论实施可持续发展战略的中心任务 文同爱* 摘要：实施可持续发展有中心任务吗？有，就是实现环境公平。从我国来看，达成可持续发展的中心任务已经具备初步的政治、经济、文化和法律条件，要更好地达成这一中心任务主要靠加强法律条件，还应严格依法办事。 关键词：环境公平，环境矫正公平，可持续发展 一、命题的由来 1997年我国著名环境法学家蔡守秋教授指出，可持续发展具有公平性特性，“这一特性揭示，可持续发展是由人去推动的运动，只能建立在社会公平即社会正义和人与人之间平等的基础上。只有保持公平，才能调动和维持可持续发展主体即人的积极性和创造性。公平性是可持续发展的重要特性，失去公平性也就失去了可持续发展。” 他进而大力推介环境公平这一概念，并且得出了“在21世纪，环境公平将成为可持续发展的中心问题”这一命题。 这里所说的环境公平（environmental equity），是指在环境资源的使用和保护上所有主体一律平等，享有同等的权利，负有同等的义务，从事对环境有影响的活动时，负有责任防止对环境的损害并尽力改善环境；除有法定和约定的情形，任何主体不能被人加给环境费用和环境负担；任何主体的环境权利都有可靠保障，受到侵害时能得到及时有效的救济，对任何主体违反环境义务的行为予以及时有效的纠正和处罚。它可以这样分类：其一，从时间维度，分为代内环境公平（intragenerational environmental equity）和代际环境公平（intergenerational environmental equity）；其二，从空间维度，分为国内环境公平(national environmental equity)和国际环境公平(international environmental equity)；其三，从内容维度，分为所有主体在环境权利和义务上的公平，简称为环境权利公平（environmental right equity），以及所有主体在环境权利被侵害时救济权上的公平，简称为环境矫正公平（environmental correction equity）。 与环境公平相对应的概念是环境不公平（environmental inequity）。历史上存在的主要是环境不公平。众所周知，近代以来出现了形形色色的帝国主义，如军事帝国主义、经济帝国主义、生态帝国主义，奉行这些主义的国家通过政治的、军事的、经济的和超经济的手段，大肆掠夺其他国家的资源，成了“发达国家”，它们破坏环境资源造成的不良后果却由所有的国家来承担。例如，一些发达国家将各种各样的废物通过“贸易”的方式在发展中国家处置，是生态帝国主义的具体表现之一。这就是我们通常所说的“国际政治经济旧秩序”。 那么，怎样理解上述命题呢？其一，它告诉我们，实现环境公平的手段是，在广大的时空范围内公平地配置环境资源，从而充分地开发人力资源，使同时代的人不分种族、民族、阶级、性别、财产多少等情况，得到全面的发展；并且公平地分配环境费用和负担，一部分人不剥削、侵害另一部分人。其二，它也说明了实现环境公平的目的。由于人类活动已经造成部分资源枯竭和生态环境恶化，人类面临超越环境资源承载力极限的危险，来到了这么一个分水岭，只有大力实现环境公平，人类才能抓住仅存的一线生机，使我们这一物种永续繁衍下去，使物质世界的“奇葩”越开越艳；这是人类真正能够为生态系统的繁荣而作出的重大贡献。所以，环境公平是可持续发展以及人类的生命线，在推行可持续发展战略的时代，它的实现理所当然是当代所有人的中心任务，其他的一切都要围绕它而展开。有位学者在论述代内公平时指出：“目前代内公平并不存在，存在的是代内不公平。几百年来，建立在不平等基础上的资本主义经济的发展，不仅造就了发达国家与发展中国家在经济上的巨大差别，而且把人类推到了环境危机的边缘。因此，要实现可持续发展，必须实现代内公平。”这是对该命题的极好佐证。 二、我国达成可持续发展的中心任务已经具备的条件 我国改革开放以来，比较注重追求经济效益；但随着民主政治和环境法制的发展，在实现环境公平方面也取得了相当的成就。可以说，我国已经初步具备达成可持续发展的中心任务的多种条件。 1．政治、经济和文化条件 从政治方面来看，我国的社会主义民主政治已经有了较大发展，人民可以通过各种方式参加国家事务的管理。我国实行的人民代表大会制度，政治协商制度，民主和科学的决策和立法制度，使人民群众能够比较充分地反映自己的意见和要求；20世纪80年代，将计划生育和环境保护确定为基本国策，公众参与环境保护和管理有了法律制度保障，环境民主在一定范围内得到了实现。 从经济方面来看，1987年党的十三大提出实行社会主义有计划的商品经济，1992年十四大进一步提出实行社会主义市场经济，2001年12月中国成为世贸组织的正式成员。按照“三步走”的战略步骤，我国已于20世纪末在整体上实现小康，出现了人民富裕、社会稳定的可喜局面，国家的综合国力有了大幅度增加。这为改善生态环境和美化生活环境提供了坚实的物资和技术基础。 从文化方面来看，政治民主、经济发展对文化产生了极大的影响。在法律面前人人平等、所有主体都有法律上的权利也要承担法律上的义务等观念深入人心；加之在全球环境保护大潮的推动下，我国传统的与自然和谐相处的环境文化注入了许多新的内容，人们很自然地用平等作为镜子，来观照彼此之间因环境资源的使用和保护而发生的社会关系，热爱和维护优美的生态环境，为子孙后代保护环境资源，成为越来越多的人们发自内心的要求。 2．法律条件 自1979年《环境保护法（试行）》颁布以来，截止到2000年，我国已经发布实施6部环境保护法律和10部资源管理法律，其中规定了许多保障环境公平的法律规范，可分为两类： 第一，有关环境权利公平的法律规定。《宪法》第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”此条暗含保护所有主体环境权益的意思。《民法通则》第八十三条确认了不动产相邻各方的权利义务，规定“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系，给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”1989年的《环境保护法》第七条表述相当明确：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”该法第二十四条规定：“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物资以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”1983年的《海洋环境保护法》第三条宣布：“进入中华人民共和国管辖海域的一切单位和个人，都有责任保护海洋环境，并有义务对污染损害海洋环境的行为进行监督和检举。”这里把监督和检举规定为义务，是其特色。该法有多个条文给相关单位和个人设定了义务，以防止海岸工程、海洋石油勘探开发、陆源污染物、船舶、倾倒废弃物对海洋环境的污染损害。《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》和《环境噪声污染防治法》均规定任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染损害环境的行为进行检举和控告。此外，为防范境外废物向我国转移、防止国际环境不公平的发生，有关国家机关发布了一系列规范性文件，如国务院办公厅1995年11月7日发布的《关于坚决控制境外废物向我国转移的紧急通知》，国家环境保护局、对外贸易经济合作部、海关总署、国家工商局和国家商检局1996年3月1日颁布的《废物进口环境保护管理暂行规定》，1996年8月9日交通部发布的《关于加强承运进口废物管理的规定》，1997年12月22日国家经贸委、外经贸部、海关总署、国家商检局发布的《关于加强旧机电产品进口管理的通知》，1998年1月4日国家环保局、国家经贸委、外经贸部、公安部颁布的《国家危险废物名录》，国家环保总局1999年1月12日发布的《关于规范废物进口管理有关问题的通知》。 第二，有关环境矫正公平的法律规定。《民法通则》第一百二十四条宣布了原则：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损失的，应当依法承担民事责任。”《环境保护法》第四十一条作出了具体规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”并规定了特殊的诉讼时效：“因环境污染损害赔偿诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”《海洋环境保护法》等几部环境保护单行法也作了类似的规定。 在适用排除危害时，往往根据侵权行为的性质，依照《民法通则》相应地采用排除妨碍、停止侵害、消除危险这三种责任形式。如此，环境权益受害人就拥有了有效的法律武器对抗侵权行为。 上述关于环境公平的法律规范，还存在一些问题。比较突出的是，已被许多国家作为人权之一而写入宪法的环境权，我国法律尚未作出明确规定，使得有关该权利的规范过于零碎，导致在环境执法和司法实践中，各种主体的环境权得不到充分的保障，环境公平遭到破坏。 三、如何更好地达成可持续发展的中心任务 1．理论的回答 我国理论界基本达成共识，认定可持续发展是以人为本的发展。旧的发展观是片面机械的发展观，单纯追求经济增长，使人成为实现经济增长的工具和手段，从而造成马克思所说的“异化” 现象，也造成了人的单向度的发展。可持续发展以人为本，就是要以促进人的全面发展为出发点和归宿，也就是促进人的各方面潜能的发挥，促进个性的丰满。要达到这样的目的，必须坚持可持续发展的公平性原则，即“强调本代人之间的公平、代际之间的公平和资源分配与利益的公平”，因此，应当“建立起新的道德观念，使每一个人都按照新的规范采取行动”。 一位法学家主张：“可持续发展应该是一种法制秩序，建立健全可持续发展法律制度、依法开展可持续发展活动，是可持续发展的内在要求，是实现可持续发展必须具备的基本条件和根本保障”，“要想使可持续发展稳定下来、永续下去，最基本的方法是使其法律制度化，只有法律制度的稳定性才能够满足可持续发展政策和机制稳定的基本要求，才能使可持续发展不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。” 另一学者提出：“代内公平早已在一些重要的国际法律文件中得到体现”，“为了防止当代人过度地有利于自己、但以后代人利益为代价地滥用自然资源，在法律上承认代与代之间的权利和当代人对下一代人的义务是至关重要的”，“为此，有必要制定相应的法律制度，对后代人享有与当代人平等地开发、利用自然资源的权利作出具体的规定”。 几位理论工作者说明了一个问题：要保障可持续发展和公平，必须依靠道德规范和法律制度；由此可以推知，更好地达成可持续发展的中心任务也只能主要依赖道德规范和法律制度。 2．立法实践的回答 1994年国务院通过的《中国21世纪议程》确定了一个目标：“在2000年前后初步建立起与可持续发展有关的立法体系”。从2001年起，我国显然加快了环境立法步伐，开始“注重为经济、社会、环境的协调发展提供法律保障” ，一年之中制定了四部有关人口、人身健康、资源和环境的法律：《人口与计划生育法》、《职业病防治法》、《防沙治沙法》和《海域管理法》。 这些立法放在一年之中不仅数量上前所未有，而且采用的立法理念比以前更加紧扣可持续发展。《防沙治沙法》的立法目的是“为预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展”；《海域管理法》的目的是“为了加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用。”《职业病防治法》则是“为了预防、控制和消除职业病危害，防治职业病，保护劳动者健康及其相关权益，促进经济发展。”制定《人口与计划生育法》是“为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，推行计划生育，维护公民的合法权益，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步。” 由于环境公平是可持续发展的题中之义，因此，加强与可持续发展有关的立法无疑能够更好地达成这一中心任务。例如，《防沙治沙法》确立的原则中有：“保护和恢复植被与合理利用自然资源相结合”，“遵循生态规律，依靠科技进步”，“改善生态环境与帮助农牧民脱贫致富相结合”，“保护防沙治沙者的合法权益”，等等；《人口与计划生育法》以法律形式肯定了“实行计划生育是国家的基本国策”，“国家采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质。”显而易见，这些规定是在追求代内和代际环境公平。 至此，我们不由满怀自豪，理论研究与立法实践走到了一条道路上，中国的可持续发展有了可靠的保障，实现环境公平有法可依，中国充满了希望，中国也将为世界的可持续发展做出贡献。我们重点要做好的工作，就是继续加强与可持续发展有关的立法，同时大力加强环境道德建设。 3．继续追寻的回答 还有什么可能冲击环境公平这一中心任务呢？ 有一位学者面对1998年的洪水提出了惊人的问题：“长江汛期依然，为什么到1998年并非历史最高水位和最大流量的洪水却造成了有史以来的持续时间最长、影响范围最大、干流支流同时泛滥的全流域水患？这其中到底有多少是天灾，多少是人祸？” 关于水资源，行政执法部门发现了惊人情况。第一，水资源短缺十分突出。全国年缺水总量约为300亿~400亿立方米；在一般年份，农田受旱面积1亿~3亿亩；有400多个城市供水不足，其中比较严重缺水的110个；许多地区工农业争水、城乡争水、地区间争水、超采地下水和挤占生态用水；干旱缺水已成为我国经济社会发展的重要制约因素之一。第二，水环境恶化的趋势尚未得到有效遏制。全国水土流失面积367万平方公里，占国土面积的38%，每年流失耕地100多万亩，土壤50多亿吨，导致土地贫瘠，河流水库淤积，生态环境恶化，加剧了洪涝干旱和风沙灾害。第三，我国水体水质总体上呈恶化趋势。全国湖泊约有75%以上的水域受到显著污染，近47%的河段、90%以上的城市水域、50%的城市地下水，不同程度地遭到污染，其中10%的河段污染严重，已基本丧失使用价值。更为严重的是，全国已有近90%城镇的饮用水源受到污染。” 关于土地资源，最高立法机关也发现了惊人情况。“九五”期间，我国人均耕地面积逐年有所递减。1997年，我国人均耕地面积降为1.57亩，1998年为1.56亩，1999年为1.54亩。为什么出现这种结果？据全国30个省、市、自治区统计，1999年实施新的土地管理法以来共发生土地违法案件16.8万余件，1999年政府人员土地违法案件占总数的15.3%。 我国在对付境外废物进境倾倒、处置方面也屡遭败绩。1996年，美国有关主管当局准许美国白孚公司将大批为《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》所禁止的废物出口到北京市平谷县，给当地造成严重污染 。近两年来，美国、日本等国家，又将大量“电子废物”（e-waste，如废旧电脑、电视机、相片冲印机、录像机、电话机等）以回收再用为名出口到广东桂玉县，当地居民使用极为简陋的工具、在简易场地提取其中的有用部件和物资，将大量废物在空地和耕地里露天堆放，污染土地和水源，已造成居民的健康损害，有人犯了白血病和各种呼吸道疾病。 对此，笔者不想做任何评论，但提出下面这些问题：有谁破坏了环境公平吗？是不是有人不能正确对待以经济建设为中心这一政策而片面地追求经济增长？是不是有人坚持走“先污染，后治理”这条不可持续的发展老路？是不是有人不执行环境资源法律，使规定了环境权利、保障环境公平的可持续发展立法成为不能兑现的支票？ 我们有能力纠正这一切吗？我们应当充满信心。让我们重温江泽民同志2001年7月1日的讲话：“积极稳妥地推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，依法治国，建设社会主义法治国家”，“要促进人和自然的协调与和谐，使人们在优美的生态环境中工作和生活。坚持实施可持续发展战略，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，改善生态环境和美化生活环境，改善公共设施和社会福利设施。努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。”让我们切实行动起来，在加强与可持续发展有关的立法和环境道德建设的同时，严格依法办事，保障环境公平，实现中华民族伟大而永续的发展。 On the Central Task of Sustainable Development WEN Tong’ai The Law School of Wuhan University & Hunan Normal University Abstract: Is there any main task in the realization of sustainable development? Yes. It is to achieve environmental equity. In our country, there are some conditions to ensure us the fulfillment of this central task, such as political, economic, cultural and legal ones. In order to better carry out this central task, we mainly depend on strengthening the legal condition while we enforce the law strictly. Key words: environmental equity, environmental correction equity, sustainable development