论外来物种入侵及其法律调控 许 健* 周 芸** 摘要：外来物种入侵已经严重威胁到我国的生态安全，我国现行法律远远不能满足防治外来物种入侵的需要。笔者认为，应当确立适宜的法律原则、建立完善的预警和控制外来物种入侵的法律制度，才能充分、有效地发挥防御外来物种入侵的作用。 关键词：外来生物入侵 法律制度 检验检疫 外来物种入侵已造成生态破坏、生物多样性消失、人畜疾病的传播等种种恶果，对全球环境和经济发展构成严重威胁，已经成为全世界关注的焦点。国际社会、各主权国家正加强制定预防和控制外来生物入侵的立法。而我国的相关立法仅滞留在动植物检疫方面，严重欠缺外来生物入侵的预警和控制方面的法律制度，已远远不能满足我国控制外来生物入侵的需要。 一、全面认识外来物种入侵 1、外来物种入侵严重威胁我国的生态安全 所谓外来物种入侵主要是指外来物种的进入使原有生态系统的结构及其生态功能受到损害和破坏，引起生态系统结构失衡和功能退化，主要表现在引进物种破坏了原有生态系统食物链的结构，改变了长期形成的稳定生态系统的位点均势。由于交通工具的发达，使原来需要千百年才能完成的物种入侵过程，得以在一夜之间完成。根据国际生物多样性公约组织定义，外来生物指发生于正常分布区以外的物种。它可以是来自国外，也可以来自同一国家不同生态区域，但通常是指前者。 而国际、国内贸易、旅游业和交通运输的发展，使越来越多的外来物种得以冲破天然的阻隔，在新的栖息地中繁衍扩散成为入侵物种。 外来生物入侵是生物多样性消失、农林业损失、威胁人类健康的一大根源，严重威胁着我国的生态安全，成为我国可持续发展的心腹之患。在联合国环境署、世界粮农组织、国际自然保护同盟1996年7月召开的特隆赫姆大会上，一些专家呼吁，外来种问题是最大的而被人忽视的“生物污染”，不仅要强调限制基因工程改变的生物活体，还应特别注意包括外来侵入物种在内的“生态安全”问题。据统计，在全世界濒危物种名录中的植物，大约有35％－46％是由外来物种入侵引起的。最新的研究表明，生物入侵已成为导致物种濒危和灭绝的第二位因素，仅次于生境的丧失。 在各国，外来物种入侵和造成的损失都已经达到了惊人的程度。据估计，美国有5000多种植物和动物引种自世界各地，有的洲如夏威夷植物外来种的数量达50％左右，入侵植物已经占据美国4540万多hm2。我国外来物种入侵的形势同样十分严峻，根据国家林业局的调查，迄今为止，我国已发现外来有害植物107种，外来害虫32种，外来病原菌23种。据国家环保总局公布的数字，目前已有16种外来物种在我国形成严重危害，仅这些外来物种每年入侵的林地面积已达150万公顷，农铁面积超过140万公顷，由此造成的农林业直接经济损失每年已达574亿元，相当于海南省一年的国民生产总值。 2、防范外来物种入侵是可行的 这些数据往往令人们陷入了一个误区——提及外来物种就会谈虎色变。实际上，外来物种并非都是有害的，很多蔬菜水果和五谷杂粮都是外来物种；真正能够形成入侵事态的只占很少一部分，在所有被引入的外来物种中，大约有10％在新的生态系统中可以自行繁殖，在可以自行繁殖的外来物种中又有大约10％能够造成生物灾害成为外来入侵种。 因此，我们不能因噎废食，一概禁止外来物种的引进，而应当及早发现其中1％有入侵趋势的物种，防患于未然。 此外，对于一个健康的生态系统来说，外来种很少能够形成入侵规模，保持自身生态系统的健康对于防治外来物种的入侵至关重要。在退化的生态系统种，一些资源被过度利用，而另一些则没有被充分利用。外来物种正是借助这些没有充分利用的资源而得到发展的。 可见，对于外来物种的入侵我们并非无能为力，建立完善的外来物种入侵的预警和控制机制、维护和促进生态系统的健康发展等都是防治外来物种入侵的有效措施。 二、防治外来物种入侵的法律调控原则 目前，我国相关于防治外来物种入侵的法律规范大多限于动植物检验检疫的层面上，缺乏外来物种入侵的预警和防范机制，给我国外来物种入侵的防治工作造成很多障碍。广州为填补相关立法的盲区，曾试图制定外来生物物种管理的地方性保护法规，但由于不具备生物物种引进审批权及检疫执法权而缺乏法律依据。因而，我国迫切需要进行相关的全国性立法。防治外来物种入侵是一个宏观的、长期的、系统的工程。它并非若干法律的简单堆砌，而是需要确立适宜的法律原则、建立完善的预警和控制外来物种入侵的法律制度，才能充分、有效发挥防御外来物种入侵的作用。 1、风险预防原则 风险预防原则是针对环境恶化结果发生的滞后性和不可逆转性的特点而提出的，它是指“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。 上世纪九十年代以来，风险预防原则作为环境保护法的基本原则已为各国公认。 “预防为主、防治结合、综合治理”也已经成为我国环境保护法的基本原则之一。在国际上，《生物多样性公约》和《卡塔赫纳生物安全议定书》均要求或支持使用风险预防措施。《生物多样性公约》在序言中明确指出：注意到生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为理由，而推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施。作为《生物多样性公约》的签字国之一，我国更有责任将“风险预防原则”贯彻到环境保护法中。 我国目前的环境健康状况不容乐观。土地、湿地、森林生态系统都十分脆弱，生物多样性受到破坏，物种灭绝情况严峻。这些生态恶化的现状与人类活动密切相关，而外来生物入侵更是其中的一大根源。目前，我们往往对入侵的外来物种往往束手无策，原产于中南美洲的菊科藤本薇甘菊、肆虐上海崇明岛而造成大片红树林死亡的互米花草、以及成为华南沿海地区和西南干热河谷地段优势群落的仙人掌、云南昆明滇池上覆盖的水葫芦都严重破坏了当地的生态环境，威胁到生物的生存。人们试图引进它们的天敌以期对抗外来物种的入侵，但这些“天敌”是否会成为新一个入侵的外来物种还是个未知数。即便人们花费了大量人力物力，入侵物种所造成的生态损害后果仍然难以消除，被破坏的原有的植被、生态更是往往无法恢复。 由此看来，在立法中确立和贯彻风险预防原则是防治外来物种入侵的一个必然趋势。 2、污染者负担原则 污染者负担原则是二十世纪七十年代由经济合作与发展组织（OECD）理事会针对环境污染造成的经济损失应该由谁承担的问题而提出的。根据联合国教科文组织的解释，污染者负担原则是指污染环境或破坏生物多样性者应当对其污染或破坏行为所导致的社会消极作用和生物多样性的丧失承担费用。 它与我国《环境保护法》第24条规定的“环境责任原则”略有不同。但由于“环境责任原则”仅要求环境污染者或环境破坏者承担防治责任，却没有要求其承担赔偿责任，所以笔者认为污染者负担原则更为贴切和实用。污染者负担原则的实施可以有两方面的作用：一是使（防止）环境损害的“外部”费用内部化；二是得以筹集治理环境损害的资金。污染者负担原则在我国的《森林法》中有所体现：现行《森林法》第一次以法律的形式确立了森林资源有偿使用的原则。 从已有的经验来看，外来物种一旦入侵，国家用于治理的费用极其巨大。以美洲斑潜蝇为例，1994年随树种引进而入侵我国，目前发生面积已达100多万hm2，仅每年的防治费用就需4.5亿美元。 入侵的外来物种常常是被有意识地引进的，引进主体往往具有营利性目的。根据中科院植物所的调查数据，入侵我国的有害植物中，有58％是为了食用、药用以及园林绿化、农业林业生产等目的引进的。由于受技术发展水平和科学的不确定性所限制，有些外来物种的潜在侵入性在引进时未被及时发现，如若让国家承担全部的治理费用将未免会有失公平。因此，在防治外来物种入侵的立法中贯彻和实施污染者负担原则，要求造成外来物种入侵后果的直接/间接责任人缴税/交费，不仅能够使治理外来物种入侵的费用得以社会化，减轻国家财政负担，还可以促使引进物种的主体恪尽注意义务，降低引进外来入侵物种的可能性。 3、公众参与原则 公众的参与权至关重要，人们通过参加决策、制定政策即控制各种活动包括本文讨论过的领域中的那些活动在内，自觉和民主地投入致力于发展的努力。 公众参与作为环境保护的重要内容形成于上世纪七十年代。美国将环境影响评价（EIA）纳入《国家政策法》时已开始注意在环境影响评价过程中应注意听取受影响者的意见。经过数十年的实践和发展，西方国家的公众参与体制日臻完善，在很多国际文件中（例如1998年《环境事务中的知情权、公众参与决策和得到公正审判机会的奥胡斯公约》）也出现了关于环境规划和决策的公众参与的规定。我国在《宪法》第2条第2款、《环境保护法》第6条、《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》第13条以及《国务院关于环境保护若干问题的决定》中都有关于公众参与原则的规定或体现。 由于防治外来生物入侵是一个复杂的、系统的工程，而其中的一些制度，诸如对于引进物种的许可、检验检疫以及对有入侵危险的物种的处置往往与物种引进者的切身利益密切相关，因而需要公众对防治外来物种入侵的法律制度的理解、支持和参与，否则其实施可能会遇到重重障碍。公众参与原则主要是通过增加相关立法、执法的透明度，并允许利害关系人对于有关外来物种引进的行政决定不服时可以寻求行政和司法救济等手段来实现的。 三、防治外来物种入侵的法律调控制度 目前我国涉及外来物种管理的法律主要有《卫生防疫法》、《进出境动植物检疫法》、《动物防疫法》和《野生动物保护法》等，尚未出台有关外来物种预防、引进、控制的专项法规，使得外来物种的管理缺少法律依据，远不能满足控制外来物种入侵的需要。另外，相关防治部门之间缺乏协调机制，在外来入侵物种鉴定、预警与控制方面缺乏统一部署。多年来形成的口岸、农业、林业、环保、科研等部门各自为战的格局，各个部门之间信息不畅，甚至出现各自保密的情况，在很大程度上限制了应对生物入侵方面综合能力的发挥。笔者认为，完善防治外来物种入侵的法律制度可以从以下几个方面入手： 1、制定针对外来生物入侵制定专门的法规、管理条例 （1）成立由林业部、农业部牵头，农、林、检验检疫、计划、财政、科技、外贸等部门组成的联合管理委员会并明确其法律地位，负责防治外来物种入侵的管理事务以及制定管理规章； （2）明确对外来入侵生物实时控制与管理的指导原则； （3）统一部署外来物种入侵的防治措施。 2、建立外来生物入侵预警机制 对于外来生物的源头控制的社会代价要远比事后补救经济得多。因而，建立健全外来生物入侵预警机制显得尤为重要。笔者认为，它可以由诸如外来物种引进的审批和许可制度、动植物卫生检疫制度、外来物种风险分析等一系列具体的法律制度构成。 （1）完善外来物种引进的审批和许可制度 目前，由于外来物种引进的审批和许可制度的缺位，政府对外来物种引进缺乏掌握和有效的控制措施，从而使大量有入侵危险的外来物种进入中国。因而，迫切需要进行全国性立法，规范引进外来物种的审批和许可制度。据悉，国家有关部门目前已经委托北京大学法学院起草《外来物种环境安全管理办法》，该办法草案中提出，首先建立起一个外来入侵物种名录，国家对外来入侵物种的环境安全实行分级管理制度，根据物种的危害等级，再对外来物种引进申请、风险防范等方面制定不同的措施。 （2）完善动植物卫生检疫制度立法，建立外来物种的风险分析制度 我国的检验检疫工作注重对危险性有害生物（其中动物传染病及寄生虫病有97种，植物危险性病、虫、杂草有84种）的检疫（许多严重危害或有潜在危险性病虫和杂草还未列入检疫对象名单。），而往往忽视对一般性有害生物的风险分析，尤其是对外来新物种侵入的风险分析。其弊病表现在两个方面，其一，检验检疫措施仅适用于已知的检疫对象，而一些未被列入检疫对象的，尽管在境外不是主要有害生物，却往往会成为危险的入侵成分；其二，对一些已入侵生物的及早发现、危害控制的协调管理，生态经济影响评估和修复等，现有的检验检疫措施已经无能为力。随着国际贸易的增加，我国动植物及其产品的进口量正逐渐增加，国家有必要立即完善动植物卫生检疫制度的立法，并建立外来物种的风险分析制度。笔者认为，可以从以下几个方面着手： a、参照国际标准制定我国法定卫生与植物检疫标准：《实施卫生与植物检疫协议》目前认可了国际植物保护公约（IPPC）框架（植物病虫害与植物卫生）、国际兽疫组织（OIE）、食品药典委员会（食品安全和人类健康）下运行的机构制定的标准。以此为基础修改、补充《进出境动植物检疫法》中的危险性生物名录，可以使我国的检疫标准更为全面、权威，并可节省相关研究的人力、物力投入； b、按照《实施卫生与植物检疫协议》制定外来物种的风险分析制度； c、加强国内不同生态系统间物种转移的检验检疫风险分析制度； d、适时调整检疫的法律、法规，增加其透明度，加快检疫规程和检疫方法标准化的进程。 3、用立法确立控制外来生物入侵相关的公众参与制度 结合我国的实际情况，将公众参与制度结合到防治外来侵袭物种方面具体可以体现在以下几种制度上： （1）公开发布引进外来物种的审批和许可程序； （2）公开并鼓励公众参与对已侵入的外来物种的治理战略的制定程序； （3）对引进的外来物种进行环境影响评价，以此作为引进外来物种的审批和许可程序的辅助评价方式； （4）允许利害关系人（行政相对人）对于有关外来物种引进的行政决定不服时可以寻求行政或司法救济等手段； （5）制定相关公益诉讼制度。 4、设立防治外来物种入侵的基金制度 外来物种入侵的特性使得追究引进责任人的民事责任成为不可能：一方面，由于外来物种从引进到入侵需要一段较长的时间，给追查和举证带来一些难以克服的条件；另一方面，由于外来物种入侵所造成的经济、生态损失往往十分巨大，引进主体根本无法承担赔偿责任，使得这些追究外来入侵物种引进责任者民事责任的规定沦为一纸空文。因而，笔者认为，设立防治外来物种入侵的基金制度较追究民事责任更为可行。 有意识地引进外来物种的主体往往从中获取一定的商业利益，而这都是以外来物种的入侵危险为代价的。根据污染者负担原则，有意识引进外来入侵物种的主体应当承担防范生物入侵的措施费用以及因外来生物入侵而造成的损失。因而，国家可以根据被引进物种的危险等级，对其进行征税或收费，作为防治外来物种入侵基金的来源。该基金专用于预防、控制外来生物入侵和采取紧急措施。该制度不仅解决了防治资金的筹集问题，减轻了国家的负担，还能够促进外来物种引进者恪守注意义务，减少引进入侵物种的可能性。 综上所述，外来物种入侵已经严重威胁到我国的生态安全，我国现行法律远远不能满足防治外来物种入侵的需要。而防治外来物种入侵是一个长期的、宏观的、系统的工程。我们必须确立适宜的法律原则、建立完善的预警和控制外来物种入侵的法律制度，才能充分、有效地发挥防御外来物种入侵的作用。