加入WTO对完善中国环境资源保护立法的若干思考 侯晓梅* 摘要：加入WTO，中国的环境资源保护立法不可避免遭遇来自贸易自由化，经济全球化的冲击和挑战。为了适应这一变化，中国的环境资源立法需做出必要的回应。本文作者在分析现有环境资源保护立法中存在的问题的基础上，探讨对其进行变革与完善的必要性与现实性，从而提出了完善中国环境资源立法的对策。 关键词：世界贸易组织 环境资源保护立法 完善 环境与贸易之间存在着一种“相生相克”的关系。 一方面，二者互为条件相互促进:环境是贸易正常进行的基础，为贸易提供丰富的资源和能源；贸易使生产专业化，技术开发加快，利于自然资源的有效配置，为环境投资创造了更多的资源，使环境价值得到了更好的实现。另一方面，环境与贸易互为限制难以协调：不考虑可持续发展的贸易政策会造成自然资源的耗竭性使用，最终会危及整个生态系统的稳定与持续；而严格的环境政策又会构成对贸易的不利因素。因此，人类社会的发展需要协调好环境保护与经济贸易二者间的关系。从关贸总协定(GATT)到世界贸易组织(WTO)，世界贸易与经济总体上向着绿色贸易与绿色经济的方向发展，在贸易自由最大化的追求过程中，环境问题被给予愈来愈多的强调和关注。WTO体系中有了调整环境和贸易关系的内容。2001年11月10日，中国正式加入WTO，它标志着WTO与环境保护有关的原则和规则在中国必须得到严格的遵守。世界各国的经验证明，WTO的规则与制度只是提供了在国际层面上涉及贸易领域的法律框架，具体的实施有赖于各成员国的国内执行，及各国立足本国实情，不断协调并变革其与WTO的原则和规则不相匹配的环保法律制度，从而适应WTO的基本要求和因此而带来的机遇和挑战。 然而笔者深知，任何制度的变革均非易事，法律制度尤甚，故在此仅对我国的环境资源立法现状作一粗浅的分析，并试就如何完善之给出自己的点滴看法。 一、我国环境资源立法现状及加入WTO对我国贸易的影响 （一）立法现状 自20世纪70年代以来，我国先后颁布和修改了大批环境法律法规及环境标准，逐步建立起了一套比较完善的具有中国特色的环境法律体系：一部综合性环境资源保护法律，五部防治环境污染方面的单行法律，以及九部开发利用保护自然资源方面的单行法律。此外还包括国务院及各部门制定的大批环境行政法规，规章和地方制定的地方性环境法规、规章，一大批包括大气、水质、噪声在内的各级环境标准，同时我国还缔结和参加了有关国际环境与资源保护的条约、公约。总体上看，我国目前的环境资源法律体系已经基本形成。如曲格平教授所言:“基本完成了立法规划中有关控制环境污染的立法任务，为规范市场行为和环境管理提供了依据，广泛开展了全国性的环境执法检查活动，有力的促进了环境与资源法的贯彻实施，增强了全社会的环境意识和法制观念。” （二）加入WTO带来的影响和挑战 我国加入WTO，追求国际贸易的平等与公平待遇，从而实现国民经济和社会的可持续发展这一几代人的梦想，意义是不言而喻的。以自由贸易最大化为前提的WTO将推动我国参与国际贸易和经济合作，有利于我国参与金融全球化进程，为保护环境融通资金，并建立起与全球化相适应的公众环境价值观念和生活方式。然而由于现有的环境资源保护法体系主要是在计划经济体制及计划经济向市场经济体制转型初期构建形成的，不可避免的深具计划体制的特点。随着经济建设活动的迅猛发展，我国的环境资源保护状况不仅未从根本上得以改善，而且现行环境资源立法的预期目的也并未实现。如今，入世更是给中国环保带来严峻的挑战：我国正处于经济转型时期，市场发育不完善和信息的不完全性，易形成市场失灵，对环境管理造成冲击；经济活动数量的扩大形成新的环境压力；WTO处理与贸易有关的环境措施（以下简称TREMS）被各国尤其是发达国家广泛采用，作为发展中国家中的大国，我国经常成为别国该类措施所指向的对象，或因该类措施的采取成为被转嫁环境危机的地方；我国现有环境资源保护立法上存在的漏洞和空白，使得我国对外经贸承受着巨大的环境压力，出口产品成本提高，范围变小，有毒有害废弃物被进口，不加节制的出口，既破坏了生态环境，危害人类健康，又严重损害我国的经济发展。 二、中国环境资源立法存在的问题分析 （一）立法目的滞后于时代发展，未体现可持续发展的战略思想 我国《环境保护法》第一条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防止污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设事业的发展，制定本法。”此立法目的是建立在传统的环境伦理观和人本主义理念基础之上，将环保立法仅作为促进传统的经济发展模式的一种提法。它所体现出的指导思想基本上停留在西方发达资本主义国家环境资源立法20世纪70年代水平，即传统的环保立法观念上，认为环保仅是“污染—治理”的单项线形模式，立法中强调对污染进行分散、个别的控制，忽略各种形式的污染之间、各环境因子之间的联系和互动的缺陷，从而影响到现有环保立法体系中创立关于促进资源利用重新创造社会财富的法律规范。 1987年联合国环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》的报告首次提出了“可持续发展”的概念，即“既满足当代人的需要，又不危及后代人满足其需求的需要的发展。”我国于1992年制定了环境与发展应采取的10大对策，明确提出走可持续发展的道路，把实施可持续发展作为经济发展和社会发展的一项重大战略和政策选择，但是现有的环保法律体系的建立却未能以此作为立法指导思想。 （二）现行环境资源立法体系结构上的缺陷 我国的环境资源立法实践与世界其他国家相似，是在暂短的二十几年中“速成”的，立法进程上的不足使得我国的环境资源立法在体系结构上存在许多不尽如人意之处。1、我国的环境资源立法在体例安排上分为环境污染整治和自然资源保护两大部分，但长期以来“重污染防治，轻自然资源保护”的指导思想造成我国自然资源保护立法上存在较多的立法空白，如缺少自然资源保护的基本原则，基本制度，和监督管理体制。一定意义上说，目前我国是缺少一部自然资源保护的基本法。而且已有的自然资源保护单项立法间缺乏协调和衔接。 2、我国现行的环境资源立法以实体法为主，程序性规范少且散见于各实体法中。“重实体，轻程序”是我国各部门法的通病，在环境立法领域中表现尤甚。此外，在环境行政处罚，环境行政调处方面也缺乏明确的程序性规定，还有对环境法各类特殊主体如环境执法人员等的利益的保护方面，规定的也不甚明确。程序法的不完备使实体法的实现方式和途径受到阻碍，效力大打折扣，且法律制定上的空位与不足给实践带来各种问题。3、人口立法不够完善。人口政策与环境保护同为国家的基本国策，但对人口问题的调整却存在法律空白。人作为环境的改造者，又是环境的产物和组成部分，属于环境要素的范畴；人口爆炸引发的危机与资源短缺、环境恶化、生态失衡有不可分割的联系，也是造成上述危机的根源性因素。4、法规间不协调，不统一。环境污染控制立法与自然资源保护立法间存在不统一，环保主管部门与自然资源专管部门间职责不清。自然资源管理单项立法由各行政管理部门起草，考虑部门利益的结果使得自然资源法规间协调性差，造成资源重复开发，浪费严重的局面。 （三）立法内容上的缺陷 从我国现行的环境资源立法内容安排的比重来看，存在两方面的问题：第一、重义务轻权利。现行的环境资源立法对公民权利的规定极少，基本上属于义务性规范。对发动公民参与环境保护是不利的。尽管从现行规定中可以分析出公民有享有舒适适宜环境的权利，但具体条文中却并未明确规定环境权。故无论从公权还是私权的角度，环境受害人无法直接援引环保条文通过司法救济保障自身利益。第二、重国内规范轻国际规范。现行的环境资源立法中对涉外规范少之又少。处理国际环境问题需援引国内《民法通则》《刑法》等部门法条文。 （四）监督管理体制设置不完善 环境资源保护工作涉及面广，综合性强，需参与其中的监督管理部门数量多，增加了管理工作的难度。现行的环境资源立法虽专章做出了规定，但规定内容却相当原则，笼统：“统管”与“分管”部门职责权限不清；各“分管”部门间职权范围未明确规定，造成只顾部门利益，忽视整体利益；有利争着管理，无利互相推诿的局面。加入WTO后，一些地方政府可能继续以牺牲环境为代价吸引投资，换取地方产业的发展。 （五）具体制度设计上存在缺陷 目前我国环境立法体系确立的制度主要分为预防性制度（环境影响评价，“三同时”制度，许可证制度等）和结果处理性制度（排污申报，排污收费，限期治理和污染事故的应急处理制度等）两大类。其中预防性制度设计上为贯彻预防为主的原则，缺乏必要的支持系统和程序性规定。结果处理性制度却有着良好的执法依据和手段，此种末端控制理念支配下的制度设计使得企业环保成本高居不下，不适合市场机制下的企业经济运作。 （六）指导立法原则上的不适 我国在立法技术原则上倾向于“成熟一个，制定一个”，致使环境立法缺乏超前性与预见性，生命力不强。“宜粗不宜细”使立法内容过于笼统，简略，原则性条款和弹性条款多不利环境执法和环境司法，同时也不利于公众参与。 三、完善立法体系的必要性与现实性分析 （一）变革与完善的必要性 据新华社报道：中国承诺在入世后，所有的对外贸易活动只执行公布的法律法规及其他措施……将按照国际规则对现行对外贸易法律法规进行修改，建立起一个透明，公正的法律体系及咨询机制。如今，中国成为WTO成员的事实意味着WTO的原则和规则在中国必须得到遵守，中国必须变革其环境资源保护法律制度以适应WTO的原则和规则的要求。WTO对各国的基本要求是统一、无差别的，但因政治、经济体制及各国经济和法制建设条件的差异，WTO对我国的环保制度的创设与变革提出一些特殊要求：建立以市场为导向的环保法律调控体系；按照承诺有步骤的开放环保市场；正确处理国家、地方、各部门间的法律法规规章与环保制度间的统一、协调问题；明确地方政府的环保责任，克服轻视环保的地方经济增长主义；确保国有企业和其他企业在环保制度立法和法律实用上的平等性和统一性。因此适应WTO的要求对现有环保资源立法进行适当的的变革与完善无疑是非常有必要的：1、有利于将环保要求纳入国民经济和社会发展的轨道和要求之中，改革现有的经济和贸易发展模式，促进经济、社会、和环境保护的可持续发展。2、有利于防止发达国家利用贸易与投资转嫁污染与生态破坏，防止我国初级资源产品的过度开发，有利跨越西方发达国家设立的环境壁垒并建立我国的“绿色门槛”。3、有利于缩短我国与西方国家在公民环境权益保护方面的差距，通过移植并使一些先进制度本土化，改善公民赖以生存和发展的自然生态环境。4、有利于加快环保市场经济体制改革，促进环保产业的市场化和国际化进程。5、有利于借鉴西方国家成熟的环保经验，加快环境行政与司法体制改革，建立高效、勤政的环境行政执法与司法队伍体系，巩固和加强环保工作。6、有利于促进我国环境法制化的进程，减少我国环保法律制度与WTO规则的碰撞，做到与环保有关的贸易纠纷的解决有法可依。 （二）变革与完善的不利因素和有利因素 法律制度的构建是需要成本的，诸如法律规范创制成本，组织成本，政府实施成本以及公民的服从成本等。与如同白纸上绘制的创建相比，变革则是要“破旧立新”需要消耗更多的时间，资源与努力。 我国的环保制度与WTO要求接轨尚存在诸多障碍：首先，我国环保产业的规模化，技术与资金的集约化与西方国家相比存在较大的差距，一旦环保产业市场完全开放，必然受到外国环保设备，工艺，技术与服务的强大冲击，在经济技术落后的情况下创设与西方接轨的环保制度，难度可想而知。 其次，环保法在法律体系中属于宪法下位阶法，在传统部门法学者眼中属附庸法，具体的立法过程中未得到应有的重视，故实施中被轻视甚至故意被违反。再者，现行环保制度与市场化要求相比，或超前或落后，需要变革的地方比较多。WTO基本原则中的透明度原则对中国目前的不健全的环境信息制度提出严格要求。最后，环保制度实施者的利益衡量和盲目追求经济个益，易造成监管实施机制不力，制度在基层不能落实。 然而经过20多年改革开放的努力，中国环保制度建设也取得令人瞩目的成绩，创造了对WTO所要求的变革有利的一些条件。如我国已经建立了中国特色的市场经济体制并取得的巨大成绩，为我国环保制度适应WTO奠定经济体制基础和经济物质基础。我国环境法制建设的成果为环保制度适应WTO的变革形成体系比较完备，结构比较严密且协调的制度框架体系。同时我国在加入WTO的多边和双边谈判中所做出的庄严承诺为环保制度变革奠定条约基础。 因此，尽管我国现有的环境资源保护立法与WTO的要求之间存在较多的冲突和矛盾，但这些矛盾与冲突是可以通过适当的协调与变革加以完善的。 四、完善环保资源立法的几点思考 针对WTO对我国环保资源立法的要求，对现存制度体系的完善应从以下方面展开： （一）转变立法指导思想，更新立法理念 WTO的宗旨是可持续发展。在完善环保立法中，应首先应抛弃以往的“人类中心主义论”及经济利益优先论，把可持续发展作为立法的指导思想。修改现行环保法的立法目的，增加维持生态系统的平衡稳定，衡平世代间的人类利益与长期发展间的关系，实现社会可持续发展的内容。其次，全面评价现行环境资源法律法规，对于与可持续发展思想不符的内容做出必要的修改。此外，以循环经济作为立法理念，对各种形式的污染和各环境因子实行整体、系统的综合控制，贯彻全过程控制的思想。 （二）修正立法指导原则，充实立法内容，完善立法结构 完善现行环保立法，必须改变以往立法滞后的局面。根据WTO的要求打破立法常规进行部分具有前瞻性的立法，同时对以往立法空白进行适当的修补，如补充制定自然资源保护立法及环保法律程序立法部分的内容；制定人口问题控制法规；设立环境权，增加保护公民环境权益的规范内容；增加涉外贸易环境法规内容。确保修改后的环境资源保护法体系结构完整，各部分内容比例安排适当，对处危害环境的各类行为有法可依。 （三）强化环保立法监管机制，协调各类法律法规，提高执法力度和效率 充分吸取过去普遍存在的因权力分散导致效率低的教训，真正赋予环境管理机构决策权、监督权、协调权和执行权，使其担负统一管理的责任。同时提高环保立法地位，建议由全国人大审议通过环保立法，并由行政高官出任国家环保局长或组成高层环保协调机构，树立环保法律权威，提高执法力度和管理效率。此外，在完善现行环保法律法规时，应明确各部门的职责权范围，处理好各部门间、各项法规间的协调和统一关系。 （四）建立市场化环保机制，促进环保产业化 环保产业既有社会公益，又可产生巨大的经济效益。它还是一个政策引导型产业，规范的法律制度有利于环保市场的监督管理。目前我国环保市场尚未形成统一开放、规范有序、平等竞争的环保市场环境。加入WTO后，我国的对外开放，包括环保产品市场、环保服务市场、环保投资市场将全面对外开放，涉外环境投资、技术转让和贸易服务将明显增多，我国应加紧建立健全环境法律制度体系。建议出台以下制度：1、建立我国的环境知识产权保护，环境风险预防和评估，环境事故紧急避险制度；建立环境技术法规，环境标准及全面评审制度，加强外商投资、生产工艺、设备、技术和产品（包括包装）进出口的环境标准化和卫生管理，完善外商投资项目的环境影响评价制度，创设我国的“绿色门槛”，防治环境污染转嫁。2、利用市场手段，建立污染集中处理的招投标制度；引进BOT等城市污染处理设施的所有、建设与运营制度；完善区域性的排污指标转让制度，建立排污指标的政府储备与调节制度；建立清洁生产制度，利用市场导向作用开展ISO14000系列环境标志和环境认证制度的建设；建立环境成本核算制度，在此基础上改革环境税费制度，建立有偿使用自然资源和恢复生态环境的生态效益补偿费制度；建立报废设备，产品的强制回收制度；建议完善污染物的委托处理和代处理制度。 （五）完善公众参与机制，有效对处环境纠纷 公众参与是立法科学性和制度实施可行性的有效保证。完善公众参与机制，尤其要完善环境状况公布制度，建立环境评审员和环境行政处罚、诉讼听证会制度。加入WTO后所涉及的环境纠纷也对我们提出要求：要求我们改革环境民事纠纷仲裁制度，完善环境民事司法救济制度，引进环境民事赔偿基金或环境责任保险制度，改革环境行政救济制度，设立公民诉讼制度和社会团体支持起诉制度等。 尽管面对WTO的挑战，我国的环境资源保护立法暴露出许多亟待完善和修正之处，然而，我们也应看到它为我国经济和法制改革提供了早日腾飞的契机，抓住这一机会，我们的经济，社会和环境保护也就实现了可持续发展的目标。