中国加入WTO后的环境资源法制改革 谢 慧* 摘要：社会实践的需要从来都是推动法律发展进步的根本动力。20多年来，中国的环境法基本原则有了很大的发展，但是仍然存在一些明显的缺陷。目前，我国正面临加入WTO后，环境法制建设改革的困境。如何与国际接轨，建立适应当前国际形势下，适应市场机制的环境法体系？文中，笔者将就此问题给予剖析并提出合理性建议。 关键词：WTO 环境法体系 生态利益 绿色产品 WTO这一国际经济变革的产物，是国际贸易自由化与世界经济全球化的客观要求，并以其独特的魅力吸引了包括中国在内的世界大多数国家的加入，从而使中国这个发展中国家跻身世界十大贸易国。经济全球化的扩散和逐步深入使得各国的依赖程度不断上升，从而使当今整个世界呈现出“牵一发而动全身”的全新经济格局。由此，改革开放的中国需要世界，世界的发展也离不开中国，加入WTO，参与经济全球化潮流是中国的必然选择。 世纪之交，看到中国在经济贸易领域取得如此辉煌的硕果，我们为之欣慰自豪，然而同时我们又不得不面临经济高速发展带来的触目惊心的环境问题。日前国家环保局局长解振华坦然陈辞当前中国严峻的环境形势：七大水系，部分湖泊和近岸海域的污染趋势未得到控制；煤烟型为主的空气污染十分严重；全国668个城市中大部分存在水源、大气、城市垃圾和噪声的严重污染；森林草原的生态功能急剧衰退；自然灾害日趋频繁；生物多样性锐减……这就是中国环境问题的现实图景。试想，处于如此恶劣的环境下，中国如何顺利地发展与世界各国的贸易合作？如果任凭环境继续恶化下去，则势必给中国的经济发展乃至全球的经贸进程设立起难以逾越的屏障。然而值得欣喜的是，民众的环境意识已在不断的冲击下觉醒，未来一代的环境保护观念也日益提高，这无疑让我们看到了希望。于是，一个亟待解决的问题摆在我们面前——作为调整环境资源各方关系的环境立法的改革势在必行！ 一、中国环境法的现状及弊端 中国的环境立法始于20世纪70年代，至今已走过了30 多年的艰辛历程。这里笔者借用一位教授的评价，“基本完成了立法规划中有关控制环境污染的立法任务，为规范市场行为和环境管理提供了依据；广泛开展了全国性的环境执法检查活动，有利地促进了环境与资源法的贯彻实施；增强了全社会的环境意识和法制观念”。 现实生活中我们取得的成就也是有目共睹的：环境立法在不到30年的时间里完成了系统建设，环境管理部门职能日益完善，环境法在吸收世界各国先进经验的基础上形成了结合我国国情的制度，环境纠纷的解决途径大增，环境法理论研究日益丰富，涌现了大批致力与此的新老学者，取得的丰硕理论成果为环境法的进一步完善奠定了坚实的基础；高等学府的法律系大都开设了环境法课程，“环境与资源保护法”已被列为中国的法学二级学科，并设置了硕士点和博士点，为环境法学人才的培养创造了良好的条件。但是，环境严重污染和恶化的事实告诉我们：中国目前的环境法远非完善，环境法尚未完全发挥其应有的功效，环境法的制度实施不尽人意，现实与我们的理想——建立以可持续发展为指导思想的规范的环境法律体系——还相距甚远。 试图建立一个适应国情与形势的环境法体系，必须认清我国现存的问题。 ⑴理论与实践的矛盾 首先，从基础理论研究方面来看，仅重视体系框架的构造和逻辑演绎，但对法学基础理论的研究以及法学与相关科学的结合方式与途径却未给予重视。例如，环境法上的“环境”概念模糊不清，环境法与之相关法学分科不明。如此便不能为中国的环境法实践提供真正具有理论意义的指导，使得法律的实施偏离正确的轨道。 其次，从现行立法研究上看，仍处于低水平重复状态，即局限于对现行立法的表面解释，缺乏对现行法律规范的批判性分析。 另外，在预见性立法研究方面，关于污染的综合控制问题、区域和流域环境资源的综合保护问题等环境立法急需的理论支撑和论证研究课题尚未展开。而在国际环境法中，许多具体涉及全球环境保护法律控制的课题在国内尚无学者问津，中国对全球环境保护的立场与基本对策也少有研究，反而将国内环境法与国际环境法严格区分，导致国家在参与国际环保事务时，在许多方面得不到有力论证和理论支持。 ⑵ 立法背景与研究方法的矛盾 目前我国环境法学的研究方法主要是阐释现行法律法规，而不是运用注释法学的方法通过严密的理论分析对现实的环境法制度进行客观论证、推导和评价。这种研究现状严重背离了环境法学研究以法学为依托，以环境科学为背景，以生态观念为指导的边缘性学科的研究方向，从而严重影响了中国的环境法制建设，它不是致力于从生态的、系统的、全息的高度来看待环境法，而将其局限于某一个或某几个行政管理部门的权力运行规则，与可持续发展的要求相差甚远。 另外，我们目前的环境法研究依然停留在盲目“移植”国外环境法制度的水平，而不考虑其产生的历史条件、文化背景、法制现实；更缺乏对中国环境法制度实施的本土资源和环境条件的研究。我们并非反对借鉴与吸收国外先进法律制度和法学理论，但盲从决不会有好结果。中国环境法对外国先进制度的采用必须是建立在对中国环境法制现状及中国经济社会等本土资源深刻把握的基础上。 二、WTO与我国环境法的改革 世界经济发展到今天，我们来讨论环境立法问题，便不能脱离经济全球化的背景，在这样一个国界变得越来越模糊的时代，笔者认为，全球的环境法必将产生趋同化的立法倾向，这种倾向除了表现为各国的国内环境立法在目标、原则、措施和手段上的趋同外，而且还表现在国内环境立法与国际环境立法在法律体系、结构以及法律规范上的趋同。加入WTO后，我国的 环境问题劣势显现，尤其在自然环境的破坏与原生环境问题相结合所造成的生态环境恶化问题上，我国与其他国家相比还有差距。因此，我们要肩负起生态环境的保护与建设两项任务，首先 要理顺经济发展与环境保护之间的关系。我国正处于经济转型与高速发展时期，从发达国家经济发展史来看，这正是生态环境问题最严重的时期，我国 目前所承受的环境压力尤为明显，在经济发展与环境保护之间出现深刻矛盾。具体表现在： 1．资源消耗和浪费严重。 2．西部生态环境为东部地区发展作出了牺牲。 3．“以经济建设为中心”导致经济利益与环境发生冲突。 4．国有资源在所有制与收益上的不一致引发的一系列环境问题。 5．社会发展与环境保护的不协调。 现代市场经济的一个显著特征就是发达的市场经济与现代法治融合，具体含义即成熟的市场机制与良好的宏观调控机制都通过法律的整合作用而契合、衔接。这就要求加入WTO以后的中国环境立法必须以法治作为其成功的保障。由于我国生态环境的脆弱性及其在全球的突出地位，环保工作就显得尤为重要，也给我国环境法治的发展和完善带来了新的压力和动力。在面对现实问题时，协调好可持续和发展的兼顾与优先，完善“谁破坏谁恢复，谁污染谁治理，谁开发谁保护，谁受益谁补偿，谁主管谁负责”的环境责任原则体系；应努力建立包括环境使用权、知情权、参与权、请求权等一套完善的公民环境权体系，从机制建设上体现环境民主原则；坚持生态建设与环境管理并重的原则，增强生态系统的多样性与稳定性，不断改善环境质量。 原有的环境法律原则体系缺乏法理和实践的双重合理性，是中国环境污染和破坏严重的趋势未能得到全面控制，局部反而恶化的主要原因，因此以可持续发展理论为基础，针对环境公益及其外部性多样性多元性等特点，构筑环境法的基本原则体系，并明确其价值追求极有必要。在未来十至二十年内，中国经济和社会发展将有快速跨越，其可能伴随的环境污染和生态破坏能否控制已成为严重问题。面对这种环境紧张状况，现行法律原则体系及其研究的严重缺陷已构成加强可持续发展的环境法制的主要障碍。因此，从理论到体系、功能、内容及价值追求，全面进行环境法基本原则体系和改革和创新，重构适应可持续发展要求的环境资源法律基本原则及其体系，是亟待环境法学界去思考、研究和解决的重要问题。20世纪90年代中期以来，环境法学界虽然对环境法律原则体系的整合、改革和创新问题积极展开了多方面多形式的研究，并已取得一些突破，但其具体内容仍不够明确，有待进一步改进或创新。 就中国这个发展中国家而言，现在所面临的主要问题仍然是生存与发展，而让我们去承担本来由发达国家在工业发展中转嫁过来的环境污染带来的危机显然是不公平的。因此，我们必须调整现有的 环境法体系，使之适应国际大背景，立足全球发展，保护本国利益不在WTO这一强国如林的国际组织中受到侵害。对此，笔者有如下建议： ⑴ 积极参与有关国际环保组织和贸易组织的活动和谈判，扩大我国在一些国际环保立法和贸易立法方面的影响，阻止一切滥用环保条约、法律、法规，推行贸易保护主义的现象，反对任何国家滥用环保权利而使用单方面贸易措施强制多边环境协定的非成员国与该协定保持一致。同时，对于我国产品在当地销售采取歧视性做法的国家，根据非歧视待遇和国民待遇原则提出抗辩，以有关环境保护的国际公约、协议中对发展中国家给予优惠的有关规定为法律后盾，力争通过协商谈判解决贸易纠纷，必要时启动WTO争端解决机制。 ⑵ 不断完善环境保护立法。我国环保立法应当吸收和借鉴国外的环保方面的立法经验，在环境保护方面的法律中，不仅要规定法律责任，更要把环保的法律精神体现在与之相关的所有的法律、法规之中，如在有关产品质量立法中应体现生产者的环境责任和义务，以增强经营者开发绿色产品的意识；在税法中体现对生产绿色产品的经营者的优惠政策，同时也对污染较大的企业收取较高的税费；在经济立法中要体现环境保护与经济发展相协调的要求，使环境条款成为经济行为合法性的条件之一。要把环保立法内容从防治污染和保护自然环境，扩展到产生污染和浪费资源、能源的生产过程，对企业生产全过程进行监督管理。同时，应尽快将政府对环境质量负责的法律原则具体化，在环境立法中明确规定政府的环境保护职责--在决策过程中对经济、社会、环境因素全面考虑，统筹兼顾，从而既保证政府机关在环境保护工作中的领导地位和责任，又可以对责任不到位的政府采取相应的处罚。 ⑶ 建立环保法规、标准情报收集系统。环境保护法规、标准信息资料是企业经营活动的重要依据。目前，环境保护法规、标准信息的收集分布在科技情报部门、环境保护局、环境保护科研单位和某些院校。环保法规、标准信息的零散分布，造成企业不能及时掌握环境保护相关的完整信息。如果不能掌握国外有关国家关于产品的环保规定，将会使我国企业的出口造成极大的障碍。因此，建立环保法规、信息情报收集系统，成立专门的环保情报收集机构，对环保法规、标准的资料信息，包括国外环保方面的有关资料信息作系统整理和收集，是我国环保部门的当务之急。 ⑷ 加强环境保护的执法力度。在环境保护法律、法规的实施方面，坚持有法必依、执法必严、违法必究的原则，保证各项环境保护法律、法规和规章的贯彻执行。一是提高环保执法队伍的整体素质。通过培训使执法人员熟悉国际环保条约、协定，熟悉有关国家的环保法律、法规、标准，熟悉我国的环保法律、法规、标准。二是建立环保执法责任制。环保涉及面广，政府部门之间要加强协调，各执法部门要在同级政府的领导下，依照法律的规定，各司其职，各负其责，执法到位，形成合力。对环境保护执法不力的单位和个人要坚决的予以处罚，对领导不力的干部不论其级别坚决予以处分。 随着我国加入世界贸易组织，我国政府应在理论上认真分析国际贸易中的各种环境问题，在实践中正确处理环境与贸易的关系，尽快完善国际贸易中的环境保护及其相关方面的立法，使我国在扩大市场开放，推进贸易自由化的进程中，不断加强自身的防御能力和发展能力。相信我国 一定会缩短与发达国家环保水平的距离，建立完善的环境保护法律体系。 结束语 可以说立法的生态化将是经济社会发展的必然趋势，在WTO这个国际组织中更将体现这一倾向。由于全球在各个领域的一体化，导致环境立法及其实施在目的、对象、范围、方法和手段上均要求全球一致性和全球人类的共同协作，因此现在对环境法所做的国内法和国际法的区分将不适应于对环境法的分类。在世界范围内，现代环境立法特别是发达国家的环境立法已经逐渐表现出朝着“合目的性”法方向发展的倾向，国际环境立法更是强烈地表现出以“生态利益中心主义”取代“人类利益中心主义”的态势。我们相信，中国必将在这一全球共同理念的支撑与指导下，率先创制出符合国际生态利益、国际协调与合作的国家环境立法体制！ 主要参考文献 ⑴ 吕中梅 主编 《环境资源法》 中国政法大学出版社1999年4月版。 ⑵ 韩德培 主编 《环境资源法论丛》第一卷，法律出版社2001年5月版。 ⑶ 汪劲 《论全球环境立法的趋同化》 载于北大法律信息网。 ⑷ 刘文华 主编 《WTO与中国税收法律制度的冲突与规避》，中国城市出版社2001年1月版。