从基本概念的演变看现代国际水法的特点 ------兼论对中国的启示 何艳梅 [摘要] 作为国际水法的基本概念，国际水域概念的演变反映了国际水法的发展轨迹。通过对这一概念演变过程的研究，揭示出现代国际水法的特点，对我国水资源利用和保护事业的发展也有启示作用和借鉴意义。 [关键词] 国际水域；国际流域；国际水法；国际河流；国际水道 一、 国际水法和国际水域 2003年世界环境日的主题是“水------20亿人生命之所系”，2003年是世界淡水年，每年3月22日为世界水日……由于全球性水危机和各国加快开发水资源的客观需要，国际水域问题引起世界各国重视，以各国在开发、利用和保护国际水域中所形成的关系为调整对象的国际水法，其重要性也得到国际社会承认。国际水法可以约束某一水域国在开发国际水域资源中损害他国利益，或者对国际水域生态系统造成重大危害的行为，以减少国家在管理和利用共有水域间的矛盾和冲突，同时也可监督和促进国家、地区、政府和水管理机构之间在国际水域综合开发和利用方面的协调与合作。经过400多年的发展历程，与早期国际水法相比，现代国际水法已形成较为独立、完整的体系，呈现出一些新的特点。 “国际水域”这一术语最早出现于1933年《美洲国家关于国际河流的工农业利用的宣言》，但并未给出定义，根据其条文是指界河和多国河流；1961年《关于国际水域的非航行利用的决议》也采用了这一措辞，但同样未给出定义，根据决议第1条所规定的适用范围，可推论为是指国际水道或国际流域。 作为国际水法的基本概念，国际水域在国际水法发展的不同时期具有不同的称谓和相应不同的含义。根据对现有文献资料的研究，笔者认为国际水域就其本身来说，有狭义和广义两种含义。狭义的国际水域是一个相对于海洋的概念，指的是处于两个或更多国家领土之上或管辖权之下的内陆淡水资源，如国际河流、湖泊、运河和地下水系统、湿地等，以国际河流和湖泊为主；广义的国际水域不仅包括内陆淡水资源，还包括海洋、大海洋生态系统、封闭的或半封闭的海口、河口等，如著名的国际组织------全球环境基金（GEF）的业务战略中所指的国际水域。国际水法中的国际水域是狭义的国际水域。国际水域概念的演变反映了国际水法的发展轨迹，研究这一概念的演变过程，可以较为清晰地把握现代国际水法的特点，对我国水资源利用和保护事业也具有启示作用和借鉴意义。 二、 国际水域概念的演变 1． 国际河流：最初的概念 现代国际水法是在国际河流制度的基础上发展起来的，国际河流是国际水法最初唯一的、也是目前最主要的调整对象。国际河流有狭义和广义之分。狭义仅指界河和多国河流，广义不仅包括界河和多国河流，还包括界湖和多国湖泊。国际水法中的国际河流是指广义的国际河流。界河和多国河流的法律地位是不相同的。界河是指流经两国之间，分隔两国领土的河流或湖泊，如中俄界河黑龙江和乌苏里江，中朝界河鸭绿江和图们江。界河分属于沿岸国家的内水，沿岸国分别对其所属水域行使主权，并通过签订双边条约规定界河的使用、管理和维护等事宜。早期的双边条约往往将界河称为“边界水域”或“边境水域”或“界水”，如1909年《英（加）---美界水条约》。多国河流是指流经两个或两个以上国家领土的河流，如发源于中国，流经越南、柬埔寨、老挝、泰国、缅甸的澜沧江---湄公河。多国河流的沿岸国对本国境内的河段行使管辖权，并享有排他主权。关于多国河流的航行问题，有些仅对沿岸国开放，禁止非沿岸国船舶航行，有些则实行自由航行的原则，根据国际条约对一切国家的商船开放，由沿岸国组成的国际河流委员会进行管理。1815年《维也纳公会规约》宣布莱茵河等几条欧洲河流实行自由航行制度，从而开创了国际河流自由航行制度的先河。该规约规定国际河流是指“分隔或经过几个国家的可通航的河流”，这一概念在以后的150多年时间里基本没有改变，只是有些文件甚至法院的判决将支流也包括在国际河流的范围内。比如1929年常设国际法院就奥得河国际委员会的管辖范围所作出的判决， 宣布国际河流是指整个河流体系，包括纯属沿岸国内河的支流在内。1934年国际法学会通过的《国际河流航行规则》第1条指出国际河流是指“河流的天然可航部分流经或分隔两个或两个以上国家，以及具有同样性质的支流。”这是一个重要的发展， 因为支流尤其是界河的支流往往完全在一个国家境内，将支流包括在国际河流的范围内，实质上就是将条约适用范围扩大到一国内河，同国际河流一样实行自由航行。战争结束以后签订的很多和约都有国际河流自由航行的条款，除了上述《维也纳公会规约》以外，还有1856年《巴黎和约》、1919年《凡尔赛和约》等。另外还有大量专门规定界水航行或捕鱼问题的双边条约，如1883年奥匈帝国同意大利签订的《加达湖捕鱼协定》，1892年卢森堡和德国《关于界水渔业规定的公约》。只有少数双边条约提出了国际水域的多种用途问题，或者涉及到水污染问题，如1909年《英（加）---美界水条约》。这些和约和双边条约，构成了早期国际水法的主要渊源。 2． 国际水道：与国际河流通用 1911年国际法学会通过的《国际水道非航行用途的国际规则》首次采用了“国际水道”的名称，但未给出定义。1921年由国际联盟主持，包括中国在内的41个国家共同制定的《国际性可航水道制度公约及规约》也采用了“国际水道”的措辞。公约附件第1条规定，所谓国际性可航水道是指一切分隔或流经几个不同国家的通海天然可航水道，以及其他天然可航的通海水道与分隔或流经不同国家的天然可航水道相连者，而“天然可航”是指现今正用于普遍商业航运，或是其自然条件使之有可能用于商业航运。由此可见，国际水道必须具备“可以通航”和“有商业价值”两个基本条件，这与《维也纳公会规约》所称国际河流并无实质区别，因此两者常常可以通用。但国际水道概念的产生有其特殊的历史背景，在当时的垄断资本主义时期，需要充分利用国际水道以便利和扩大国际通商，因此特别强调国际河流的可航性和商业价值。适应这一需要，有些条约专门规定了国际水道的通航问题，如《国际性可航水道制度公约及规约》。有些条约和文件也专门规定了国际水道的非航行用途问题，如1923年《关于涉及多国开发水电公约》以及上述的《国际水道非航行用途的国际规则》。《国际性可航水道制度公约及规约》是国际水法历史上第一个专门性和普遍性国际公约，其次是《关于涉及多国开发水电公约》，这无疑是国际水法渊源上的重大突破。 3． 国际流域：强调国际水域的全面开发和综合利用 国际流域的概念从国际水道和国际河流的概念发展而来，也是对后者的重大发展。18世纪未以来，一些条约开始提出国际河流的流域概念，如美国和玻利维亚于1828年签订的关于亚马逊河流域和银河流域的航行问题的条约，1885年柏林条约规定了刚果河流域的法律制度。现代国际流域的概念则从20世纪50年代以来开始形成。1957年拉努湖仲裁案的裁决中对流域的法律概念作了解释并加以肯定，对后来的国际立法产生了重要影响。 许多双边和多边条约都采用了国际流域的概念，如1961年《加拿大---美国关于合作开发哥伦比亚河流域水资源条约》、1964年乍得湖沿岸四国签订的《乍得湖流域开发公约和规约》、1969年阿根廷、巴西等五国签订的《银河流域开发条约》等。《乍得湖流域开发公约和规约》在规约第4条规定“乍得湖流域的开发特别是地表水和地下水的利用应具有最广泛的涵义……”，是较早明确规定国际流域包括地表水和地下水的条约之一。在国际流域概念的形成过程中，国际法学术团体尤其是国际法协会作出了突出贡献。国际法协会早在1957年就提出了国际河流流域应作为一个整体考虑其全面利用以取得最高效益的原则。 1966年，国际法协会通过《国际河流利用规则》（即著名的赫尔辛基规则），其第2条明确国际流域是指“跨越两个或两个以上国家，在水系的分界线内的整个地理区域，包括该区域内流向同一终点的地表水和地下水。”国际流域概念的提出，是对国际河流、国际水道概念和国际水法理论的重大突破，对现代国际水法实践也产生了直接影响，具有划时代的意义：一是适应水的自然属性，扩大了国际水域的范围，将国际河流和国际水道从干流及其支流扩展为整个河流及其支流的地表水和地下水系统；二是突破了沿袭百年的国际河流的可航性要求，为国际水域的全面开发和综合利用及生态环境保护创造了基础和条件。这一概念的产生是水文地理和生态科学发展的结果，也是适应综合开发和利用水资源的经济上的更大需要的结果。 现代国际流域概念形成并为国际立法采用后，国际水道的概念也随之发生变化，而日渐趋向于国际流域的概念，典型的例子是《国际水道非航行使用法公约》。1970年第25届联大通过决议，建议国际法委员会研究国际水道非航行使用法，以逐渐编纂和发展这方面的法律。经过近30年的酝酿、起草和修订，1997年联大第51届会议通过了《国际水道非航行使用法公约》，对国际水道非航行使用的内容、原则、方式和管理制度等作了较全面的规定，是世界上第一个专门就国际流域的非航行用途缔结的公约。公约内容借鉴了赫尔辛基规则，尤其是对国际水道概念的界定。公约第2条规定水道是指由于自然的联系构成一个单一的整体，并且通常流入同一终点的地表水和地下水系统，国际水道是指其组成部分位于不同国家的水道。这一概念与现代国际流域的概念是相同的，而公约之所以采用“国际水道”的措辞，是出于以下考虑：一是强调水的自然流动性，体现自然与水的整体性；二是“流域”一词暗含“领土”含义，使用“国际水道”可避免“国际流域”可能造成过分严格限制上游国利用其境内水资源的权利，使协调上下游国家各持的“绝对领土主权论”与“绝对领土完整论”的矛盾成为可能。 三、 现代国际水法的发展及其特点 现代国际流域概念产生以后，许多条约尤其是20世纪90年代以来缔结的多边条约都将国际流域作为调整的对象，并在总体上呈现两个特点：一是以流域的可持续发展为宗旨和目标，强调水资源的综合持续利用，防止水域污染和保护水域生态系统，二是设立专门的国际委员会对流域进行管理。可以1992年《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》（因在赫尔辛基通过，简称赫尔辛基公约）、1994年《为保护和可持续利用多瑙河进行合作的条约》（以下简称“多瑙河条约” ）、1995年《湄公河流域可持续发展合作协定》（以下简称“湄公河协定” ）和1998年《保护莱茵河公约》（以下简称“莱茵河公约” ）为例说明。联合国欧洲经济委员会主持制定和通过的赫尔辛基公约代表了国际水域资源利用和保护制度的新发展。它具有两个显著特点，一是吸收了近20年来国际环境法领域新的原则、思想和方法，比如公约第2条规定各缔约国在预防、控制和减少水污染方面应遵循风险预防、污染者负担和代际公平原则；二是公约是一个适用范围较广的区域性公约，它适用于整个欧洲及加拿大和美国的跨界水域（包括其中的任何地表水和地下水）。此外，公约还规定了有关缔约国会议及其秘书处等机构的设立和运作。 赫尔辛基公约已经生效，是后来关于欧洲国际流域协定的典范。多瑙河条约即是对赫尔辛基公约的具体适用，条约规定其目的是可持续和均衡的水管理，包括养护、改善和合理利用多瑙河流域的地表水和地下水；缔约国必须为城市、工农业及公共健康的目的确保水资源的可持续利用，养护和恢复生态系统；所有措施应以预防原则和污染者负担原则为指南。公约规定设立多瑙河委员会，负责就各工业部门或行业的排放量提出建议，并监督公约的实施。湄公河协定在内容上的最大特点是将可持续发展原则贯穿于湄公河流域开发和保护的各方面，并成立湄公河委员会以确保协定的实施。莱茵河公约不仅适用于莱茵河，还适用于与之相连的地下水、水陆生态系统、流域以及影响莱茵河的污染，将河流、河流沿岸与河流冲击区域一起考虑，从整体的角度看待莱茵河生态系统的可持续发展。公约第4条还列举了作为指南的所有国际环境法的原则和规则。莱茵河管理机构有两个，一个是根据1815年《关于欧洲河流航行规则的公约》建立的莱茵河航行委员会，负责管理航运中的污染问题，加一个是根据1963年《伯尼公约》设立的莱茵河国际委员会，负责对莱茵河污染进行研究并提出有关建议。该委员会得到莱茵河公约的承认，并使之成为具有国际法人资格的国际机构。在两个机构的管理下，莱茵河流域的污染也得到有效治理。 从上述可以看出，从最初的国际河流概念发展到目前的国际流域概念，现代国际水法取得了长足进步，呈现出新的特点，主要表现在以下几方面： 1．国际水法的调整范围不断扩大，从国际河流的干流及其支流扩展到整个河流及其支流的地表水和地下水系统。国际水法也从只考虑单个河流或河流的一部分发展为对国际河流流域进行整体、综合考虑，强调流域的多种利用和综合开发，以最大限度地发挥和实现水功能。 2． 国际环境法的基本原则尤其是可持续发展原则在现代国际水法中得到充分体现，流域水污染的治理和生态环境的保护受到重视和强调。制订和完善开发和保护国际流域的法律制度、原则和规则，成为现代国际水法的主要内容，也是国际水法长期的发展方向。 3． 国际水法的渊源多样化。长期以来，国际水域条约缺乏共同原则，“一个河流一项制度”是国际河流法的特色，早期国际水法的原则和规则也主要体现在和约和双边条约中，随着国际水道和国际水域概念的出现以及流域管理制度的普遍采用，多边条约和普遍性国际公约成为国际水法的重要渊源，尤其是《国际水道非航行使用法公约》的编纂和通过，使国际水域立法走向法典化和全球化。 4． 现代国际流域条约普遍建立了负责国际流域合作开发和保护，监督和保障条约实施的专门国际机构，诸如多瑙河委员会、莱茵河国际委员会等流域管理机构的有效运作极大地促进了水资源的充分、合理利用与生态环境保护。 四、 对中国的启示 我国共有国际河流14条，流域面积超过28万平方公里，其中12条源于我国，包括澜沧江---湄公河、珠江、雅鲁藏布江等。流域国共涉及19个国家，其中15个为毗邻的接壤国，影响人口近30亿。特殊的区位使中国成为亚洲乃至全球最重要的上游国，是亚洲大陆的“水塔”。国际河流占中国水资源总量的40%，但国际河流流域的外部情况不理想，在与我国国际河流有关的18个流域国中，除老挝、缅甸、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、俄罗斯以外，均被联合国经社理事会评为有潜在水危机的国家，尤其是与我国毗邻的阿富汗、印度、伊朗、朝鲜和巴基斯坦，被确定为有很高潜在水危机的国家。 随着这些国家人口增长、工农业发展及全球气候变暖的影响，未来的水资源利用竞争将更趋激烈。从内部情况看，中国目前对国际流域和内河的开发和保护还处于初级阶段，主要表现在：缺乏对国际流域概念真正内涵的认识及流域管理的条约和实践，侧重于对国际河流在航运、渔业等传统功能方面的开发和利用，谈不上对流域水污染的治理和环境保护；虽有与苏联、朝鲜和越南合作开发黑龙江、鸭绿江和红河的实例，但总体上国际流域合作开发较少，开发程度极低，大多数国际河流尚处于自然状态。以“东方多瑙河”澜沧江---湄公河流域为例，有关水利用的项目还主要集中于支流，干流利用项目极少，流域内水资源利用率不到1%。中国、老挝、缅甸和泰国四国已在2001年就上湄公河自由通航达成协议，这是中国与相关国家在澜沧江---湄公河流域合作开发上的重大进展。但是作为上游国，中国不是湄公河协定的缔约国，也未加入该协定；在长江、黄河等内河的管理上，缺乏权威性的现有流域管理制度和机构，引发管理机构和地方政府、上下游地区间在水资源利用和管理方面的矛盾和冲突。比如黄河水利委员会作为水利部的派出机构，只有权管理黄河下游水资源，上游仅为有限管理，不具有统一分配全流域水资源的权力，不可避免与上游地方政府发生冲突。 为了应对我国国际河流将来可能出现的水危机，促进国际流域和内河水资源的可持续利用和生态环境保护，结合上述提出如下建议： 1．当前国际水资源政策的核心是建立在流域范围内的水资源综合管理，因此中国在国际河流和内河管理上，应树立起流域管理的意识，提升水资源利用层次和效率。 2．学习多瑙河、莱茵河等国际河流流域国流域管理的成功经验，与流域国签订条约或加入现有条约，并建立专门的管理机构监督条约的实施，为可持续地利用国际流域水资源和保护流域生态系统提供依据和支撑。 3． 以流域为单元对内河水资源进行统一规划，统一配置，建立权威的流域管理机构，理顺管理机构与地方政府或上下游地区间管理、利用和保护水资源的关系。