术的发展是根本，因此，需要国家制定法律来规范汽车生产市场，以法律的严要求迫使汽车生产企业在生产能力范围内不断改革汽车生产过程，提高燃油等的利用率，降低汽车尾气污染物的排放。

（三）加强立法，严格执法

我国自上世纪80年代以来已制定了一系列的大气污染防治法律法规，对大气污染有了明确的控制要求，并且取得了一定的效果。在此基础上应该根据汽车行业快速发展的实际情况，加强有关汽车燃料、排放、使用、淘汰等的立法，做到有法可依。同时要保证已有的法律能落到实处，做到执法必严，违法必究。

在以后《大气污染防治法》的基础上，应该不断根据实际情况，对该法的相关规定作出修正。从根本上保证有法可依，有良法可依。其次，应该明确地方政府对大气污染防治、城市汽车尾气污染防治的责任。可以说，我国大气污染、城市汽车尾气污染防治的主要问题是在政府的行政执法方面。因此，需要通过提高执法效率、严格环保监管和加大行政处罚力度的方法予以改善。

（四）其他措施

要彻底解决城市汽车尾气污染问题仅仅依靠法律是难以有效实现的。为此还需要注意采取一些列的辅助措施。例如：发展公共交通,减少小汽车使用量；发展以清洁能源为主的汽车；向广大市民宣传清洁能源汽车的好处和国家给予的相关扶持政策,提高广大市民的节能意识。建立激励机制，降低尾气排放等。

为迎接每年9月22日“世界无车日”的到来,一些国家的政府都采取措施鼓励国民在自9月16日开始的一个星期里放弃使用私家车,选择其他代步工具。也不失为一个很好的提议与对公民的教育机会。同时，我们也欣喜地看到，我国有些城市也慢慢开始了“无车日”行动，我们希望当地政府能在合理安排与筹划之下不断践行、坚持此良好的做法。

四、结语

时至今日，中国已经加入WTO多年，世贸组织对中国的汽车产业的要求日益严格。同时，在全球化背景之下，治理大气污染已经不再是一个国家、一个地区的事情，而成为了所有国家的共同的责任。在此种情况下，我们中国该如何扮演好自己的角色，成为我们不得不认真思考的问题。

当然，解决城市汽车尾气污染，防治大气污染的措施与方法也有许多，到底哪些更适合我国国情，也值得认真我们永远认真思考、抉择。

参考文献：

[1]汪劲．环境法学[M]．北京：北京大学出版社，2006.

[2]周珂．环境与资源保护法[M]．北京：中国人民大学出版社，2007.

[3]张晓．中国环境与发展评论：全球化背景下的中国环境与发展.第四卷[C] ．北京：中国社会科学出版社，2010.

[4]李淑文．环境哲学：哲学视阈中的环境问题研究[M]．北京：中国传媒大学出版社，2010.

[5]赵靓．汽车尾气污染及其减排措施[J]．环境科学与管理,2008(5).

[6]王鲜先,韦玉良．我国城市大气污染及其防治对策[J]．内蒙古环境保护，2006(1).

[7]王皓．汽车尾气危害及控制对策探讨[J]．化学工程与装备，2010(7).

[8]平措．我国城市大气污染现状及综合防治对策[J]．环境科学与管理，2006(2).

[9]姜罡.我国城市大气污染及其防治对策[J].许昌师专学报•社会科学版，1999(18).

（英文摘要编者略）

作者简介：鲁选超（1985—），陕西武功人，昆明理工大学法学院2009级硕士生。

[1] 参见：生命与灾害[C]，2010年10月，第43页。

[2] 参见http://zhidao.baidu.com/question/6200009.html 最后访问时间：2011年7月7日。

[3] 姜罡．我国城市大气污染及其防治对策[J].许昌师专学报·社会科学版，1999(18)2:27-28。

[4] 平措．我国城市大气污染现状及综合防治对策[J]．环境科学与管理，2006年2月，第31卷第1期,第19—20页。

[5] 王皓．汽车尾气危害及控制对策探讨[J]．化学工程与装备．2010年7月，第187—189页。