浅议排污权交易制度在我国的实施 王小军* 摘要：污权交易制度是一种以经济刺激为特征的环境管理手段。它具有控制成本最小、可提供持续的经济刺激、更有利于政府实现其环境管理目标等优点。但该制度的实施需要进行扎实的前期准备工作。本文在对排污权交易进行经济学分析的基础上，指出推行该制度必须面对的几个问题并提出解决方法。 关键词：排污权交易 实施 排污权交易制度 （Marketable Pollution Permits，又称为交易的许可证、环境使用权交易等）指由管制当局制定特定区域的排污量上限，按此上限发放许可，该许可可以在市场上交易的制度。排污权交易的思想是60年代末由美国经济学家戴尔兹（J.H.Dales）首先提出，70年代初蒙哥马利利用应用数理经济学的方法，严谨地证明了排污权交易体系具有污染控制的效率成本，即实现污染控制目标最低成本的特征。从上世纪70年代开始，美国联邦环保局(EPA)尝试将排污权交易用于大气污染源和水污染源管理，并逐步建立起以气泡(bubble)、补偿(offset)、银行(banking)和容量节余(netting)为核心内容的排污权交易政策体系。随后德国、澳大利亚、英国等国家相继进行了排污权交易的实践。我国的排污权交易制度的酝酿工作可以追溯到1988年开始试点的排污许可证制度 。当时只是在上海、北京、徐州、常州等大约18个大、中城市进行水污染物排放许可证试点，进行必要的理论探索。从1994年起国家环保局开始在所有城市推广该制度，截止1996年全国地级以上城市普遍实行了排放水污染物许可证制度。在推行排污许可证制度的同时，国家也有选择的至少在包头、平顶山、开远、上海等10个城市进行过排污权交易的试点，取得了一定的经验。目前，上海市闵行区已经建立了黄浦江流域COD排污权交易体系，并取得了显著的治污效果 ；江苏省南通市的SO2排污权交易体系也已经开始运转。另外，还有太原等市对这种先进的环境管理手段也表现出极大的兴趣 。 遗憾的是，虽然中国的排污权交易试点工作开展已多年，可到目前还没有后续的经验总结和推广工作，更没有发展成为一项政策或制度。随着经济体制改革的深入，市场机制在我国经济生活中调节作用的加强，经济手段在我国环境管理工作中将会发挥越来越重要的作用。可以预见不久的将来，在我国排污权交易势必从学术研究和理论探讨层面走向政府环境管理工作的前台。但是排污权交易制度的实施，需要极强的技术支撑，而且还必须先期建立、完善和实施与之相配套的制度体系（比如排污申报制和排污许可证制度）。所以，在我国普遍推行排污权交易将是一项长期、艰巨而细致的工作。本文就试图在对排污交易进行经济学分析的基础上，指出建立该项制度必须解决的技术障碍。同时针对我国的环境管理工作，提出适应排污交易的几点改进意见。 一、排污权交易的经济学分析 (一) 排污权交易的产生机理 排污权交易产生的前提是企业污染治理水平存在差异。同时政府的环境管理采用“总量控制”。如图1所示 ，现有两污染企业A和企业B，图中MC1、MC2分别表示A企业和B企业的污染物边际控制成本曲线。可见对于同一污染物治理水平，企业A的控制成本高于企业B的，即MC1>MC2.如果执行排放标准（其相应的治理量为Q0），则两企业均需治理Q0的污染物。现采用执行排放标准时所应达到的环境质量标准，则对两污染企业实行目标总量控制。此时，A、B两企业需要削减的污染物总量仍为2Q0。如图所示，MC1(Q0)>MC2(Q0)，即在削减量为Q0时，每治理一个单位的污染物，A企业的控制费用大于B企业的费用，所以在自身经济利益的驱动下，污染企业A会向污染企业B支付SACX（三角形ACX面积）的费用以换取B企业额外承担总量为Q0—Q1的削减任务。与此同时企业B则会考虑在Q0的基础上再承担Q2-Q0的削减量，以换取A企业支付的总量为SXBD(三角形XBD的面积)的费用。当Q2-Q0=Q0-Q1时，SACX=SXBD，双方利益达到平衡，此时，A企业的支付意愿等于B企业的收入预期，双方的总量削减为2Q0，满足管制当局的“目标总量控制”要求。于是在市场力量的作用下，A企业和B企业之间的交易便产生了，这种交易就叫排污权交易。 （二）排污权市场的经济分析 如图2 ，是排污权交易的市场均衡图。图中MAC代表某污染物的社会平衡边际控制成本，MEC代表该污染物质的边际外部成本。两曲线的交点所对应的横坐标Q*即代表了该污染物的最优污染水平，也就是说，该点即为经济发展污染状况的最佳平衡点。当行政管制当局发放的排污权数量等于Q*时，才能实现以“最小环境代价换取最大社会福祉”的环境管理目标。 实际上，管制当局发放的排污权数量一般是以区域环境承载力和环境容量为依据，并参照当地经济发展状况来确定，所以往往偏离最优值。 二、排污权交易的优点 与传统的“命令-控制型”管理手段以及其他以政府调控为主的经济手段相比较，排污权交易具有很多优点。 （一）控制成本最小。如图1所示，当两污染企业满足环境标准、达到污染物治理水平Q0时，整体污染成本为：TC=SOAQ0+SOBQ0（式中SOAQ0、SOBQ0分别是三角形OAQ0和三角形OBQ0的面积，代表企业A、B的污染控制成本，下同） 实行控制权交易的整体污染控制成本则为：TC*=SOCQ1+SODQ2 △TC=TC-TC*=SACQ1Q0-SDBQ0Q2=SABC 所以，采取排污权交易后，整体污染控制成本下降了SABC。可见实施排污权交易，能够通过市场力量来寻求污染物削减的边际费用，从而将整体的污染物允许排放量的处理费用趋于最小，具有明显的经济效益。 （二）有利于政府利用市场经济行为进行宏观调控。对于成熟的排污权交易市场，政府一方面可以发挥类似于市场经济中的中央银行公开市场业务职能，通过政府的排污权买卖来引导排污权市场 。例如：当政府管理机构认为排污权交易市场均衡状态所达到的环境质量偏低，则买进排污权，使排污权价格上扬。从而促进各污染企业加强污染物处理力度，减少总的污染物排放；反之，如果政府认为现在的环境质量要求太高，在一定程度上损害了经济的持续发展，则卖出排污权，从而缓解企业治理污染的压力。另一方面，认为现有的环境质量偏低或环境标准偏低的社会团体和个人，也可以通过购买排污权而不排放污染物的方法，对这种不满意的状况主动地进行改造。 （三）排污权交易可以为企业提供一个持续的经济刺激，促使企业减少其污染排放量 。因为不论是出让还是购买排污权，都涉及企业的收益。因此，减少排污量也就等于降低了成本或增加了收益。这样企业就会通过调整生产规模、或改变生产投入要素结合、或改变生产工艺、或采用污染控制新技术等途径来减少污染物排放，达到提高经济效益的目的。 （四）排污权交易更有利于政府环境管理职能的实现。首先，政府制定税率或收费标准时，不必去了解企业的污染控制技术和成本，也不需要进行税率或收费标准的调整。这不仅减少了政府环境管理的费用，而且还有助于减少对生产的干预和经济的波动。其次，排污权交易更有利于为人们所接受。采用污染税或收费手段，无疑会给企业增加新的负担，使产业界对环境保护事业滋生抵触心理。而排污许可证在市场交易前，可以免费按一定规则分配给企业，所以可能更易为企业所接受，从而调动其积极性，主动配合国家环境保护行政主管部门的管理活动。 此外，排污权交易还具有不受经济扩张和通货膨胀的影响、可以有效平衡地区之间的差异、有利于促进经济发展以及促使企业生产采用先进技术等优点。 三、我国实施排污权交易需要迫切解决的几个问题 我国正处在经济发展时期，国民经济高速扩张，传统的“命令—控制型”环境管理手段已难以保证环境质量标准的实现，这就使我们应该在特定的框架下寻求更为适宜的环境管理手段。随着我国社会主义市场经济体制进一步完善，以经济刺激为特征的排污权交易制度无疑更符合未来我国社会和经济发展的需要。另外，在我国先行的环境法体系中已经建立了排污申报和排污许可证制度，这无疑为我国将排污权交易的思想法律化、制度化奠定了基础。同时，“九五”和“十五”期间，我国 的产业政策也比以前有了很大变化，调整产业结构和工业布局将是政府未来很长一段时间内工作的重点之一。所以我们应该抓住这个有利时机，坚决推行各项环境保护政策，严格执行环境保护和资源管理的法律、法规，为排污权交易制度在我国的顺利实施提供保障。但笔者认为在我国最终确立推行排污权交易制度必须先期解决以下问题： （一）排污权发放总量的确定问题 排污权交易是以总量控制为出发点和归宿的。从技术原理上讲，总量控制分为“容量总量控制”和“目标总量控制” 。“容量总量控制”意味着控制目标(即排污权发放总量)的确定是以某一区域的环境容量为基础的。众所周知，一个确定地域的自然生态系统有一定的自净能力，特定污染物对人体健康的影响以及对自然环境的破坏，也有一定的阀值，环境保护行政主管部门可以根据当地环境自净能力和污染物的环境阀值，计算出该地可能允许的特定污染物排放总量，然后据此排放总量来确定排污权发放量。可见，采用“容量总量控制”无疑符合生态科学规律，是环境保护行政主管部门的理想选择。而实际上，环境容量的确定是一项极其复杂而艰巨的基础性研究工作，耗资巨大，而且它还需要大量确定地域的环境质量追踪监测数据，这些数据的得来是一个历史的累积过程，要经过几年甚至几十年，另外，还必须对特定污染物在该地域的迁移转化规律进行深入分析，这样才能保证最终确定的环境容量的科学性和客观性。所以理论上的分析过程要付之实践，还需要我们的环保主管部门和环保科研院所克服做重重困难做大量具体、细致的前期准备工作。这样，作为“容量总量控制”条件不成熟时的过渡控制方法，“目标总量控制”成为我国环境保护行政主管部门确定排污权总量的现实选择。具体是由环保主管部门在总结多年环境管理经验的基础上，参考通过模拟实验所得来的数学结果（该结果可能与客观环境容量相差较大），并考虑当地经济发展状况，提出“计划控制目标”，从而确定排污权发放量。笔者认为实践中这个数据的确定应该遵循两个原则：（1）该数据应小于该地当前的排放总量，不能因实施排污权交易而引起区域环境质量恶化；（2）该数据不能背离区域经济发展状况，对环境质量要求太高，从而构成对当地经济发展的不合理限制。 （二）关于排污权交易费用的问题 排污权交易从根本上说是利用市场机制对“排污权”这种稀缺资源进行最优配置，但这种愿望只有在市场交易费用(成本)为零时才可能实现。因为只有在市场交易费用(成本)为零时，市场才在资源配置中处于基础性和首要的位置，反之，企业和政府将成为替代市场的资源配置形式。 我们以上关于排污权交易优点的理论分析都是建立在排污权交易费用为零的基础之上的。但实际上，排污权交易是有费用存在的，这些费用主要包括排污权市场基础信息的收集费用，交易各方讨价还价、协商价格以及做出决策的费用，协议鉴定后的监督和执行费用等。交易费用的存在将会降低交易主体作出市场行为的积极性，从而影响整个排污权交易体系，使交易成功率下降，妨碍排污权交易制度比较优势的充分发挥。所以我们应当采取措施使排污权交易费用尽可能降低。 在这方面，政府应该有所作为：首先，环境行政主管部门应该建立环境信息传输网络体系，实施环保电子政务和环境，加强对环境的数字化监督管理及环境信息资源的开发和利用，提升环境管理科学化辅助决策水平，使我国的环境信息化总体水平迈上新台阶。 其次，政府应当建立健全与排污权交易相配套的信息市场，积极推行环保咨询服务有偿信息产业化，使有需求单位或供给单位能够以尽可能低的成本准确、及时地获得有关排污权价格、排污权的需求量和供给量等市场信息。最后，环保主管部门还应当加强对纳入交易体系的排污企业监控力度，比如参照重庆市的做法为污染企业安装“排污黑匣子”，对企业的排污进行在线监测，使企业的排污行业为随时处于决策当局的控制之下 。另外，还要加大对超量排污行为的处罚，对超量排污处以高于市场价格的罚款，以维护排污权交易市场的正常运行。 （三）排污权交易的时空折算问题 在排污权交易市场中，不同污染源的排放位置与排放方式不同，单位污染物排放量对受控点污染物浓度贡献不同，所以它们之间的排污权交易不能实行“等量交换”，而是需要折算。假设两个污染源A和B，它们对某一受控点的传递函数分别是F1、F2，则两污染源之间的排污权交易价格应以系数F1/F2 进行折算。其意义是污染源A排放1个单位的污染物对受控点的影响相当于污染源B排放F1/F2个单位污染物的影响。因此从理论上讲，污染源A从污染源B处购买相当于自己拥有的1个单位排污权，应该支付的费用等于排污权价格的F1/F2倍 。于是，按照理论交易的话，必须首先确定不同的污染源之间的折算系数，而这样做的成本是非常高昂的。在美国90年代的SO2排污许可证交易政策设计中，为了节约成本、简化交易措施，忽略了排污权交易的时空折算问题。这种做法的代价首先是某些交易可能对局部环境质量的改善不仅没有正效应，反而产生负效应;其次，这种设计将导致污染源之间排污权交易事实上的不公平。为了避免上述问题，笔者认为应当根据污染源与受控点的距离，将污染源分为几个级别，不同的级别对应不同的“污染当量” ，不同级别污染源之间的排污权交易可以通过“污染当量”来进行折算。这样，一方面避免了忽略忽排污权交易时空折算所可能产生的环境风险，并且兼顾了公平;另一方面，有效避免了考虑每一个污染源对于受控点污染物浓度贡献所必然导致的高成本。 （四）关于实施排污权交易制度的成本问题 推行排污权交易制度，本身需要资金的投入，这笔费用可以称之为排污权交易的制度实施成本。其中主要包括政府确定排污权发放量的成本、建立交易体系的成本、对排污权交易进行宏观调整以及对受控企业加强监督的成本等。所以，排污权交易制度本身，要结合当地环境和经济发展状况进行“成本—效益”分析，也就是说要把实施排污权交易的费用，和“计划控制目标”实现后所可能取得的环境效益进行经济学分析。另外，还要对实施排污权交易对当地经济发展的进远期影响进行评估。切忌个别官员为了追求政绩借“大胆借鉴”之名，在不具备实施排污权交易的地区盲目推行该制度，其结果要么是劳民伤财但所取得的环境效益甚微，要么是屈从于当地产业界的压力而使该制度中途夭折。 四、结论 随着我国加入WTO，政府职能将相应发生变化。在环境保护领域，政府将不再单纯以过去的“家长”形象发挥作用，更重要的是要运用经济刺激手段引导企业的环境行为从而达到更好管理环境的目的。排污权交易制度无疑是政府实现其环境管理目标的一个有力工具。排污权交易具有污染控制成本最小、有利于污染物排放量的持续削减、不受经济扩张和通货膨胀影响、更有利于政府进行环境管理等优点。但在我国推行排污权交易必须首先解决以下问题：1.确定排污发放量的问题；2.排污权的时控折算问题；3.如何将排污权交易费用降至最低等问题。另外，推行排污权交易制度，必须结合当地经济发展状况，对该制度的实施工作本身采用成本—效益分析方法进行评估。