法国工业环境法的介绍

Manuel PENNAFORTE （中文名：潘富石）（法国布瓦万律师事务所）

摘要：在法国，工业环境法是由规范可能危害环境的设施的建造、运行和关闭等法律法规所组成。在实践中，这些立法也被称为“特别行政强制规则”，由行政机关来实施，旨在预防和惩罚针对特定保护利益的侵害行为，并且它们已被编纂到《环境法典》之中。本质上来说，国家可依据ICPE法（《环境法典》第L. 511-1条及随后条文）及其实施细则（《环境法典》第R. 512-1条及随后条文）[1]对工业活动进行有效的管理。

当然，除了上述法律之外，还有诸多法律对这些特殊利益加以保护，例如：水、废物、噪音、城市规划、环境损害的预防与修复、劳工保护以及民事安全等。以下我们先来介绍法国工业环境法适用的范围和主体，然后分析适用于工业设施不同发展阶段的分类管理制度。

一、法国工业环境法适用的范围和主体

工业环境法的目标在于规范可能侵害被保护利益的违法活动（1.1），其实施涉及了不同的主体（1.2）。

1.1 受工业环境法保护的利益和规范的设施

工业环境法主要保护以下四类利益 ：

第一，依据ICPE法则的规定保护邻里安宁、公共健康、安全和卫生、农业、自然、环境、风景、名胜和遗迹（《环境法典》第L. 511-1）。

第二，工业环境法包含了保护水资源并确保其合理利用的一系列规定，其旨在预防洪涝、保护水体生态系统和湿地、保护水源、应对各种水污染和水体恶化（《环境法典》第L.211-1-I条第1和2款），恢复水质，使水源再生（《环境法典》第L.211-1-I条第3和4款）。另外，它还促进有效、节约和可持续地利用水资源（《环境法典》第L. 211-1-I条第6款）尤其是在水电的发展方面，以提高水资源的经济价值（《环境法典》第L. 211-1-I条第5款）。

第三，ICPE法则明确规定发放给经营者的经营许可须与城市规划文件（例如，地方的城市规划）或环境规划文件要相匹配（例如，废物管理规划或自然保护区规划）。

第四，工业环境法要求分类设施的经营者必须考虑与劳动卫生和安全相关的一系列利益。

实践中，最有可能侵害上述利益的工业活动都要受ICPE法则的约束。但原则上，是否被列入《环境法典》第R.511-9条下的设施清单[2]是适用ICPE法则的决定性条件。适用ICPE法则管理的设施，其编码是按所涉及的物质（第10XX及随后）和活动（第20XX及随后）进行分类的。

（编码举例）

然而，即使设施不在ICPE清单之内，但是，如果它可能会使已经得到许可的设施的危险或不便发生改变（《环境法典》第R.512-32条），或对被保护利益构成危险或重大不便（《环境法典》第L. 514-4条），它也要受到ICPE法则的约束。

大体上，我们可以将相关设施分为以下三类：

第一类，“受监控”的设施，其适用于中央一级行政部门制定的行政法规，并且只须接受相对宽松的技术跟踪。所以，这一类主要是针对那些须申报或登记的设施。

第二类，“受高级别监控”的设施，其不仅适用中央一级行政部门制定的行政法规，还受国家派驻地方的代表（即“省长”）作出的“单行”法律文件的约束，并且须接受更加严密的技术跟踪。这一类包括须经许可的设施。

第三类，“受最高级别监控”的设施，其适用的法律法规与“受高级别监控”的设施相同，由中央一级行政部门制定相应的运行规则，并要接受执法部门长期而深入的技术跟踪。因为它们危险性大，所以要受到极其严格的规范和监控。该类设施特别针对废物存储、采矿、以及会引发“重大事故危险”的设施，通常也称为“塞维索（Seveso）设施”。

有可能引发“重大事故危险”的设施，其在ICPE清单中被归为“S”类，意味着它们的经营要实施公用事业“地役权”（SUP）。公用事业地役权由省长来制定，目的在于限制相关设施周边的工程建设。

另外，本来单项不属于“S”类的设施，如果它们合在一起构成了同一个“设施组”，结果就可能会适用“S”类的强制性规定（例如：须制定预防重大事故的政策，以及设立经济担保等）。在这个方面，一旦相关设施组总的存储容积超过了“S”类规定的底线，对该设施组必须执行“S”类设施的管理规定。

1.2 工业环境法涉及的主体

工业环境法主要涉及以下三类主体：

第一，政府部门（环境和工业部；省政府（省长）；地区土地治理与住房环境管理局［DREAL］）。DREAL是环境和工业部在省一级的“派出”机构（即，无法人资格或无独立财政）。而省长是“中央政府各机关”在地方的代表，并负责管理那些适用于ICPE法则的设施。为此，DREAL须向其提供支持，所以一支由公务员组成的“分类设施监察员”团队会向省长提供咨询意见。不过，只有省长有决策权。

第二，从事工业活动的经营者，它是指那些实际控制设施，拥有技术和财务能力，并获得许可经营权的个人或法人。当经营者破产倒闭或不具备清偿债务的能力，有管辖权的行政部门可以追究土地或设施的持有人的责任。

第三，工业环境法涉及的第三人，他们可能因环境立法所保护的利益受到侵害而主张权利。第三人可以包括设施的相邻权人和各种环保协会。

二、从分类设施的创建到关闭

工业环境法规范着分类设施生命周期的各个阶段：建设(2.1)、运行(2.2)和关闭(2.3)。

2.1 分类设施的创建

在法国，对于那些适用ICPE法则进行分类管理的设施，可根据它们潜在的危害程度，而必须进行申报（Déclaration，简称为“D”类）、登记（Enregistrement，简称为“E”类）或许可（Autorisation，简称为“A”类）。在ICPE清单中，对不同类别的设施都设定了标准，如果达到了相应的标准，依法要求 “申报”的程序会升级为要求“登记”或“许可”的程序。

申报程序，其适用于那些对环境具有潜在危险或不便，但是影响又不十分严重的设施（在法国境内约有45万处）。申报类的制度相对自由，一般由环境部以发布“命令”的形式来制定，并由省长来实行。经营者首先须向省政府提交简单的文件，在核定文件符合命令标准之后，省长可以向申报人发放一份带有相关设施基本规定的申报回执。如有必要，他也可以进一步做出补充规定。

登记程序，其适用于那些对环境具有潜在危险或不便，并且会造成严重影响的设施，但它们可以通过部级命令设立的标准要求而自动规范（在法国境内约有1万处）。实践中，经营者可通过提交一份简单的文件来获取登记证明，该文件不含环境影响评价或危险评估的内容，程序中也不涉及公共调查。

许可程序，其适用于那些对环境具有最严重的危险或不便的设施（在法国境内约有3万7千处）。申请人必须提交完整文件，包括企业经营的信息、环境影响评价、危险评估以及能够证明经营者的技术和经济能力的材料。申请须经过政府咨询，以及至少为期一个月的公共调查。一旦省长决定发放许可，则须以命令的形式通知申请人。自收到命令之日起，申请人就成为了相关设施的“经营者”。经营许可命令确立了相关设施运行的基本要求。在法律上，经营者不仅要遵守这些要求，还要遵守相关的立法，并履行申请经营许可时所做出的承诺。

在处理许可申请的过程中，省长必须遵守辩论程序，以便申请人能有机会维护自己的权益。同时，法律也允许申请人在征求意见和公共调查的过程中保护自己的工商业秘密。

除了与分类设施相关的立法，申请人还须考虑其它方面的立法：如城市规划、水务、民事安全或劳动安全。而经营者只有在获得许可、登记、或收到申报回执之后，才能合法地启用设施。如果经营者在没有相关权证的情况下使用分类设施，会受到严厉的行政处罚（例如 ：暂停设施的营运）和刑罚制裁（例如：针对自然人可判处一年的监禁，单罚或并罚7万5千欧元的罚款；针对法人可判处37万5千欧元的罚款。见后）。

2.2 分类设施的运行

分类设施是受DREAL的“分类设施监察员”监督的，监督的形式可以是直接的实地检查，也可以是经营者的强制自检（例如：被许可的设施每十年要作运营总结）。

在分类设施整个运行期间，法律授予了省长以下多项重要权利：

第一，为了保护环境，省长可以通过发布补充行政命令的形式，对经营者提出额外的要求（例如，实施技术和经济评估、监察义务）另外，也可以针对之前向经营者做出的不适当、或不充分的强制规定进行调整。

这类补充性的行政命令尤其会在设施改变的时候作出。如果变更导致经营条件的“明显”变化，须事先告知省长。省长审查经营者提交的材料，这时可能出现两种情况：如果省长认为不是“重大”变更，则只要求经营者提交登记申请（如果变更受申请制度约束）或只是通过补充性的行政命令作出附加要求；相反，如果省长认为属于“重大”变更，则要求经营者提交一份“完整”的申请经营许可文件。行政法规确立了一系列的最低标准，超过标准的变更即构成“重大”变更（例如，设施的储存能力提高15%以上）。没有标准参考的时候，如果变更带来明显的危险或不便，即构成“重大”变更（如有异议，由行政部门和/或行政法官来认定）。

另外，准确地说，经营者的改变并不能够构成设施的变更。所以，原则上，只须要在实际改变经营者之后的一个月内向省长申报即可。不过，对某些设施（废物储存，采矿，归属“S”类的设施），改变经营者事先须要获得行政许可。

考虑到法律的溯及力，如果一项符合先前规定运转的设施，被纳入到调整之后ICPE清单，则其可以保留事先已经取得的权力（“既得经营权”）。此时，经营人可“免除”申请许可、提交登记或申报的义务。另外，行政法规也规定：在同样的情况下，由省长作出的要求不得造成主体工程的重大修改或经营方式的重大改变。

第二，在发生事故的情况下，省长可以介入。如果事故及其影响仅局限在经营场所内部，设施的负责人可启动内部预案（POI）。如果事故造成的影响扩展到了经营场所之外，省长可启动特别应急方案（PPI），（如果是“S”类设施，必须有特别应急方案，因为此类设施很可能会引发“重大事故”）。特别应急方案允许调动公共安全力量（如消防队、宪兵、警察等）以及国家、地方和某些私人（相邻的经营者、协会等）的公共事业力量。重大事故时，省长可以命令撤离居民、关闭道路。

如果事故导致设施暂时关停，省长可以要求经营者重新提交许可、登记或申报材料（《环境法典》第R. 512-70条）。

第三，省长有权对不履行义务的经营者作行政处罚。行政处罚（例如：提存一笔款项，按规定进行工程评估，或暂停营业等）之前须催告。

除行政处罚之外，如果经营者违反了ICPE方面的立法，还可能会受到刑法处罚。刑事责任对经营者来说是一个重要风险，而且规范该类违法行为的立法文件（法律和法规）有很多。有职权作违法笔录的部门（如，对分类设施的监察）有义务“立即”通报检察官。如果检察官决定追究，则将经营者送交刑事司法部门处理，后者根据情况，独立宣布对经营者进行罚款或监禁。

最后，如果相关活动给邻里间造成妨碍（例如：噪音、气味、震动），第三者可以直接追究经营者的民事责任。即适用无过错责任原则，因此受害者无须证明经营者的过错即可取得赔偿。

2.3 设施的停业

分类设施的停业可能由以下多种情况引起：

一方面，当设施在三年期内没能启用或者连续两年以上停用时，那么许可、登记或申报的法令就会失效。如要起用设施，经营者必须重新申请。如果只是部分设施停业，运营的中断并不导致经营许可的部分失效。

另一方面，停业一般更多源于经营性的决定。如经营者决定彻底关闭设施须提前三个月通知省长（例外：关闭废物存储设施和采矿设施须提前六个月）。经营者需说明对场址作安全处理的措施（例如：清除危险品、限制场地的准入、降低火灾和爆炸的危险等等）。

停业的程序因设施性质而有所不同：对须申报的设施，经营者必须进行场址修复，使其未来适用与经营后期相近的用途（工业用途或非敏感用途）。经营者还要通知市长和土地所有权人（《环境法典》第L.512-12-1条）。程序上，经营者必须向行政部门提交一份简单的停业文件（《环境法典》第R. 512-77条）。

对须登记或许可的设施经营者来说，确定场地未来用途的程序比较复杂，基本可分为以下三个步骤：

- 第1步：经营者、市长和土地所有权人可尝试共同确定场地未来的用途，并就此签署协议；

- 第2步（仅在第1步失败时）：如果达不成协议，经营者需处理场址，使其适用与经营后期相近的用途（实践中，一般为工业用途或非敏感用途）；

- 第3步（仅在省长不同意第2步确定的用途时）：如果场址恢复计划明显与相关城市规划文件或设施周边邻里的利益相抵触，省长可以要求更加严格的恢复计划。

根据预设的用途，经营者必须向省长提交报告，具体说明场址恢复的计划。除传统的恢复措施之外，公用事业地役权可能会对场址未来的用途作出全部或一部分限制，特别是在经营过程中污染了的土地。

作者简介：Manuel PENNAFORTE 先生（中文名：潘富石），法中环境协会法方会长，巴黎律师协会律师，法国布瓦万律师事务所合伙人。

[1] ICPE（Installations Classées pour la Protection de l’Environnement）法及其实施细则是国家为了达到保护环境的目的，而对各种设施进行分类管理的一系列法律法规的总称，在本文中，我们简称为ICPE法则。而通过ICPE法则进行管理的设施，在本文中，我们简称为分类设施。

[2]适用 ICPE法则进行分类管理的设施清单（Nomenclature des Installations Classées）, 本文中我们简称为ICPE清单。