依法规范林地使用权流转的几点思考 刘源望* 林地使用权流转是近年来林业改革与发展过程中出现的新生事物，虽然目前尚处在起步与探索阶段，但发展势头强劲，产生的影响也越来越大，因而受到了社会的广泛关注。 一、湖北省林地使用权流转的基本情况和新动向 （一）基本情况（略） （二）林地使用权流转的新动向 一是林地流转呈加速发展的态势。近20年来，在村社范围内，当农村劳动力重新配置(如到乡镇企业做工或离开社区出外打工)或农户的家庭人口结构发生变化(如生老病死及人口的迁入迁出)时，农户之间大多会在不改变承包权属关系的前提下，进行林地使用权的自愿流转，据统计，这种农户自发的林地使用权流转，每年的发生率仅在0.1～0.3%之间。2000年底以前，全省林地流转面积为402.2万亩，占流转总面积的53.4%；2001年，流转面积为116.2万亩，占流转总面积的15.4%；2002年1月—2003年6月，仅18个月时间，流转面积就达234.8万亩，占流转总面积的31.2%。其中，仙桃、潜江、襄樊、荆州等地林地流转增势尤为迅猛，2001年10月以后流转的林地面积分别占本地区流转总面积的86.9%、56.8%、60%、48.5%；武汉市黄陂区2002年上半年流转林地183宗、面积3.2 万亩，分别是2001年全年的2.4倍和 3.9倍。分析林地流转加速发展的原因，除市场需求扩大和典型带动效应等因素之外，地方各级政府和林业主管部门的工作推动无疑发挥了重要作用。 二是林地流转逐渐向规模化方向发展，且随着流转形式的不同而不同。流转面积在200亩以下的宗数虽然占总宗数的88.4%，但面积仅占总面积的26.3%；200亩以上的宗数虽然只占总宗数的11.6%，但面积却占总面积的73.7%。同时，林地流转的规模与流转形式之间存在一定的关联性。比如，单宗流转面积在201—500亩之间的，采用拍卖的方式居多，占以拍卖方式流转林地总面积的37.6%；而单宗流转面积在500亩以上的，则多采用租赁和股份合作的形式进行流转，分别占以租赁和股份合作方式流转林地总面积的63.8%和60.8%（见表一）。如湖南岳阳纸业公司2002年2月在我省汉川市投资建设20万亩原料林基地，实行的便是租赁经营的方式；2002年10月至2003年1月，上海新高潮先后与我省枣阳、安陆、天门签订了联合营造速生丰产林项目合同。根据合同约定，枣阳、安陆营林面积各为10万亩，天门为20万亩，均分两年实施完毕，从2003年实施的情况看，进展顺利。 表一：湖北省不同规模林地流转情况统计表 项目单宗面积 流转宗数（宗） 流转宗数占总宗数的比例（%） 流转面积（万亩） 流转面积占总面积的比例（%） 不同流转形式流转的面积占该形式流转总面积的比例（%） 拍卖 租赁 股份合作 其它 50亩以下 48806 70.7 85.1 11.3 9.9 6.2 11.9 25.5 50—200亩 12219 17.7 113.0 15 18.5 10.3 10 24 201—500亩 4763 6.9 185.3 24.6 37.6 19.7 17.3 14.9 501—1000亩 2417 3.5 177.0 23.5 22.6 25.5 30.6 11.3 1000亩以上 828 1.2 192.8 25.6 11.4 38.3 30.2 24.3 三是林地流转的对象仍以农户为主，但私营业主和国有企事业单位参与林地流转的势头越来越强劲。目前，在各类流转对象中，农户参与流转的宗数占总宗数的84.4%，面积占52%；而私营业主参与流转的宗数只占5.3%，但面积占13.6%；国有企事业单位（不含木材加工企业）参与流转的宗数只占1.6%，但面积却占17.9%（见表二）。这表明，农户参与流转的单宗面积一般较小，而私营业主和国有企事业单位参与流转的单宗林地面积相对较大，这既与流转对象的经济实力有关，也与其经营策略有关。值得注意的是，私营业主和国有企事业单位参与林地流转的发展势头十分强劲。如宜昌、鄂州等地私营业主参与流转的宗数已分别占当地林地流转总宗数的51%和38%；再如钟祥市87个行政机关和842个企事业单位中，有26个行政机关和180个企事业单位参与了林地流转，分别占单位总数的29%和21%。另外，从调查统计的结果可以看出，不同流转对象参与林地流转的方式各有侧重。一般农户大多是以拍卖的方式取得林地的使用权，而私营业主和国有企事业单位更多的则是通过租赁或者股份合作的方式取得林地的使用权。 表二：湖北省不同对象参与林地流转情况统计表 项目流转对象 流转宗数（宗） 流转宗数占总宗数的比例（%） 流转面积（万亩） 流转面积占总面积的比例（%） 不同流转形式流转的面积占该形式流转总面积的比例（%） 拍卖 租赁 股份合作 其它 农户 58264 84.4 391.7 52.0 70.9 35.3 28.6 77.4 城镇居民 1657 2.4 24.9 3.3 3.4 4.0 3.3 0.8 机关干部 1312 1.9 21.8 2.9 2.4 5.0 1.6 0.8 国有企事业单位职工 1588 2.3 32.4 4.3 3.5 4.1 8.2 1.1 私营业主 3659 5.3 102.4 13.6 14.3 20.2 4.6 8.1 行政机关团体 552 0.8 15.1 2.0 0.7 0.7 4.0 6.4 木材加工企业 207 0.3 21.1 2.8 0.9 5.1 3.0 1.6 其他国有企事业单位 1105 1.6 134.8 17.9 2.6 25.0 44.4 2.4 外商、外资 206 0.3 4.5 0.6 0.5 0.4 1.4 0.1 其他 483 0.7 4.5 0.6 0.8 0.2 0.7 1.3 二、林地使用权流转存在的主要问题 一是缺乏操作性强的法律法规和政策作支撑。目前，《土地承包法》、《森林法》、《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》以及《湖北省林地管理条例》等法律、法规、政策虽然对林地使用权流转作出了原则性的规定，但都没有配套的实施细则。具体操作上，各地依然还是“摸着石头过河”，以至对林地流转中产生的矛盾与纠纷，处理起来十分棘手。 二是少数地方工作方法简单，操作不够规范。目前流转的林地，许多都没有经过林业主管部门或国有资产管理部门进行评估，往往是买卖双方协商一致，即可进行成交，导致一些地方由于林地成交价格过低，造成国家和集体森林资源资产的流失。如阳新县王英乡钟泉村以9万元的山价将1991年营造的400亩世行丰产林基地进行了拍卖，偿还世行贷款6万元，而该基地目前的实际价值至少在50万元以上。有的地方流转林地没有依法签订合同，未办理权属变更登记手续，使经营者的合法权益无法得到有效的保护。如阳新县林地流转后依法办理了林权变更手续的只有3万亩，仅占全县已流转林地面积的15.6%。另外，还有少数地方不尊重农民的意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的林地流转；有的把林地流转作为增加乡村收入的手段，或者作为地方“政绩”突出的形象工程，损害了农民利益；有的在推进土地流转时，只顾当前利益，根本不考虑未来市场的风险和不确定性，造成诸多隐患；有的在大多数社区成员不知情或不赞同的情况下，采取工商企业和大户进入农业的经营形式，以较长的租赁期限和强制性手段承租大面积林地，使农民失去生存和发展的保障；有的在农户租出林地使用权后，取消了农户对林地的承包权，混淆了林地的承包权与经营使用权的关系。更普遍的情况是，农户在租出使用权之后，虽然名义上还保留着承包权，但却失去了实际上的经营权。有的地方在收回农户承包林地后，甚至不对农户作任何经济补偿。等等这些都违背了林地流转的初衷，挫伤了群众的感情，损害了群众的利益。 三是部分地方流转资金管理混乱。有的地方流转后的资金主要不是用来滚动发展林业，而是用于偿还集体的各种债务，或者用于其他非生产性建设。不少地方对林地流转资金没有实行专户存储，少数地方甚至用流转获得的资金私设“小金库”，使用去向不明，以至滋生腐败问题。据调查，钟祥市在已使用的535万元拍卖金中，用于基地建设的只有137.6万元，占25.7%；而用于还贷（抵债）的高达377.6万元，占70.6%；其它20万元，也用于了非生产性开支。红安县华河镇金垸村将拍卖全村2000余亩山林的15万元资金，全部用于村集体偿还陈年贷款。另外，一些地方在使用林地流转资金时，未严格履行审批手续，存在着挪用的现象。 四是对流转后林地的经营利用状况缺乏必要的跟踪和监督。少数地方简单地把林地流转理解为“卖林卖地收资金”，一卖了之，卖完后不管经营者是不是在进行林业开发，以至出现资源的破坏甚至林地逆转成非林地的现象。如阳新县木港镇木港村崇漆组，以组长为首的25户农户以1.2万元的价格买得60亩有林地的经营权后，又以2.5万元的价格进行了转卖。新的买主进行掠夺性经营，一次性采伐林木蓄积达235.76立方米。再如襄樊市部分县市对宜林“四荒”的拍卖主管部门不明确，林业部门无法参与，缺乏监督约束手段，导致一些单位和个人在取得宜林“四荒”使用权后，随意改变林地用途，导致林地流失。 三、对林地流转工作的几点认识与思考 林地是农民最基本的生产资料之一，也是农民最重要和最可靠的社会保障之一，是农村长期稳定的基础。家庭承包制度是党的农村政策的基石。对于农民林地使用权的流动和集中问题，必须从农村大多数地方的现实状况出发，慎重对待，以避免引起农村基本经营体制的动摇。基本的政策导向应是：从保障农民的林地权益和稳定农村大局出发，进一步稳定和完善林地承包关系，在此基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，积极稳妥地推进农民林地使用权的合理流转，使之朝着健康、有序的方向发展。 1、加大政策宣传力度，把农村林地使用权流转纳入规范的轨道。在稳定家庭承包经营制度的基础上，搞活土地使用权流转，是党中央根据农村改革和农业发展新阶段的客观要求作出的重大决策。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村当前和今后较长一段时间内的基本经营制度。这种经营制度不仅适应传统农业，也适应现代农业发展的要求，必须长期坚持，并确保稳定不变。在这个基础上，根据林业发展的客观要求，搞活农村林地使用权流转。在推行农村林地使用权流转的过程中，要根据当地的客观条件给予正确引导，把农村林地使用权流转纳入规范的轨道。推行农村林地使用权流转的目的是保护生态，促进农村经济的发展，提高农民收入。在实际工作中要正确把握政策尺度，做到“稳定一个制度、坚持两个原则、实现三个结合、杜绝四种倾向”。稳定一个制度，就是要稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。坚持两个原则，一是农户承包林地使用权流转必须依法、自愿、有偿；二是林地使用权流转必须有利于促进农村经济发展和农民增收。实现三个结合：一是把加快林地使用权流转与促进农村经济发展结合起来，二是把林地资源开发与保护林业发展结合起来，三是把打击林地流转中的违法行为与保护和发展农民利益结合起来。杜绝四种倾向：一是杜绝借发展规模经营之名，随意改变林地承包关系，强迫农民出让林地承包权；二是杜绝借推行林地流转之机，提高林地承包费或以收取管理费为名截留林地流转收益，以此作为乡村创收的手段；三是杜绝借林地流转之名，随意改变林地的用途；四是杜绝官僚主义，不得层层下指标，更不能把完成林地流转数量作为政绩或目标责任制的考核指标。 2、尽快出台关于林地使用权流转的法律、法规，进一步明确界定农民的林地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。稳定家庭承包经营制度，林地承包期长固然重要，但关键还要明确界定农民林地承包权的内容和性质。尽管经过20多年的不断改革和完善，农民在林地占有、使用、收益等方面已享有更多的权利，但林地处分权从来没有真正赋予农民。这说明农民拥有的林地承包经营权是一种不完整的产权。因此，促使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权应是政策完善的方向，特别是应将处分权有条件地赋予农户。处分权的内容应当包括对承包权的转让、出租、入股、抵押等。让农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，实际上就是承认农民拥有物权性质的林地承包权。这有利于减少现行林地产权关系中的不稳定因素，有利于增加国家对农民的产权保护，有利于在稳定林地承包关系的同时，促进林地使用权市场化流转，提高林地的利用效率。另外，在处理林地流转过程中产生的矛盾和纠纷时，缺乏明确的法律依据；林地流转双方的权利、义务怎么明确，其利益补偿关系如何协调，转包、转让价格根据什么确定，都因无依据而有较大的随意性；林地流转合同的鉴证、仲裁主体不明，不便于林地流转的规范运作。因此，加快建立和完善农村林地流转政策法规体系，逐步规范林地流转行为，实现林地流转的有法可依、有章可循，推动农村林地流转向有序、有偿、有效和可持续方向迈进 3、认真落实中央有关政策，保证农村林地流转主要在农户间进行，不提倡工商企业长时间、大面积租赁经营农户的承包林地。世界各国对于公司、企业进入农业（林业）都采取相当谨慎的态度，一般都只允许公司、企业在农业（林业）的产前、产后领域和产中的若干环节从事经营活动，而对公司、企业进入农业（林业）的直接生产领域，则都有严格的限制。日本自二战后实行土改一直到 1961年，在长达15的时间中，法律不仅严格禁止法人进入直接的农业生产领域，还规定非农业生产者不得拥有农地。日本的法律至今仍对公司进入农业（林业）直接生产领域有着一系列严格的附加条件。以大资本排挤小农户，追求林业的效率，必须具备相应的社会、经济条件，否则就会造成严重的社会问题。我国农村人口众多，不加限制地让公司、企业进入林业的直接生产领域，大片圈地，会影响农民的就业和农村的稳定。对公司、企业进入林业的问题必须采取慎重的态度。一方面，应当鼓励和支持工商企业进入林业，但是应当主要鼓励和支持和它们进入林业的产前、产后领域为农民提供社会化服务，鼓励它们对待开发的荒山、荒滩等资源进行投资开发。对于公司、企业大规模、长时期占用农民的林地、从事直接的林业生产活动，不仅不能鼓励和支持，而且应当制定相关的政策加以必要的限制。在农业剩余劳动力尚未能大规模转移之前，必须避免农村出现大资本排挤小农户，避免出现林地的大规模兼并，避免大批农户丧失经营主体地位、不得不沦为雇农的现象。 4、我国的基本国情决定，在相当长的时期内，林地是农民最基本的生活保障之一，从而充分认识到农村林地使用权的流转和集中必然是一个不平衡的、渐进的长期过程。我国农村劳动力向非农产业的转移将是一个漫长的过程，人多地少的矛盾在相当长的时期内难以得到明显缓解，再加上现代的社会保障体制也难以在短时期内覆盖农村， 因此林地在一个相当长时期内仍将是大部分地区、大多数农民获取收益和维持生存保障的重要基石。不解决农民转向非农就业的出路，片面强调实行林地规模经营，只会让相当多的农民因失去林地而陷入困境。 准确把握和清醒认识农村林地使用权的流转和集中趋势，关键在于不能脱离我国的具体国情和当前的发展阶段。一是决定我国现阶段林业经营规模的根本原因在于国情。而农村基本政策的制定只能服从于国情。二是扩大林业经营规模的根本途径在于转移农村劳动力。扩大林业规模经营的政策着力点应该在于“动人”，农村人口转移了，“动地”才顺理成章，水到渠成。三是我国农村各地的发展差距极大，农村基本政策的制定必须着眼于整个农村基本面的普遍情况。四是现行的有关政策和法律都允许承包期内的林地使用权流转和适当集中，但是否流转的决策权在于农户。把握住了这几个基本方面，再加上尽快建立起一整套规范林地流转的具体法律、法规和政策，应该说，农户林地承包权的长期稳定和承包期内林地使用权的流转，是完全可以做到并行不悖的。 5、各级林业主管部门必须努力适应林地流转改革新形势的变化，切实改进工作方法，认真履行职能。林地流转是符合市场取向的改革，它给林业主管部门的体制和工作方法提出了新的要求。当前，首要的是必须进一步明确林地流转的主管机构，赋予各级林业主管部门对林地流转的工作指导、政策引导、资产评估、检查监督等职能，切实加强管理，确保林地的利用符合国家和社会的整体利益。具体来说，在林地流转前，一是要开展林地资源调查，制定林地利用规划；二是把林地流转与实施分类经营结合起来，建立重点生态保护区制度；三是加强林地权属管理，对林地实行用途登记。在林地流转中，一是由具备资质的森林资源资产评估机构，按照有关规定、规程，对每起林地流转进行科学、合理、公正的评估；二是监督流转的每宗林地要按照法律、法规和有关政策的要求进行。在林地流转后，一是运用林业主管部门的技术优势，加强指导，搞好服务，提供信息，帮助经营者选准经营方向，提高经营水平；二是切实加强对流转后林地开发利用的监控，督促经营者严格按照合同规定的期限和要求，完成造林、营林和其他林业开发任务，防止造成森林资源的破坏和林地的逆转；三是建立相应的机构，加强对流转资金的管理，确保来之于林，用之于林；四是及时办理林地使用权证变更手续。