非典与中国环境法律思考 于杨曜 傅利英 唐荣智 华东理工大学法律系 【摘要】非典的产生、蔓延和危害人类同环境密切关联。确立以人为本的理念，正确处理经济、人文、环境的关系，规范突发事件紧急管理，信息公开，在反思非典中，优选循环经济发展模式。 【关键词】非典反思 以人为本 紧急管理 信息公开 循环经济规范 “非典” ，不宣而战，突袭中国 一场没有硝烟的人民战争，在党和政府领导下，正在英勇抗击。全面反思和认识这个突如其来的灾难当然为时过早，但是我们付出前所未有的巨大经济损失代价以及用鲜血和生命换来的经验教训，从现在起就要积累、应用。 树从根上起，水从源头来。非典疫情同环境问题密切相关。世界卫生组织（WHO）报告指出 ：新型传染病的出现实际上并不奇怪，一是随着人类的进步和科学的发展，使一些暗藏的“敌人”暴露出来了；二是由于人类对环境的进一步开发和破坏，深藏于大自然的原始病毒逐渐暴露；三是一些细菌或病毒在外界环境的作用下，如全球气候变暖破坏了微生物的生态平衡，使原来不致病的病原体增加或发生突变成了可以致病的毒力基因，改头换面成为一种新的病原体。同时，在环境领域还存在着与非典灾难类似的公害病和公害事件的种种危险，需要加以防范。国家环保总局在这非常时期已先后发布《关于做好防止非典型性肺炎和有关环保工作的紧急通知》、《关于进一步加大对医疗废水和医疗垃圾监管力度的紧急通知》、《关于“非典”疫情防范时期加强医院废水和医疗废物处理处置的通知》、《关于加强农村环保严防“非典”向农村蔓延的紧急通知》等，以确保非典防治工作顺利进行。这些均是应急措施，是十分必要的。本文研讨的是如何从抗击非典中举一反三，坚持以人为本原则，引出更深层次与环境保护相关的经验教训。 一、理念启示 事实胜于雄辩。面对非典，都获得一些意想不到的实例警示。其一，挪大的国际大都市北京，1400万人口，紧靠着卫生部，建国50多年来，直到非典到来前，没有一所传染病医院。我国的《传染病防治法》早就规定国家对传染病实行预防为主的方针，但行动上还是临渴掘井，到非典肆虐时，只用8天就在小汤山建起我国最大的传染病医院。这说明我们完全有能力把防病治病做得更好，但是，为什么事前不做呢？其二，当广东少数城市出现非典疫情初期，2月18日中国疫病预防控制中心（以下简称疫控中心）就宣布衣原体为病原，似乎告诉人们，病根已经找到，大家可以放心了。当广东遏制疫情发展后，4月初卫生部就急于宣布我国对非典已经“有效控制”，甚至到4月12日北京市长还宣布非典“在北京已经得到控制”。但是事与愿违，广东针对衣原体用抗生素治疗无效，WHO与美国、香港、广东等专家均发现非典的病原为冠状病毒的一种，而在4月中旬后非典在中国大爆发，蔓延到20多个省区。我们不禁要问：为什么在没有流行病学专业报告和充分证据情况下，就急于宣布找到病原？为什么在非典没有控制蔓延情况下就急于宣告“有效控制”？ 因为多年来对内需要“稳定人心”，发展经济；对外为了招商引资，于是形成习惯性思维；居安不思危，报喜不报忧。当然，我国是发展中国家，经济是基础，没有一定的经济增长速度，其他各项事业也上不去。但是，这并不等于说，在指标体系中，经济指标是硬指标，是看得见的“政绩”，只要GDP增长了，就什么都好办了。人文指标、资源指标和环境指标就都是软指标，有多少欠帐，付出多少代价，往往无人追究。蔑视辩证法是要受到惩罚的。非典不顾人的善良愿望，教训我们。它的横行造成此后几百白衣天使和人民的死亡以及巨额的经济损失（估计到5月底将损失人民币2100亿）。片面追求经济GDP增长，结果多么惨！经历与非典搏斗，我们还不警醒吗？由此及彼，联系到环保领域来看，在我国经济GDP在全世界连续多年领先的同时，联合国有关机构却宣布世界10大传染严重城市中，中国竟占据了7个！ 当我国住房建设持续升温时，每年竟有11万人死于室内空气污染！ 中国最大的城市上海，经济快速增长举世瞩目，但肺癌发生率全国最高，而且还在以每年5000人的速度递增。 诸如此类，这类事实难道不同样唤起我们警醒吗？我国党和政府高度重视，最近胡锦涛同志强调指出，“中国政府始终把保护广大人民群众的身体健康和生命安全放在第一位。” 这就明确告诉我们，一切发展的根本目的是为了人民，以人为本是根本出发点，因此，这就道出了我们的一切发展，均构筑在人本主义基础上，对我们的习惯性思维是个冲击，成为处理社会经济发展中各种矛盾关系的转折，也是遭遇非典灾害后，坏事变为好事的一大收获。 二、应急管理 新兴病毒非典突袭人类，迅速蔓延30多国，世界各国都采取了应急措施,其中有病例的美国和无病例的日本各有应对灾害的办法，特别引人注目,值得我们作比较研究。 亡羊补牢：中美比较 美国在2001年9.11时间遭受其历史上最严重的恐怖袭击，初期相当被动。惊恐未定中，次月又遭受第二次生化恐怖袭击——炭疽病毒，造成多例死亡，引起全国的恐慌。但是，祸福相依，在两次突发事件中，美国下决心建立反恐应急体制，在此次非典灾难中充分发挥了成效。比较而言，中国近20多年来突发公共卫生事件和特大天灾也不断发生，特别是上世纪80年代甲肝大流行和1998年特大洪水灾害并引发部分地区疫情，当时都震动全国。但是，事过境迁，没有引出应急管理体制，在非典突袭初期，显得我们“准备不足”，“防疫体系比较薄弱”， 这个教训应该铭记。 1、预警系统、主动出击。亚洲非典露头，美国迅速作出反应，立即编织抗击非典的防护网。为对付生化恐怖袭击而投资700万美元建立的第一道防线“紧急指挥中心”，24小时全天候监控。政府卫生部门和疫控中心都通过网络尽快将新病毒的基本情况、传播途径、易感人群、应急隔离措施、预防手段等告诉公众。3月中旬，各医院都收到疫控中心下达的监控和防治指导原则。每一个前往亚洲国家和从这些国家返回的旅客都收到一份有多国文字的健康警告卡，告诫旅客10天观察期和就医指南。外国旅客入境时均检测体温并如实填写健康报告。因此，尽管国际上当时的疫情扩散很快，流动人员频繁的美国却在早期就控制非典蔓延。据现在所知，中国最早在2002年11月就出现非典病例，12月22日就在世界上最早知道它会传染。 但是，我国疫控中心刚组建不久，每年行政拨款8万元，仅够发工资，工作跟不上。今年1月广东疫情蔓延扩大，省卫生厅组织专家找病源，定名为“非典”。至2月中旬卫生部向WHO报告疫情，但没有同时向全国公众发警告及下达防治措施。3月中旬WHO向全球发警报，而我国卫生部却宣布对非典“有效控制”。因此，我国早期预警失灵。 2、体制严密，反应快速。美国有联邦、州、地方三级公共卫生部门为基本架构，具体是：联邦疫情控制与预防系统并附紧急指挥中心，州医院应急准备系统和地方医疗应急系统。 三级网络下，最底层是诊所和家庭医生，成为防控中心的最前线。以纽约为例，拥有最先进的疫病跟踪报警计算机系统，全天监视全市医院、911求救电话、药品销售等异常情况，自动发出警报。美国确诊的第一例非典患者，是从中国返回弗吉尼亚的老年妇女，医院发现后立即把她选入“负压病房”（清洁空气进，排气经处理不会污染环境）隔离，立即上报卫生部门派出传染病专家治疗，治愈后没有传染给医生和家人。比起美国在1946年就建立疫控中心，中国从模仿苏联防疫系统转过来建设疫控系统是近年的事。尽管全国建立了中央、省、地市、县四级疾控与预防网络，也有疾病预防控制与应急处理办法室，但在抗击非典初期，抓得不紧，专业队伍少，应急财力不足，医疗检测手段落后，协调配合差，恰似抓而不紧，等于不抓。后期党和国家采取果断措施，局面才根本改观。 3、全面配合，科研攻关。从今年2月起美国疫控中心就组织专家对空运来的亚洲非典病毒标本进行研究，很快认定它可能是新型冠状病毒，并破解了它的基因序列。国家卫生研究所和国防部研究机构研究了防治的200多种药物，疫控中心动员300多专家投入防治、流行病学监测等。中国的医疗体系中重治轻防突出，传染病专业力量较弱。初期，广东省医疗卫生部门积极防治与组织科研攻关，中西医配合取得宝贵经验，但全国性的合作攻关起步较迟，疫控中心建立的专家库没发挥应有的积极作用。 未雨绸缪：中日比较 没有一例非典患者的日本，当亚洲刚出现疫情时，全国就大张旗鼓投入预防研究和采取一系列应急措施。各种媒体大发信息，公众早作预防，医疗卫生系统早作准备，进出境人员采取应急防御措施。概言之，日本对传染病采取了与众不同的事前预防模式，不是隔离病人，而是“隔离病毒”（远离病毒）。这要从日本的传染病立法中见端倪。 1、事前预防与事后处理。日本早在1887年就颁行《传染病预防法》。100年来一直推行事后处理模式，即当传染病出现后，就采用传统的隔离治疗等措施，把确诊的、疑似的都限制行动自由，涉及众多人权问题，并且在蔓延后采取防治措施，人力、物力、财力代价很大。进入科技发达、信息畅通时代，深感用隔离等后发手段并不科学合理，包括像《麻风病防治法》（1907年）要隔离病人那样，都认为可以用先进科学办法取代，因此于1997年废止旧的《传染病防治法》，颁行《关于传染病的预防及对于传染病患者医疗的法律》（简称《传染病预防医疗法》）》 该法规范传染病，让公众事先充分了解突发传染病的特点及预防、治疗方法，防患于未然，主动远离病毒，而又不影响人们自由往来与交流。对这次非典灾难，他们就行动在前，积极预防，措施灵活，而不用大批隔离人员的呆板办法取得成效。例如，台湾一非典患者（医生）在生病发烧时，边用退烧药却能在日本旅游，日本政府向批准患者到日本去的台湾当局提出严重抗议，指出该患者搭车，坐在司机斜后方2—3米的座位上，违反了伦理。该患者在今年5月14日返台，但台湾当局迟至16日才向日本通报。日本政府抗议台湾有延迟通报之嫌。台湾当局遂因此事造成日本国民不安和混乱，表示歉意和谢罪。 由此可见日本防治非典认真负责的态度与得力的措施。 2、法定分类，措施不同。日本依法将传染病划分6类，其中前4类与我国法定的鼠疫、霍乱、肝炎、伤寒等疾病、流行性出血热、登革热、肺结核等是一样的，均属已知，因此分类给予住院、免费治疗、部分免费、就业限制等，第5类为指定传染病，如这次非典新发现后就属此类，第6类为新传染病，属未知而以后可能出现。卫生医疗部门主动收集分析疫情，并及时公布于众，同时由政府部门制定预防传染病的综合计划，地方也制定相应预防计划，全面推行。 中国全国人大常委会早在1989年就颁行《传染病防治法》，两年后又出台其《实施办法》，基本上做到了防治传染病有法可依。但是，从10多年来的实践看，该法存在一些不足，诸如在重大疫情的预警、公告、国际合作等方面规范不够完整，特别是没有具体规范突发疫情的应急处置办法，对各类患者（分了类，国务院或卫生部门可依法增减病种）也缺乏具体的不同规定。在我国同非典斗争的关键时刻，国务院依法颁布《突发公共卫生事件应急条例》，适应当前抗击非典工作的迫切需要，也是从根本上建立国家突发公共卫生事件应急机制的重大举措，完善了相应的法律法规，为防治非典提供了强有力的法律武器。从前瞻而言，可以进一步探讨： 其一，《突发公共卫生事件应急条例》是应急而生，仅用20多天时间制定实施，实属高效，十分必要。短期内订立行政法规，不可能在国内外广泛征集意见，反复推敲，有待在实践中完善。 其二，该《条例》局限于调整公共卫生领域中的突发事件，而现实生活中严重的大地震、风灾、水灾等时有发生，特别是环境领域中的重大公害、公害事件，在我国的《环境保护法》中仅有原则性处理规定（第31条），缺乏可操作性。单项法规中，如《危险化学品安全管理条例》也规定了事故应急救援制度，但还不细、不实。而我国又没有突发事件紧急处理法，因此，上述《条例》因调整对象的特殊性又不能普遍适用，这是需要在全面反思抗击非典斗争时，深入讨论解决。 其三，《条例》是《传染病防治法》的具体化，立法位阶不高，而它又发展、完善了母法，涉及民事（人身自由、隐私权等）、刑事（涉嫌妨害传染病防治罪等）许多基本法律调整的问题，在条件成熟时，需要通过全国人大立法程序，制定全面的突发事件紧急处理法。这也是这场抗击非典斗争引出防患于未然的成果，以积极应对全球化时代国内重大危机事故，乃至全球性危机。即使在公共卫生事件中，这次对农民、困难群体实施免费医疗办法，对其他传染病，如艾滋病、丙肝等患者是否适用？对医务人员给予适当补贴、保健津贴和各种照顾，对非公共卫生突发事件中是否适用？诸如此类问题，也有待研究落实。 三、信息公开 非典是天灾，难以避免，但造成目前这样巨大的损失，还同人“祸”有关，其中信息不畅通是主要原因之一。早在今年2月底，WHO获悉广东发生一种新型传染性肺炎后，立即派专家组来考察，但是“那一次专家从中国获得的信息很少”。3月23日第二次又派专家组来中国考察，WHO专家莫格尔坦言：“起初从中国政府获得疫情资料并不容易。”“到了4月初，中国终于决定加入全球（SARS）通报系统，但还是5天公布一次数据。”他认为“北京行动迟了”，导致疫情的蔓延。其原因在于一方面广东疫情受控后，其它地方政府掉以轻心，没有引起足够重视。另一方面，公共卫生系统不够完善，没有及时有效反映疫情动态。 这个问题非常值得我们深思。对信息公开机制中的问题，卫生部已有了认识，认为：“由于有关部门信息统计、监测报告、追踪调查等方面的工作机制不健全，疫情统计存在较大疏漏，没有做到准确地上报疫情数字。这些工作中的问题，应认真总结经验教训，切实加以改进。” 此后，非典信息公开有了积极的改进。从总结经验教训来看，还有冰冻三尺，非一日之寒的问题。上世纪60年代，曾有副霍乱流行，为了“保密”，称“二号病”。种种职业病（铅中毒、矽肺病等）也不公示。输血传染丙肝、艾滋病等也从不告知病人，把“漏检率”做“保密”信息，直到90年代后期因受害者起诉后，少数地方才实施输血风险告知制度。有的地方政府还禁止媒体采访、报道艾滋病、丙肝等。在2002年《医疗事故处理条例》颁行之前，几十年来患者几乎没有知情权的。这些情况不只是卫生部门有，环保领域也是如此，在污染企业周围的居民和社区都是没有知情权的。深究原因，从认识层面分析： （1）泛政治化。把疫情、公害、公害事件掩盖起来，显示自己的社会制度没有问题，有“优越性”，还是滥用了姓“社”姓“资”。（2）怕影响经济、影响出口。（3）地方保护主义有个大城市的化工厂，1997年因操作不当造成爆炸事故，死亡3人，不予报导。该厂没汲取教训，1999年又发生同样事故，死亡6人，伤几十人，当地还是掩饰，唯恐影响该市声誉。而且，如果该厂另一更大的反应炉发生爆炸，毒气外溢后果不堪设想，周围社区居民全然不知情。（4）当官的怕丢乌纱帽，等等。总之，还是把群众当“阿斗”的观念在作怪。 从法律层面分析： 1、我国早有《保守国家秘密法》（1988年）及其《实施办法》，对哪些信息要保密，规定得十分详尽，但哪些信息不要保密，应该公开，却没有法律规定，而且在执行保密法实践中，把不该保密的、应该公诸于众的信息，也列入“红头文件”“内部文件”，阻塞了信息畅通。尽速制订、出台信息公开法是根本出路。 2、与国际接轨。联合国1946年的59号决议规定，信息自由为“一项基本人权”。我国在加入WTO中，也承诺了信息公开的条款。抗非典中，我们也逐步改进了信息披露制度，适应了世界上信息公开的潮流。 3、法律保障公众的知情权。在发达国家，很多企业、企业家主动向政府机关申请资讯，说明民众对知情权的重视和运用，但是我国的情况却远不如人。公民应该加强知情权的法律意识。另一方面，政府、企业也应该尊重和维护公众的知情权，特别是在办法上要有具体规范保障。例如，5月8日《南方周末》记者专访卫生部卫生与法制监督司司长一事中，记者认为卫生部4月8日以“内部文件”形式将非典作为法定传染病的通知下发到属下各机构，这种“重大信息的公布方式”，“需要更多改进”。那位司长拒不接受批评，“不同意将4月8日的通知说成是内部文件。通知本身就是一种公布。” 在这里，那位司长把信息公开方式同切实保障和尊重公民的知情权混为一谈了。通知下达，当然是信息公开了，但通知只是一种卫生系统工作性质的公开，特别是卫生部应该有法定义务向全国各行各业、全体公众主动积极予以公告、宣传、解释，这才是尊重和保障公民的知情权、才是责任政府应有的法定职责。很可惜，非典蔓延初期，即使是在4月8日，卫生部门根本没有向公众具体通报、宣传、解释非典“敌情”，否则为什么WHO专家要批评“北京行动迟了”？在信息公开问题上，卫生行政部门离法制化和公众要求实在很远。如果历史可以拉回来的话，当广东在2002年11月初出现疫情时，卫生行政部门（应该是防疫哨兵）就“鸣枪”向中国公众，乃至向全世界警告，“敌人”来了，人类警惕啊！那可以避免中国以及全世界多少损失啊！我们并不祈求未卜先知，但这种在广东先出现的“怪病”是新的，有传染性的，已为医务人员所知，卫生行政部门应该告知医务界和广大公众，让人们警惕，预防，并采取必要应对措施。难道亡羊补牢还嫌晚吗？ 四、发展模式 环顾世界，非典蔓延，各国出现不同后果，促使我们深入思考国家的发展方式与道路问题。以日本为例，它推行循环型社会发展模式在发达国家中独树一帜，在抗击非典中就显露其优点。在日本周围那么多国家和地区都有非典病例，远在欧美的不少国家也不例外，唯独日本至今无一病例，这是幸运，还是奇迹？除了日本对传染病防治规制有成功之处外，还因为日本在全社会从生产、流通、交换、消费全过程推行循环经济，使环境污染降到最低程度。从末端废物垃圾来看，全国都要分可燃垃圾（燃后无毒）、不可燃垃圾、资源垃圾（金属、纸张、玻璃等），有专用垃圾袋、垃圾车、垃圾场，由政府定期统一处理。对大件垃圾（如家电用品），依法不得以废品出售，交处理费后处理。因此，日本没有脏臭垃圾污染环境，细菌、病毒也难以躲藏，人类的疾病自然减少。再以建筑材料等为例，日本以自然界中的贝壳等海产品废弃物为原料制造室内装饰材料、绝热材料防电剂、抗菌空调器，加热器等，具有抗菌、消臭、防虫、减轻有害化学物质（苯、甲醛等）等功效，达到废物利用的目的。 这同我国目前室内装饰材料和家具中大量残留甲醛、苯等有毒有害化学物严重超标而出现居民致癌致突变的情况，正形成显明的对照。 21世纪头20年，我国已确定全面建设小康社会的奋斗目标，到2026年国内生产总值要比2000年翻两番。这是十分艰巨繁重的任务，特别是目前我国面临日益突出的生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾，传统的发展方式与道路已根本无法适应，必须走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新兴工业化路子。从国内外历史发展与现实情况来看，唯有走循环经济发展道路才能顺利实现我国21世纪头20年的宏伟目标。循此思路，我们的发展是可持续发展；以经济建设为中心，就是以循环经济建设为中心。为此，有以下设想： 1、全国范围内明确转变传统的发展方式，是循环经济出路。近年来，我国已有部分企业、园区、城市和地区开展不同范围的循环经济试点和示范活动。辽宁、江苏、福建等省和城市推行全省、市循环经济和生态省、生态市试点，发展势头很好。我们曾经认为循环经济具有普遍的优越性，不论什么国家（发达国家或发展中国家），不论什么层次（企业的、地区的、国家的），不论什么范围（各行各业）都可推行这一发展新模式， 而最优选择应为全国范围内推行循环经济模式。因为一国之内，地区和行业各异资源广泛分布，上中下游连环机遇大大增多，在当今信息化时代资讯畅通情况容易循环相扣，地区、行业、企业之间互补互惠，生产与消费间全面安排，可发挥最大的经济效益、社会效益和环境效益。党的十六大已确定走新兴工业化道路，大力实施科教兴国战略和可持续发展战略，在方向上已经指明。国家环保决策部门已向世界作出“走循环经济之路”的宣示。 因此在全国上下经历与非典抗击的大战役中的深刻反思应该鼓起勇气和早下决心在全国推行循环经济发展模式。 2、推行循环经济立法需先行。从科学上讲，循环经济是生态经济，以生态学为基础，经济运行必须遵循生态规律。国家通过调查研究集思广益与科学论证，能够有力保证立法的科学性。从法理上讲，市场经济是法制经济。因为推行循环经济，市场经济中的外部性问题，生产者责任的扩大，消费者义务的增加，国家鼓励清洁生产等都要有法律明确规定。从国际经验看，循环经济模式在世界上由德国首先推行，开初就通过《循环经济和废物清除法》。日本继后，不仅有《循环型社会形成推进基本法》，还有《废弃物处理法》、《资源有效利用促进法》等法律，以及《容器包装循环法》、《家电循环法》、《建设循环法》、《食品循环法》等专项法规， 具有十分系统、完整的体系，在在都有可操作性。我国宜组织力量，把这套法律法规以及《环境六法》完整翻译出版，供全国包括各省和地方推行循环经济与制订相应法律作参考。 最后，我们坚信，一次又一次，人类与疫病抗争，历经悲壮的征程而夺取光明的结局。我们终将走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路