完善环境法律制度，促进环保产业发展 苏 红* 摘要：一国环保产业的发展状况从客观上反映了其环境法律制度的完善程度，本文对我国环保产业的发展现状及环境立法中的问题作了简要分析，为促进环保产业发展，完善环境立法提出原则和制度上的建议。 关键词：环保产业 环境法律制度 原则 一、我国环保产业发展及环境立法现状 1、我国环保产业发展现状 环保产业不是一个单独的产业部门，而是指在商品的生产与使用中充分考虑到了资源与环境问题，采用一些特定的生产工艺与技术，使其所耗资源最少、对环境污染最小，并且这种环境与生态意识贯穿在一个行业的各主要方面和商品生产的全过程。环保产业是由于人类对工业革命以来造成的环境污染的反思及环境保护思想的形成而兴起的,如今环保产业在全世界范围内形成了广泛的市场，发达国家特别是美国、西欧和日本的环保产业迅速发展，其环保产业的产值已占全球的87%，并且还以高于GDP增长率1-2倍的速度发展。我国的环保产业是20世纪70年代开始起步并逐步发展起来的，目前已经形成了一定的规模，到2000年底，全国已有1万多家企事业单位专营或兼营环保产业，职工总数180多万人，固定资产总值800亿元，2000年全国环境相关产业总产值1080亿元，环保产业总产值占同期全国工业总产值的0.77%。应当说，经过20多年的发展，环保产业已初具规模，但与发达国家相比我国环保产业发展中还存在着以下问题：（1）企业数目多，但大型企业少，产值比重低；（2）环保产业在地域分布上呈不均衡性，主要集中在沿海、沿江等经济较发达的地区；（3）在产品与服务结构上，环保产品生产企业较多，环保技术开发、咨询服务以及环保工程设计施工、产品营销、自然生态保护等相对薄弱；（4）技术水平有待进一步提高。 入世后我国环保产业面临着严峻的挑战：一方面，发达国家的环保产品凭借其技术优势大量涌入我国市场，另一方面，我国的产品在出口时却遭遇“绿色壁垒”。 造成我国环保产业发展不快的根本原因是没有建立起一个适应市场经济体制的自我发育、自我生长的内在机制，没有使市场成为引导环保产业发展的主导因素。而环保产业的发展程度与一国的市场化程度成正比，市场化程度越高，社会分工与专业化程度越高，环保产业就会越发达。因为“这种自由市场是一种有效的系统，因为生产者有足够的动机去尽可能地节约和创新。市场运用民主的、有时甚至是残酷的效率来筛选赢家和输家，把没有效率的生产者驱逐到经济边缘，甚至破产。” 运用经济手段给予经济主体一定的激励与约束，使其可以从保护环境、减少污染的行为中获利，从而引导其从自身利益出发选择对环境有利的行为。 市场化是我国环保产业发展的必由之路，但企业在利润极大化机制的驱动下，不可能主动地将生产所带来的环境代价纳入到成本核算中，环保产业的公益性质决定它的发展需要国家政策的引导和法律、法规加以规范。 环保产业的发展在很多国家都得到政府立法和政策的支持，发达国家往往以立法为基础、以行政措施为主、以经济手段为辅，通过制定法律法规来引导环保产业的发展。一般来讲，环保法规越是健全、环保标准越严格的国家，其环保产业越发达。 2、我国环境立法现状 从1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布以来，我国已颁布了6部环境法、13部资源管理法和395项环境保护标准。 1989年颁布实施的《环境保护法》作为环境保护的基本法从总体上规定了若干有利于环保产业发展的法律原则和制度，如环境保护同经济建设、社会发展相协调原则、奖励综合利用原则、三同时制度、环境影响评价制度、征收排污费制度、环境标准制度。我国环境法已大体完成了法治框架，但现行法律法规仍存在着不少问题：一是现行的大部分政策法规是在经济体制转轨时出台的，随着市场经济体制的逐步建立，有些已不适应形势发展的需要，如有些规定或条款并未体现遵循市场经济的规律，有的法规部门色彩较浓；二是政策法规缺乏系统性，出台的政策法规缺乏包括财税、价格、信贷和产业导向等方面的综合性和系统性，现行《环境保护法》、《大气污染防治法》等法律、法规中的环境保护投资条款与市场经济条件下环境事权分配和国民经济融资体制不尽符合；三是环境与资源的法律、法规之间不统一。例如，《环境保护法》第6条规定国家环境保护局和地方各级环境保护局是环境保护工作的主管部门，统管全国或地方的自然保护工作和污染防治控制工作，然而在各自然资源的法律、法规中只规定了各自然资源专管部门的职责和权限，这必然造成环境保护主管部门和环境保护监管部门之间的权限不请。 二、发达国家发展环保产业的政策及法律制度 美国于1963年就制定出第一部《清洁空气法》，并于1970-1990年间作了三次修改，排放标准愈来愈严格。为了迎接环保产业的国际竞争，克林顿总统于1994年7月发表了题为《面向持续发展的未来技术》的讲话，强调促进环保产业发展一直是本届政府的一个高度优先的任务。美国商务部已把环保产业列为重点出口产业之一。日本政府于1994年5月发表了《环境白皮书》，书中指出：经济发展和环境保护并行不悖，敦促增加环保投资。目前日本政府正在加紧拟定《循环型社会基本法》，这将为日本建立循环型经济社会奠定法律基础，使之从大量生产、大量消费和大量废弃为基本特征的现代经济社会，向以最优生产、最优消费和最少废弃为特征的可持续发展的循环型经济社会转变。德国从70年代初就已经开始实施国家环保计划，并把环保产业作为一个重要的经济门类。 除了政府政策和环境基本法，在环保产业的发展过程中发达国家还形成并制定了多项行之有效的环境法律制度： 1、源削减制度 1990年8月美国国会通过了《污染预防法》，该法制定了源削减政策和源削减方面的鼓励和限制性措施，授权美国国家环保局设立年度奖金项目以奖励实施源削减成绩显著的公司或富有创新性的源削减项目。这是美国首次通过立法来肯定以预防污染取代长期采用的末端治理为主的污染控制政策，其目的就是要把减少和防止污染源的排放作为全美环境政策的核心。1991年2 月美国环保局发布了《污染预防战略》，其后，联邦和州政府相继制定了大量有关源削减的法律、行政规章和地方法规，源削减法律制度不断完善。欧共体理事会1996年9月通过了将源削减具体化的《污染综合防止指令》该指令第一条规定，必须采取旨在预防或减少各种装置向空气、水和土地排放污染物的措施。 2、环境标志制度 环境标志制度，或称绿色标志制度、生态标志制度，是指政府、国际组织、或非政府组织按照一定标准和程序在其认定的环境友好产品，即在生产、使用等过程都不会对环境产生负担的产品上加特定标记的规则。自从德国1978年率先采用蓝色天使制度以来，日本、法国、加拿大、澳大利亚相继推行环境标志制度。环境标志制度已经成为国际贸易中越来越有影响的一种制度，对环保产业的发展有着重要的导向作用。 3、环境税费制度 环境税费制度包含环境税和环境费两方面的内容。环境税指国家为保护环境资源而凭借其主权对特定对象征收或进行减免的税种。环境费是指根据污染者负担原则和环境资源有偿使用原则，由国家这一所有者授权的代表机构向开发、利用环境资源的单位或个人依照其开发、利用量以及供求关系所收取的相当于其全部或部分价值的货币补偿。它总体上分为向环境中排放污染物、利用环境纳污能力的排污收费和开发、利用自然资源的资源补偿费两种。环境税费的目的主要有两个：激励作用和筹集资金。目前世界上许多国家都实行了环境税费制度，征收范围涉及空气污染、飞机噪声、土壤保护、固体废物、污水排放等。日本1993年《环境基本法》第22条规定了征收环境税、费的原则。1997年欧盟专门制定了《关于利用绿色税和费的报告》，以阐明在内部市场引入各种不同形式的环境税的法律范围和框架。 4、政府财政补助制度 政府财政补助制度即政府补助污染控制者部分或全部污染控制费用的制度。各国所采取的财政补助形式不同，有的在企业研制污染防治技术或设备、修建污染防治设施时，政府以实物或现金方式给予资助。如日本《公害对策基本法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》都分别规定：对企业修建烟尘、污水处理设施，提供必要的资金和技术帮助；美国《联邦水污染控制法》规定：凡修建经环保局长批准的污水处理工程，可自联邦政府得到相当于总投资额75%的联邦补助金。政府有时以优惠利率向企业或个人发放污染防治贷款，日本政府提供大量长期低息贷款给中小企业用于公害防治设施。 三、完善环保产业法律法规的原则和制度 （一）环境法律原则。任何法律制度的制定都要遵循一定的原则，我国《环境保护法》中规定了环境保护同经济建设、社会发展相协调原则、奖励综合利用原则，但由于环境法律制度反映的是人与环境、环境与发展的关系，且环境资源是不可再生的，所以在制定环境法律制度时还应充分考虑下列原则。 1、公众参与原则 公众是不可持续发展的直接受害者与可持续发展的直接受益者，公众行为在可持续发展战略的实施中扮演着十分重要的角色：（1）公众应直接参与政府的决策过程，例如在建设项目与区域的环境影响评价中公众参与成为其中一个必不可少的内容；（2）公众可以通过抵制严重污染环境或选择有利于环境的商品进行消费，间接地影响着企业的生产行为；（3）公众自身可以通过改变传统的消费模式，建立绿色的消费观念与消费方式，降低消费活动对自然环境的影响力度。 发达国家在环境立法、执法过程中都将公众参与作为一项重要原则。环境权的确立是实现公众参与的基础，目前，许多国家在宪法中都对公民的环境权作了规定。我国环境法虽然规定了公众参与制度，但由于在法律规定中更为重视的是国家干预，公众参与相对较薄弱，对公民在环境方面的权利未作规定。在这种形势下，应当将公民环境权的法律规定在立法中具体化和程序化，并在行政诉讼中建立公民环境行政诉讼制度。 只有这样才能保证公民参与环境管理，选择有利于环境保护的产品，促进环保产业的发展。 2、预防原则 本世纪50、60年代以来，全球范围内特别是发达国家环境公害泛滥，促使各国相继制定了大量以污染控制为主的法律法规，确立了命令和控制行政管理模式，普遍实行污染物的总量控制，这种模式在初期发挥了重要作用，环境得到改善，但在运行中这种模式也暴露出许多严重的弊端，如导致企业对污染物进行末端治理；不能从根本上解决重金属、农药等污染物在环境介质间的迁移转化、气候变暖、臭氧层破坏、生物多样性锐减、有毒有害废弃物的处理和处置以及非点源污染，经济代价巨大且效率低下。因此，自80年代以来，为了适应可持续发展的要求，实现环境与经济的协调发展，欧美等许多发达国家先后进行了环保战略的重大调整，从实行了20余年的以末端处理为主要内容的污染控制政策转向以实行清洁生产、全程控制、源头削减为主要内容的污染预防政策。而我国的环境法制从整个制度体系控制的主导倾向上看，其侧重于生产和生活活动与环境的交互界面，将保护环境的人力、物力、财力大多放在生产过程的末端污染排放的处理和处置上。虽然 在法律上确立了预防为主的原则，但规定不完善，缺乏必要的支持实施系统。 要改变这种状况，就要在环保产业的发展中实行全过程控制机制，从源头开始，在生产和消费的全过程实行污染控制，真正实现预防污染。 （二）环境法律制度。市场途径为解决环境问题提供了一条比行政干预更为有效率的出路，而市场机制的有效发挥又必须依靠制度方面的正确引导。因此，改革、完善我国的环境法律制度对加快环保产业的市场化进程具有指导作用。 1、推行绿色会计制度 绿色会计是会计学、环境科学、现代经济理论和可持续发展理论相结合的一门新兴会计学科，是一门强调现代会计人在企业进行经济活动时，正确、及时、合理地对企业耗用环境资源的程度进行核算的科学，其内容包括自然资源损耗成本、环境污染成本、企业资源利用率和产生的环境代价的评估。绿色会计制度是20世纪70年代发达国家为保护生态环境而研究生态环境的成本和价值提出来的。它与传统会计观念--只有存在财产权的事物才有价格不同，绿色会计重新定义了公共物：无论是空气、水，还是土地、森林、臭氧层等，都是地球的子民以及他们子孙后代所共有的特定财产，并且这些资源总是稀缺的，理应赋予一定价值并进行损耗补偿。将绿色会计制度应用于经济发展中，可以一改过去单一追求经济利益的方式，转变为追求经济利益、社会利益、环境利益三个目标的平衡发展。也就是说，社会企业不能为了追求经济效益而无偿和无节制地开发自然资源；同样，社会企业亦不能以牺牲环境为代价追求经济效益。 目前，绿色会计制度已在一些发达国家得到实施，既促进了环保产业的发展，又有效地遏制了环境污染。 2、环境税制度 《环境保护法》第28条规定了排污收费制度，排污费是在谁污染谁治理原则指导下制订的一种带有强制性的管理办法，是用经济手段来保护环境的一项法律制度，在世界各国得到了广泛应用，这项制度能够为进一步消除污染以及技术进步提供持续不断的压力并刺激创新，因而更加有利于预防性环境政策和可持续发展的实现。但在实践中我国的排污收费制度存在着很多问题：一是收费标准偏低，企业所交的超标排污费只相当于污染治理费用的10%-15%，更远远低于污染物的正常处理费用，这在客观上会造成企业乐于交费而不积极治理污染的后果；二是收费制度不合理，基本上是单项收费，处罚力度不足。在这种机制下，排污者只要不超过污染物排放标准，就可以无偿使用环境自净能力资源，客观上造成企业密集地区排污总量无法控制的局面，不利于污染源治理。而征收环境税则可以克服这些弊端，它通过对环境和资源的各种用途的定价来改善环境和实施资源的有效配置，使污染者的外部成本内在化、法律化，鼓励企业使用防污设施，发展清洁生产，实行环境资源的综合利用，从而弥补市场机制的缺陷，抑制对环境资源不利的经济活动。现在许多发达国家都已开征环境税，我国作为WTO的成员国可依据《GATT》第2条规定，缔约方可以在国民待遇的基础上，按照自己的环境计划自行决定对进出口产品征收各种旨在保护环境和资源的税收。征收环境税既可以促进我国环保产业在市场经济条件下的发展，又可以防止国外向我国境内转移环境污染。 3、严格环境标准制度 环境标准是为防治环境污染，维护生态平衡，保护人体健康，对环境保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求所作的规定。我国自1973年颁布第一个环境标准《工业三废排放试行标准》起，经过二十多年的努力，已从单一的排放标准发展成为包括环境质量标准、污染物排放标准和方法、基础标准等的环境标准体系。但是由于制定标准考虑国内因素多，与国际市场接轨少，环境标准过低，导致加入WTO后我国环保产业面临着严峻的挑战：一方面发达国家的环保标准相当严格，对我国产品的出口形成巨大的障碍；另一方面发达国家的环保产品进入我国，对我国本已薄弱的环保产业形成冲击。目前，我国的农产品、机电产品、纺织品等深受进口国环保法规、环保标准的影响。我国要想环保产业有所发展，应参照国际通行标准加快推进我国环境标准制度的制定工作，如加快对绿色通行证--ISO14000系列国际标准的认证工作。制定严格的环境标准，提高我国环保产品的质量，增强国际竞争力。 4、建立财政补助制度 环保产业发展需要市场化的环境，但政府的经济政策对于鼓励环保产业发展有着极为重要的作用。我国的环保企业大多为中小企业，资金少，技术落后，要想改造设备、革新技术，大多力不从心，因此需要政府的资金支持，政府可以通过各种方式帮助企业，如设立创新基金鼓励企业技术创新，设立环保银行为环保企业提供低息贷款等。 结束语 “我们要求一种能奖励最高内部化成本的市场经济，一种既对社会负责又对生态负责时企业才会兴旺的经济。” 加入WTO我国环保产业面临着新的挑战与机遇，只有完善我国环境法律制度，以法制规范市场，才能促进环保产业发展，增强国际竞争力，为可持续发展的经济目标做贡献。