排污权交易制度研究 罗 丽* 摘要：作为环境政策中经济手段之一的排污权交易制度，能够有效地降低环境负荷，达到保全环境之目的。为改善环境污染问题，我国已在部分省市开展二氧化硫排污权交易试点项目，因此，建立完善的排污权交易制度已成为当务之急。本文试图通过分析美国排污权交易制度，寻求美国排污权交易制度成功的经验，为我国建立完善的排污权交易制度提供某些借鉴。 关键词：排污权交易；容许排出量；监控系统；制裁金 一、提出问题 随着中国经济转型以及经济全球化的不断深入，环境污染问题日趋受到人们的重视。为有效控制大气污染，各国不断强化防治环境污染的环境政策，其中采取的主要手段是由行政机关制定出强制性的环境标准体系，以强制各排出者遵守。除此之外，通常采用的还有环境影响评价制度等综合方法。近年来，世界各国纷纷重视利用经济手段解决环境问题，即通过建立环境税、补助金、排污权交易等制度，以减少治理污染的社会费用以及降低环境负荷。实践证明，环境政策中的经济手段，特别是排出权交易制度，能够有效地降低环境负荷，因而得到世界上许多国家的仿效。 目前，我国国家环境保护总局已在国内选择七省市开展 “二氧化硫排放总量控制及排污交易试点”项目， 以寻求改善空气质量。由于排污权交易制度在我国还处于探索中，尚未形成完善的统一的法律制度，因此，排污权交易试点能否在我国取得成功，关键在于我国能否尽快在借鉴国外排污权交易制度的成功经验的基础上，结合我国实际情况，建立与完善我国排污权交易制度。本文试图通过分析美国排污权交易制度，寻求美国排污权交易制度成功的经验，为我国建立完善的排污权交易制度提供某些借鉴。 二、美国排污权交易制度 美国于1970年通过了《清洁空气法》（Clean Air Act），并于1990年对该法进行了修改。 排污权交易制度，是美国在1990年修改《清洁空气法》时，为了达到有效防止酸性雨的目的，将二氧化硫排出权交易制度在法律上制度化，从而建立起来的一种利用经济手段解决环境问题的有效方法。实际上，排污权交易制度是为保全环境，为控制成为问题的污染物质如二氧化硫的排出量，事先预定该物质的容许排出量，然后在法定的各企业中进行分配，并承认排出量超过容许排出量的企业，可以从其他剩余容许排出量保有者处，高价购买容许排出量的制度。美国通过采取这一方式，达到从整体上削减污染物质排出量之目的。 一方面，由于大量减少排放二氧化硫而获得剩余容许排污量的企业获得了排污权，可以出售其排污权而获得经济回报；另一方面，因不得已而必须超过政府所规定的容许排出量的企业，则可以通过有偿购买的方式，取得其他企业剩余的二氧化硫容许排出量（排污权），即买方支出的昂贵费用实质上是外部的不经济性的代价。因此，排污权交易制度，是环境政策中的一种以市场为基础的经济手段，其目的在于有效地控制国家污染物质排放量的同时，还能促使各经营单位积极革新技术，减少排污量。 根据美国《清洁空气法》的规定，排污权交易制度的建立，在法律上首先必须明确以下几方面的问题： 1、排污权交易的对象 排污权交易对象，是指排污权交易制度中，法定的进行交易的当事人所排放的问题污染物质。由于企业依照法律规定进行排放的污染物质多种多样，因而决定了享有合法排放污染物质的排污权的范围也十分广泛，因此，在法律上明确规定适用于排污权交易制度的污染物质的对象范围是十分必要的。 根据美国《清洁空气法》的规定，排出权交易制度的对象仅规定为二氧化硫。之所以如此，是根据美国当时的具体情况来决定的。即主要是根据美国1990年削减污染物质的费用来决定的。在1990年，美国削减1吨二氧化硫，需要花费的费用为600美元，而削减1吨氮氧化物，则需要花费的费用为2000～3000美元。由于削减氮氧化物的费用远远超过了削减二氧化硫的费用，为有效落实排污权交易制度，美国修改《清洁空气法》时，在法律上仅将二氧化硫作为排污权交易的对象，而没有将氮氧化物作为排污权交易制度的对象。对氮氧化物排出量的控制则采取较为灵活的政策，即规定由各州根据其权限，依照《州实施计划法》（State Implementation Plan）具体施行氮氧化物排出权交易制度。 《清洁空气法》在规定了排污权交易的对象后，还明确规定了一定时期内具体削减二氧化硫的总量控制指标。《清洁空气法》第403条规定，2000以后，全美国发电所所排出的二氧化硫的容许排出总量为每年890万吨。与1980年容许排出总量相比，应削减1000万吨。同时，该法还具体地规定了削减的步骤。即该法规定，1995年至1999年为削减二氧化硫的第一阶段，应削减总量为500万吨；从2000年开始，为第二阶段，应在第一阶段的基础上再削减500万吨。 2、排出削减对象的设施 美国《清洁空气法》也并未将一切排放二氧化硫的设施（企业）均纳入排污权交易的范围之内，而是对排出削减对象二氧化硫的设施进行了具体规定。即美国《清洁空气法》第402条规定，排放削减对象即二氧化硫的设施具体包括：1）1990年11月15日《清洁空气法》修改后，开始营业的设施，被称为“新规设施”；2）1990年11月15日以前就已经营业，并生产供买卖用电力、具备发电机设备的发电设施，称为“既存设施”。该法考虑到过多规定二氧化硫发生源相当困难，并对产业发生源排放的二氧化硫总数采取由环境厅长官控制的措施等因素，并未将虽然生产电力但不具备发电机设备的设施、非发电设施以及制造工程等产业发生源的设施作为削减对象设施。 同时，美国《清洁空气法》第404条对第一阶段的排出削减对象的设施范围也作出了明确划分，即包括：1）大规模地排出大量二氧化硫的煤炭火力发电设施； 2）代用设施以及修整设施； 3）自主参加设施。 另外，第404条对该条所列举的设施所分配的容许排出量也进行了规定。即容许排出量是根据1985年至1987年期间的年燃料消费量的平均数来决定的。为使容许量最大化，第404条还规定，在《清洁空气法》修改前就已经着手进行了排出削减活动的设施，可以选择容许排出量的基准线排出量。由于美国各州发展情况不同，在考虑该情况的基础上，《清洁空气法》第404条结合各州的具体情况，给予俄亥俄、伊利诺伊、路易斯安那等州20万吨的容许排出量。 作为第二阶段的排出削减对象的设施，被规定为发电量在25MW以上的“既存设施”以及无论发电量多少的“新规设施”。与第一阶段不同的是，《清洁空气法》并未具体规定各对象设施所应取得的容许排出量,而是在第405条中规定了各设施取得容许排出量的条件。 3、容许排出量（Allowance） 容许排出量，是指政府所规定的享有排污权的设施，年间所能排出的污染物质即二氧化硫的总量。政府通过法律明确规定各企业的容许排出量，对超过容许排出量而排污的设施，除强制其支付制裁金之外，还规定其必须在次年填补所超额排出的数量等措施，能有效地控制全国问题污染物质的排放总量，达到降低环境负荷的目的，因此，容许排出量，是排污权交易制度的重要组成部分。 美国《清洁空气法》第402条规定，排污权交易制度中的每单位容许排出量，是以1年内所允许排出每吨二氧化硫的数量来计算的。每年，环境保护厅长官根据排出削减对象的各设施所排出数量的限度情况，对各排出削减对象的设施的指定代表，具体分配各设施的容许排出量。同时，该条还规定，各设施在每年所排放的二氧化硫总排出量，应该抑制在保有的容许排出量的吨数以下。 事实上，存在因技术落后等因素而过量排污，不得已超过容许排出量的设施。为解决这类问题，《清洁空气法》第403条规定，不得已须超过保有的容许排出量的设施，可以与其他容许排出量保有者进行交易。即该条规定，不得已须超过保有容许排出量的设施，可以从其他保有容许排出量的设施购买容许排出量，而二氧化硫排放较少的设施，可以将自己多余的保有容许排出量有偿地转让给其他设施。 具体地，《清洁空气法》规定，容许排出量的转让，以每年12月31日为一时间段。并规定由环境保护厅长官，从各设施在每年12月31日之前所保有的容许排出量中，将各设施所排出的二氧化硫的数量，作为其已在该年中行使完毕二氧化硫排出权加以扣除。企业对其所剩余的容许排出量，可自由进行排污权交易。 美国试图通过这种容许排出量系统，使各设施在最大范围内，通过采取提高效率的手段，有效地限制二氧化硫的排出限度。即各设施，要么选择最有效的控制排出量的高效率的方法，要么采取从其他能够有效地削减二氧化硫排出量的设施，购买容许排出量的方法，以遵守《清洁空气法》。由于容许排出量的取得是昂贵的，不得已从其他保有容许排出量的设施购买容许排出量的企业，是以其外部的不经济性为代价的，因此，排污权交易制度能有效地促使过量排出二氧化硫的设施，通过技术革新以控制其二氧化硫的排出量。 4、排污权的交易 排污权交易的方式，是指排污权交易双方所采取的交易形式。在法律上明确交易方式，有利于排污权交易市场正常化，有利于交易当事人顺利进行交易，保证排污权交易制度能够正常进行。可见，排污权交易方式，也是排污权交易制度的重要因素。 美国《清洁空气法》规定了等交易方式。即在美国，排污权的交易，一般是通过的储蓄、转让交易、出售、拍卖等方式来完成的。 （1）储蓄。美国《清洁空气法》第403条规定，该法所规定的排出削减对象的设施，可以将被分配的年度没有使用完的容许排出量储存起来，以备将来使用。但是，容许排出量不得在发行之前提前使用。 （2）转让交易。《清洁空气法》第403条对排污权转让主体、转让程序等作出了具体规定。即规定排出削减对象设施的指定代表、容许排出量的保有者或其他人之间，可以自由地转让容许排出量。容许排出量的转让，必须经美国环境保护厅长官对交易当事人双方已签名的转让证明书进行记录后，才发生效力。容许排出量在发行之前，也可以进行转让。判断当事人是否遵守转让协议，通常是在每年的年末进行。并规定由环境保护厅长官公布容许排出量的发行、记录、跟踪系统以及容许排出量的交易系统。 （3）出售、拍卖。为保证容许排出量在市场上能充分发挥其有用性，《清洁空气法》第416条规定环境保护厅长官，举办容许排出量的拍卖以及直接出售活动。并规定，任何主体均可参加容许排出量的拍卖与直接出售活动。具体地，《清洁空气法》第416条规定，1993年以后，环境保护厅长官提供自2000年开始能够利用的2.5万吨容许排出量直接用于出售。通过这种方式出售的容许排出量价格为每容许排出量相当于1500美元，预定至1999年为止。由于容许排出量的出售价格较高，因此，至1997年，美国就已经停止了通过该种直接出售的方式直接出售容许排出量。 美国于1993年开始举办容许排出量的拍卖活动。同时，第416条还对拍卖的年度、拍卖的容许排出量的种类、容许排出量的数量等进行了规定。 5、排出污染物质的监控 排出污染物质的监控，是指环境保护厅对各对象设施的所有者、经营者所设置的继续排出监控系统（Continuous Emission Monitoring System）的记录、报告等进行的监督、检查。排出污染物质的监控措施，是排污权交易制度实施中必不可少的环节，它是关系到排污权交易制度的成功与否的关键因素。 《清洁空气法》第412条规定，各排出削减对象的设施的所有者或经营者，必须设置继续排出监控系统，保证记录资料的质量，遵守有关记录与报告方面的义务。 6、制裁措施 制裁措施，是指排出削减对象的设施年间所排放的二氧化硫总量，超过由环境保护厅长官发放的容许排出量而应该受到的制裁。该措施是排污权交易制度的保障措置，只有对超过容许排出量的设施进行制裁，才能够保证各设施改进技术，减少排污量，并有可能将剩余的容许排出量转让给其他设施。因此，制裁措施，是排污权交易制度的保证，是排污权交易制度真正发挥其作用的关键所在。 《清洁空气法》第411条规定，被指定的排出削减对象的设施，在超过保有的容许排出量而排放二氧化硫时，必须对其超过量按每吨2000美元交付制裁金。并且，原则上，该超过排放污染物质的设施的所有者或经营者，必须在第二年填补其超过排放的数量，并向环境保护厅长官提出填补计划方案，如在不能完成填补计划方案时，则从其容许排出量中加以扣除。 三、美国排污权交易制度对我国的启示 综上所述，我们可以发现，美国排污权交易制度的特色之处在于： 第一，事先在法律上规定污染物质的排出总量、各设施的容许排出量。排污权交易制度事先在法律上规定污染物质的排出总量、各设施的容许排出量，能保证政府实现削减污染物质排出量计划，最终达到有效控制全国总污染物质排出量的目的。与此相对，环境政策中的其他经济手段如排污收费制度、征收环境税制度、支付押金制度等，都不能事先预测污染物质排出量，而仅能通过征收税、费等经济手段，实现对各设施所排放的污染物质的控制。因此，排污权交易制度与排污收费制度、征收环境税制度、支付押金制度等制度相比，具有其明显的优点。 第二，从法律上规定各交易主体直接参加排污权交易，使剩余容许排出量的保有者获得利润成为可能。排污权交易制度，通过事先确定各设施的容许排出量，并规定对超过排放污染物质的设施征收高额制裁金后，还要求超过法定容许排出量而排放污染物质的设施，在第二年填补所超过的排出量数额等措施，既能有效地促使各企业改进技术，减少污染物质的排出总量，从而保证容许排出量的保有者通过转让能够获得利润，还能够促使超排者积极走革新之路，控制污染物质的排出量。 第三，保证排污权交易价格能够根据市场变化自动调节。排污权交易制度通过事先确定政府削减污染物质的总额，具体设定容许排出量以及对各设施的分配限度等措施，保证了排污权交易的价格能根据市场变化自动调节，促使削减污染物质的社会费用降低，提高政府控制污染物质的排出量的效率。 第四，排污权交易制度的设计合理。即在明确规定排污权交易的对象、排出削减对象的设施、容许排出量、排污权的交易方式等基础上，还具体规定了排出污染物质的监控系统、交付制裁金等保证措施，从法律制度上保证了排污权交易制度的有效实行。 正是由于美国政府能够结合该国家的具体情况，明确规定预定削减污染物质总排出量、削减期间的具体阶段、在每一具体阶段中如何通过排污权交易制度实现削减指标等具体措施，制定出了科学的、合理的排污权交易制度，才使排污权交易制度在降低削减污染物质排出量费用上，发挥着巨大作用。可见，美国排污权交易制度之所以能够取得成功，关键在于《清洁空气法》通过法律手段强化了排污权交易制度，并明确而具体地对该制度进行了科学的设计。 有鉴于此，我国在着手开展排污权交易试点项目时，当务之急是必须首先制定出符合我国实际情况的排污权交易制度。笔者认为，我国在具体设计排污权交易制度时，必须明确以下几个问题： 1、科学设计排污权交易制度 在设计排污权交易制度之际，应首先通过研究美国排污权交易制度的具体设计、特色之处、成功经验等之后，结合我国当前环境污染特点、治理能力、社会经济实力、经济发展状况等实际情况，制定出符合我国国情的排污权交易制度。 2、建立完善的排污权交易市场 由于排污权交易市场是一种新型的人为市场，因此，我国在制定排污权交易制度的同时，为有效地总量上控制污染物质的排放，以实现保全环境之目的，政府应该建立与完善排污权交易市场。如美国采取了储蓄、出售、拍卖等多种交易方式，促进排污权的顺利交易。 3、强化政府对排污权交易市场的监控能力 排污权交易制度能否取得成功，关键在于政府能否建立完善的监控系统。因此，排污权交易制度本身需要合理的监控系统，来监控指定削减对象设施具体排污情况、有关遵守容许排出量的情况等，而且，还应该建立合理的市场交易监控系统，以督促排污权交易市场健康进行。