墨累—达令流域水资源管理机制简评 尤明青 导言 墨累—达令河流域 (Murray-Darling Basin) 面积为1，063，000平方公里，几乎是大洋洲陆地面积的14%。该水系流经昆士兰州 (Queensland)、新南威尔士州 (New South Wales)、维多利亚州 (Victoria)、南澳大利亚州 (South Australia) 以及首都直辖区 (Australian Capital Territory， ACT)。 该水系包括的主要河流为墨累河 (Murray)、马兰比季河 (Murrumbridgee) 以及达令河(Darling)。该流域面积广阔，但降水较少。该流域的年均降水量为25，500，000ml，仅为全澳大利亚年均降水量的6.4%。该流域的居民约为一百万人，大约为全澳大利亚的12%，但是全澳大利亚75%的农业、家庭以及工业用水都发生在该流域，其中灌溉用水所占的比重较大。由于自然原因，该流域的土壤中富含盐分，该流域中的河水也自然含有盐分，而且有的河水的含盐浓度甚至高于海水的含盐浓度。十九世纪的拓荒行为和二十世纪的灌溉行为都加剧了盐分的聚集。地下水位的提高也引起内涝和土壤的盐碱化，尤其是在灌溉区。这都导致河流中的含盐浓度提高，对农业产生了不利影响。 由于该流域的水资源稀缺，各沿岸州之间经常就水资源利用发生争议。早在澳大利亚决定是否建立联邦 (1901年) 时，各沿岸州就因墨累河的利用问题发生过激烈的争议。各沿岸州对水资源的利益要求的侧重点也有所不同，而且随着时间的推移，各州不仅对水资源有利益要求，也对其他资源有相同的或不同的利益要求。上游的新南威尔士州和维多利亚州需要水资源用于灌溉，这就与下游的南澳大利亚州发生了冲突，因为南澳大利亚州希望墨累河中有足够的水用于水运。随着水运地位的下降，南澳大利亚州关注的重点问题也发生了变化。南澳大利亚州现在的重点是希望有充足稳定的水源以满足城市人口的需要。而且，新南威尔士州与维多利亚州在水量分配上也有冲突，各州都希望取得更多的水资源。不仅如此，随着时间的推移，水质也成为争议的内容。 从法律制度上看，澳大利亚实行的是联邦制，自然资源属于各州，但墨累河的航运管理权被授予联邦政府行使。 除联邦宪法规定由联邦政府行使的职权外，其余权利都保留给各州。而州际河流的环境保护及资源开发问题不是某一个州能够单独妥善解决的问题。问题的解决需要各州以及联邦政府协调一致和共同努力。在联邦制的框架内，协定自然而然地成为分担义务、分享权利、协调行为的一种重要手段。 墨累河水协定 在以上所述自然、社会、法律背景下，1914年澳大利亚联邦政府、新南威尔士州政府、维多利亚州政府以及南澳大利亚州政府共同签署了墨累河水协定 (River Murray Waters Agreement)， 该协定于次年得到各有关议会的批准。墨累河委员会 (River Murray Commission) 于1917年依据该协定成立。该委员会由联邦政府以及有关的三个州政府的代表组成。该协定主要适用于墨累河的干流，其目的仅在于为三个沿岸州分配水资源提供一个公式，保证在南澳大利亚州境内有最低限度的水流，并且确认新南威尔士州和维多利亚州有权利用各自境内的支流中的水资源。该委员会后来又取得了一些与其分配和调控职能有关的其他权力。该协定以及实施它的委员会在协定缔结后的几十年里基本实现了其目标，人们并未对它们提出太多批评。机构的稳定也使该流域有较大的发展，尤其是在灌溉方面。但后来日益严峻的水质问题以及其它问题使得它们逐渐地不能满足形势的要求。 从墨累河的历史发展中，我们可以总结出一些对跨界水资源管理的成功具有指导意义的经验。第一，时机的成熟性。在设立墨累河委员会之前的五十年里，人们对墨累河的管理问题争论不休。人们发现解决问题的唯一途径是通过谈判缔结协定。谈判的时机已经成熟。第二，详细明晰的协议内容。协议对各缔约方的水资源权利作出了明确的规定，需要墨累河委员会作出的选择较少。每一个缔约方都有否决权。协议中明确的规定以及检验方法的可操作性使得缔约方几乎不会因为事实问题产生争议。第三，机构设置。墨累河水协定及墨累河委员会未对原有机构的地位构成威胁。墨累河委员会的组成包括了与协定的履行紧密相关的政府机构。墨累河委员会负责的很多职能是由州政府机构实际执行的，这就避免设立与州政府有关机构形成潜在竞争的州际机构。这种机构安排的结果就是增加了缔约方之间的信任和诚意。这一机构安排也使墨累河委员会的工作机构保持较小的规模。第四，各州的主权。协议的一个重要方面是应该全面但同时又保持简洁。协议应当尽量避免与州政府争夺权力，使各州尽量少地让渡主权权力。第五，不断发展。随着时间的过去，人们对水资源的要求越来越大，对水资源利用的侧重点也会发生变化。协议应当设立一种机制，使得协议及其设立的机构能够较好地适应形势的发展。 即使是最好的安排也有其寿命。在二十世纪六十年代，水质问题显得越来越重要，而依据墨累河委员会的章程，该委员会根本无法解决水质问题。各缔约方进行了艰难的谈判并最终于1983年扩大了墨累河委员会的职权，授权该委员会进行水质监测并制定水质目标。墨累河水协定的某些规定却使人们清楚地认识到这次修改至少在水质保护方面是一个失败。这些规定包括上游州的否决权，将支流排出在水质监测的范围之外，以及各州没有义务将其可能影响水质的行为向墨累河委员会报告。 墨累—达令流域协定 墨累—达令流域形势的日益恶化，尤其是水质的恶化和土壤盐碱化，以及人们对现存制度的不满，迫使相关政府寻求新的对策。1985年澳大利亚联邦政府、新南威尔士州政府、维多利亚州政府以南澳大利亚州政府的高级官员们举行了一个会议，商议对策。在此后的两年里，这四个政府进行了大量的协商，并最终于1987年10月缔结了墨累—达令流域协定 (Murray-Darling Basin Agreement)。该新协定的目的是“促进和协调行之有效的计划和管理活动，以实现对墨累—达令流域的水、土地以及环境资源的公平、富有效率并且可持续发展的利用”。 该新协定设立了墨累—达令流域部长委员会 (Murray-Darling Basin Ministerial Council, MDBMC)，成员由以上四个政府中负责水、土地以及环境资源的部长组成。位于最上游的昆士兰州在部长委员会中具有观察员的资格，并且有在任何时候自愿加入的权利。有证据表明昆士兰州最终会选择加入部长委员会。该部长委员会的职能是从总体上负责并且控制有关各缔约方对墨累—达令流域共同利益的重大政策。 该部长委员会是一个较高级别的政治论坛，可以采取同官僚机构 不同的方式作出决策。 墨累—达令流域协定规定设立墨累—达令流域委员会 (Murray-Darling Basin Commission, MDBC)。墨累—达令流域委员会由各缔约方委派的代表组成，每一缔约方有权委派两名代表，以代表其负责土地、水以及环境资源的政府机构。墨累—达令流域委员会是部长委员会的执行机构，向部长委员会负责并报告工作，同时也是向四个缔约方负责并报告工作。墨累—达令流域委员会于1988年成立并取代了以前的墨累河委员会。 新安排与旧安排相比有以下几个发展。第一个发展是其成员有所扩大，不仅包括负责水资源的官员，而且包括负责土地和环境资源的官员。第二个发展是该委员会的职责增加了向部长委员会“就墨累—达令流域的水、土地和环境资源管理提出建议”。 第三个发展是该新协定创设了社区咨询委员会 (Community Advisory Council, CAC)。 社区咨询委员会由地区代表和特别利益集团的代表组成。社区咨询委员会将部长委员会与墨累—达令流域的居民直接联系起来。这表明人们已经认识到，要成功地解决墨累—达令流域的问题，来自基层的支持是至关重要的。第四个发展表现在否决权上。虽然墨累—达令流域委员会作出决策时，各缔约方在原有事项上的否决权得了保留，但对有新增加的环境事项，每一缔约方仅有一个投票权，决策依多数票作出。第五个发展是，任何一个缔约州拟将实施的土地、水以及环境管理行为或政策如果有损害其他缔约州的可能，就可能被提交给部长委员会讨论。这一程序并非是自动的，也缺乏相应的保障机制。但是，部长委员会对某一州的拟议中的行动和政策进行审查的可能性本身就是一个进步，因为这涉及到各州的主权问题。第六个发展是，墨累—达令流域委员会可以多数票通过决议，将任何事项提交部长委员会讨论。 从总体上比较，新旧协定的主要区别是：旧协定的地理范围较小，制度设定较为法律化，但同时又充满活力；而新协定较为灵活，包括的地理范围更广，对州政府的主权权力的影响较大，较少地依赖政府调控，而更多地依赖激励机制和社区参与。 与其他国家 (比如加拿大) 的跨地域水资源管理相比，墨累—达令流域协定的一个明显的特征是，缔约方在一定程度上放松了各自的主权要求。在联邦制国家中，跨界河流水资源管理的核心因素是宪法和政治问题，即各州或成员单位都拥有主权。如果缔约方都不放松主权要求，州际环境保护就难以实现。当然，墨累—达令流域协定的各缔约方在一定程度上放松主权要求的原因，除了其它因素外，主要是盐碱化问题十分严重，已经对水资源利用构成了严重威胁。与其他国家的跨地域水管理相比， 墨累—达令流域协定的另一个特征是公众参与，包括社区咨询委员会的设立。 对于这一新协定，我们认为它存在以下两点不足。第一，在该协定中，墨累—达令流域是以行政疆界划定的，而不是以水文学标准划定的，而且昆士兰州不是本协定的缔约方。这就使水文学意义上的墨累—达令流域的20%的面积和相当于达令河水量25%的支流处于协定之外。第二，在本协定与原有的就流域的某一部分达成的协定之间缺乏明确的联系。后者的例子包括新南威尔士与昆士兰州之间的界河协定，南澳大利亚州与维多利亚州之间的边界地下水协定等。 从总体上讲，新协定比旧协定有一些进步，但这一进步也是有限的。但如果考虑到缔结协定的政治经济文化背景，这一协定也确实是可得的最佳结果。协定的缔结是重要的，但最重要的不是协定的缔结，而是各缔约方履行协定的诚意。在协定的履行过程中，人们会发现很多协定没有对之作出规定或者没有对之作出很好规定的地方。在这种情况，缔约的合作诚意是至关重要的。即使协定对某一问题作出了很好的规定，如果缔约方缺乏诚意，协定仍然难以得到切实履行。从这一方面讲，澳大利亚人们的合作和理智起到了很大的作用。 1987年之后的发展 在墨累—达令流域协定缔结之后，墨累—达令流域部长委员会以及墨累—达令流域委员会作出了很多有益的工作。这些工作的范围较广，包括水资源分配，降低水中的含盐浓度，以及自然资源管理。 1. 水资源分配方面的改革 在水资源分配方面，墨累—达令流域部长委员会进行了这大改革。各缔约方于1989年就水量分配方法达成了协议。新方法实行水量分配连续计算，允许各州将本年度未用完的份额水作为盈余计入下一年度的应得份额中。这一方法最终解决了新南威尔士州与维多利亚州之间的冲突。这一改革并未使各缔约方失去什么，但却带来了巨大的好处。水量分配不再是以年度定额为基础，而是以河流的供水能力为基础，实行跨年度连续计算。这一新方法鼓励各州节约用水，既可促进河流生态的可持续发展，也可促使各州努力实现水资源利用价值的最大化。水量分配条款仍然是明晰的，但却使水量分配在时空上更具灵活性。在争端解决机制上，除传统的协商机制外，又增加了水权贸易制度。所有这些都表明，这次改革是成功的。 2. 盐碱化治理战略 如前所述，本地区的土地和水中自然含有盐分。灌溉引起地下水位的上升，在地下水上升时，也使深层土壤中的盐分随水上升到地表，使土壤盐碱化。灌溉用水一旦停留时间过长也会将其中的盐分留在土地上。要减轻土壤的盐碱化程度就需要运用河水，这又反过来加剧河水的含盐浓度。一旦河水的含盐浓度过高，人们就无法使用河水减轻土壤的盐碱度。这一恶性循环使大量的土地发生盐碱化，提高了河水的含盐浓度，对各沿岸州构成了巨大的挑战。盐碱化治理战略的目的就在于减轻河水中的含盐浓度，从而使人们有机会减轻内涝和土壤的盐碱化程度。该战略对各州的权利义务作出了明确规定，但同时又给予各州以实现该战略目标要求的自由。根据协议，如果一州超额减轻了其排放的盐分，它就可以得到信用(credit),该州可以用这一排盐信用治理其盐碱化的土地，也可将该信用出售给其它的州。如果一州未完成其减轻河水含盐浓度的任务，该州就没有机会治理其内涝和盐碱化的土地。这一机制有利于各州之间进行合作，也有利于总体目标的实现。总之，部长委员会似乎找到了一个将各州的内部政策与共同财产的管理联系起来的方法。 3. 自然资源管理战略 自然资源管理战略于1990年正式实施。它的范围较广，并且包括了盐碱化治理战略。在实施这一战略之前，曾对墨累—达令流域的各种资源及其地位以及改进管理的途径进行了综合评价。该战略强调社区参与，其实施是以社区参与为基础的。该战略的目的在于建立一个战略框架，使各个社区在这一框架内解决各自的问题，使各地的行为相互协调，并且与资源的可持续利用相一致。墨累—达令部长委员会于1990年设定了与自然资源管理有关的八个具体目标。该战略是一个建立政府与社区在管理自然资源方面的合作关系的尝试。 结束语 在分析澳大利亚墨累—达令流域水资源管理机制之后，我们可以发现一些可资借鉴的地方。第一，自然资源综合管理。各种自然资源是相互依存相互影响的。水资源的利用和保护必然会与其它自然资源，比如土地和生物资源，发生联系。这就要求我们采取联系的观点，全面分析自然资源之间的关系，采取适当的措施。第二，流域综合管理。某一流域中的各种自然资源和生态环境构成一个天然的整体。我们的自然资源管理活动应当是整体的，而不应过多地受到行政疆界的影响。第三，激励机制。高一级的政府应当承认其下属的各个行政区域有各自的利益，并且应当采取适当的激励机制，使各个成员单位追求自身利益的行为与整体目标协调一致。对成员单位的行为，既应有惩罚，也应有奖励，奖罚分明。第四，社会参与。法律应创设一定的机制，使广大的社会力量能够有效地参与自然资源管理。这不仅使有环保愿望的人能够有效地参与环境保护事业，也可以创造一个环境保护氛围，对他人产生积极的影响，同时社会参与也是促进政府工作的重要途径。第五，诚实信用。对环境义务的违反往往不直接侵犯特定人的利益，而是侵犯不特定人的利益，并且危害结果往往要经过一段时间才表现出来。对这种义务的违反，现有法律制度显得苍白无力，这就要求每一个义务人都诚实地履行自己的义务。这是环境法律实施的一个难点。这一问题的解决有待我们大家的共同努力。澳大利亚人民的这方面的诚实信用值得我们钦佩。我们应当通过环境教育提高人们的环境意识，使人们自觉地履行环境义务。 主要参考书目： 1. Warren Musgrave: Interstate Water Management: the Case of the Murray-Darling Basin in Australia, in A Dinar & E T Loehman ed. Water Quantity/Quality Management and Conflict Resolution, Praeger, USA, 1995. 2. Peter Crabb: Managing Water Resources in Interstate River Basins, in Comparative Political Studies: Australia & Canada (1992). 3. Robert Wilcher: Water Resource Management in New South Wales and the Murray-Darling: Integrating Law and Policy, (1995) 12 (3) Environmental & Planning Law Journal. 4. Sandford D. Clark: Inter-governmental Quangos: the River Murray Commission, (1983) 42 Australian Journal of Public Administration. 5. Sandford D Clark: The River Murray Waters Agreement: Peace in Our Time? (1983) 9 Adelaide Law Review. 6. Brian Hunter, ed. The Statesman’s Yearbook (128th Edition), The Macmillan Press Ltd, 1991. 7. Wayne Pendleton and Roger Vickery: Australian Business Law, Prentice Hall, 1995.