循环经济法基本范畴分析 ——兼谈循环经济法立法模式选择 孟庆垒* 摘要：循环经济是一种新的经济增长模式，它的建立对我国实现可持续发展战略有着非常重要的意义。但是，学界对循环经济的法律保障问题的研究还不够深入，循环经济法的一些基本理论问题还存在争议。在这种情况下，进一步明晰循环经济法的涵义、立法目的、性质、基本原则等基本范畴问题是非常有必要的。 关键词：循环经济法 基本范畴 立法模式 随着循环经济理论影响的扩大和中央政府对循环经济的日益重视，法学界近年掀起了对循环经济法的研究热潮，但就目前来看，人们多着眼于循环经济的立法必要性、立法现状、主要内容和国外经验的借鉴等几个方面，鲜见有对循环经济法基本理论问题的系统总结，这对人们明晰循环经济法的地位和进行循环经济立法非常不利。我试图对循环经济法的基本范畴进行一下简单探讨，以期对该问题的深入研究有所裨益。 一、 循环经济法的涵义和立法目的 循环经济法是调整国家、企业、公众等相关主体在干预、促进或参与以资源节约和循环利用为中心的经济活动中形成的社会关系的法律规范的总称。这一涵义包括以下内容：①循环经济法的主体包括国家、企业、公众等与循环经济活动相关的主体。循环型社会的建立不单单是国家或公众等某类群体的职责，作为一项系统、复杂的社会工程，它要求社会中一切与循环经济活动相关的主体都参与进来。政府是循环经济的主导者，负责循环经济的规划、管理和监督；企业是经济活动的直接参与者，也是循环经济法的直接贯彻者；公民作为最广泛的社会主体和消费者，是循环经济参与者和配合者。各种主体分工明确，共担责任、密切配合，才能共同促进循环型社会的建立。②循环经济法以对资源节约和循环利用行为的法律规制为中心。尽管循环经济是一种经济发展模式，但其内容多是关于资源节约、循环利用以及污染防治问题的。循环经济法作为循环经济实现的法律保障，也必然把对这些问题的法律设定作为中心。这是循环经济法与现有经济立法相区别的主要特征。③循环经济法的调整对象是因循环经济活动所形成的社会关系。这些社会关系既包括作为循环经济主导者的政府与作为贯彻者和参与者的企业、公民之间的监督管理关系，企业之间、企业与非营利性社会中介组织之间、企业与公民之间的协作关系，资源使用者与废物处理者之间的责任分担关系等，也包括因政府对环境资源的开发、保护活动的管理，因企业和公民对资源的利用及环保义务的承担而形成的与环境有关的社会关系。 循环经济法的立法目的是指立法者在制定循环经济法律之前所要明确的基本立法意图。结合循环经济的特点我们不难发现，循环经济法的立法目的可以分为基本目标和终极目的两类：①促进资源节约和循环利用、环境保护与经济发展的有效结合，建立循环型社会。这既是循环经济法的中心议题，也是循环经济立法的基本目标。在传统的线性经济增长模式下，资源经过一次性利用便转变为废物，这不仅造成了资源的极大浪费，同时也引发了越来越严重的环境问题。我国人口多，资源相对贫乏，生态环境脆弱，在资源存量和环境承载能力这两个方面都经不起传统经济形势下高强度的资源消耗和环境污染。 所以，我们必须摆脱原有的高投入、低利用、高排放的经济增长模式，建立以资源节约和循环利用为中心的循环经济。只有这样，我们才能最大限度地利用进入系统的物质和能量，提高资源利用率，也才能最大限度的减少污染物排放，提高经济运行质量和效益，并保护生态环境。循环经济法必须把对资源的节约和循环利用作为中心议题，把循环型社会的建立作为自己的首要目标，为循环经济的建立提供法律保障，从而从根本上解决我国经济的迅猛发展与资源消耗、环境污染之间的尖锐矛盾，实现我国经济长期、稳定的发展。②实现经济社会可持续发展，达成人与自然和谐。这是循环经济法的终极目标。可持续发展能力不断增强，生态环境不断得到改善，资源利用效率显著提高，人与自然关系和谐是现代生态文明的典型特征。循环经济理论正是在生态文明所涵盖的上述目标的指引下和对这些目标的追求下建立、成熟起来的，它是可持续发展和人与自然和谐的具体实现模式。而循环经济法把促进资源节约和循环利用、环境保护与经济发展的有效结合，建立循环型社会作为基本目标，最终也是为了实现经济社会可持续发展，达成人与自然的和谐。循环经济法的基本目标和终极目的是密不可分的，前者是后者的实现手段，后者是前者的最终归宿，二者共同构成了循环经济法的立法目的，并为循环经济的基本原则确立了指导思想。 二、 经济法还是环境法：循环经济法的法律性质辨析 学界有种观点认为，目前发达国家规范循环经济大致有两种模式：一种是污染预防型，如美国、加拿大等国并不明确倡导“循环经济”，而是将清洁生产立法纳入污染预防的法律范畴，属于经济法；另一种是经济循环型，如德国的《封闭物质循环也废弃物管理法》、日本《推进建立循环型社会基本法》，属经济法。对于我国循环经济法当属何种性质，采哪种模式，学者们莫衷一是。持“经济法说”的学者认为，循环经济是一种经济运行模式，循环经济法是调整经济活动和行为的法，只有把循环经济法定性为经济法，才能从社会经济内部协调发展与环境的关系，从根本上杜绝污染问题。 而持“环境法说”的学者则认为，循环经济不是一般意义上的经济，而是与环境资源的开发、利用、保护、治理及其管理有关的经济，其遵循的生态规律和“3R”原则主要是环境资源法所坚持的规律和原则，因而循环经济法不是一般意义上的经济法，而是结合经济活动的环境资源法。 我认为，科学、准确地把握循环经济法的性质必须坚持以下几点认识：①循环经济作为可持续发展思想的具体实践模式，真正实现了经济、社会发展与环境资源保护的一体化，根本解决了环境与经济发展之间的矛盾。因此，循环经济问题既是一个经济、社会发展问题，也是一个环境保护问题，是一个综合性问题。正如我们无法把可持续发展问题归结为经济问题还是环境问题一样，绝不能把循环经济问题简单视为经济问题或环境问题；②法律的调整对象是判断某一法律的性质、并将其归入某一法律部门的主要标准。通过对循环经济法的考察我们会发现，它的调整对象既包括经济法律关系，又有环境资源法律关系。如经济法律关系包括政府对循环经济活动其它主体的监督管理关系，企业之间、企业与公民之间的协作关系等，环境资源法律关系包括企业或公民对环境资源的利用关系，政府对资源开发利用活动的管理关系等。这些法律关系相互交叉，共同构成了循环经济法的调整对象，而且也很难说哪种法律关系在循环经济法律关系体系中居主导地位；③从循环经济法体系的内容来看，也不能简单把循环经济法归为经济法或环境法。循环经济法律可分成三个层面：基干法、综合性法和专项法。其中，基干法如日本的《推进建立循环型社会基本法》更贴近经济法。但是，作为综合性法的代表，如我国的《清洁生产促进法》、德国的《危险废物处理法》、美国的《污染预防法》则被公认为是环境资源法。循环经济法实际上是由部分具有经济法性质和部分具有环境法性质的法律构成的综合法律体系。而且，从各国的立法现状来看，循环经济法也都包括了经济法和环境法的内容，那种把循环经济立法划分为污染预防型模式和经济循环型模式的做法显得以偏概全。 基于以上三点，我认为，法律的性质认定和法律部门的划分并不是绝对的，有些法律，如可持续发展法可能是某些法律部门部分法律的综合体，而不单属于某个法律部门。循环经济法作为经济、社会发展与环境保护一体化的法亦是如此。学者们完全可以把循环经济法中属于自己知识领域的部分拿出来单独进行研究，只要遵循循环经济法的立法目的和基本原则，不同的研究角度是不会影响循环经济法的系统性和完整性的。 三、 循环经济法的基本原则 经济、社会发展与环境资源保护一体化原则 所谓经济、社会发展与环境资源保护的一体化，是指循环经济法不仅要把环境资源保护与经济、社会发展放到同等重要的地位，更要把环境资源保护的理念和相关措施贯彻到经济社会活动中去，使环境资源保护成为经济、社会活动中不可缺少的组成部分，最终实现环境资源保护与经济、社会发展密切结合、融为一体。循环经济理论在我国得到传播之前，可持续发展思想已经是人们深刻认识到环境资源保护与经济、社会发展相协调的必要性，但在实施层面，环境资源保护与经济、社会的发展是分别进行的，如生产者在生产过程中并不承担严格的环境资源保护的义务，所谓污染者付费、污染者治理都不过是污染产生之后的补救措施。可以说，环境资源保护与经济活动在很多情况下是脱节的，是分别进行的。循环经济改变了二者相割裂的局面，成为可持续发展思想切实有效的实现路径。循环经济的可贵之处在于：它把对环境资源的保护融入了生产、分配、流通、消费整个社会大生产的全过程之中，使环境资源保护成为经济、社会发展的重要组成部分，真正实现了经济、社会发展的过程与环境资源保护过程的统一，完成了二者的一体化。循环经济法以经济、社会发展与环境资源保护一体化原则为首要的基本原则，是循环经济自身特点的客观要求，也是落实可持续发展思想的必然选择。 资源优化利用、减少污染原则 循环经济有三大基本行为准则，即“3R”原则，它们分别是：①减量化（Reduce）原则。即从输入端进行控制，减少进入生产和消费过程的物质量，从源头上节约资源和减少污染物排放。②再利用（Reuse）原则。即从过程上进行控制，提高产品和服务的利用效率，使产品和包装容器以初始形式多次使用，减少一次用品的污染。③再循环（Recycle）原则。即从输出端进行控制，要求物品完成使用功能后能重新变成可以利用的资源，通过资源的循环使用减少垃圾的产生。3R原则直接体现了循环经济的两大目标：资源优化利用，减少污染物排放。循环经济法必须把对这两个目标的追求确立为基本原则之一，并在具体制度设置和规则设定上围绕这个原则展开。只有这样，才能从法律上保证3R原则在经济活动中真正得到实施，才能体现循环经济法的立法目的。 全过程统筹规划、各阶段任务排序原则 该原则是指循环经济法既要对循环经济活动的全过程进行统筹规划、妥善安排，又要对不同阶段进行优先排序，并突出每一阶段的重点环节，增强法律的系统性、明确性和可操作性。循环经济活动涉及生产、消费等方方面面，是一项复杂的系统工程，因此必须从整体上做出科学的统筹规划，如必须把发展循环经济纳入国民经济和社会发展总体规划，必须把发展循环经济作为一项重要的原则指导其它专门规划，引导产业结构、产品结构调整等。 各阶段任务排序原则体现在：①从3R原则的角度讲，减量化应当作为循环经济优先考虑的原则，因为它是从经济活动的输入端节约资源的降低污染，是一种“源头”控制。循环经济法如何为这种源头控制设定有效的法律机制非常关键。②如果把循环经济活动划分为产品生产阶段、消费阶段和处理阶段，各个阶段的重点是不同的。在生产阶段，应当积极推行清洁生产，把减少污染物排放和提高资源利用率作为中心任务；在消费阶段，应当倡导绿色消费，把废物回收作为重点；在处理阶段，应当对废弃物分类管理，使可再利用的废弃物进入再循环是重中之重。 政府激励、生产者负责、消费者参与原则 该原则是对循环经济主体的主要分工和作用在法律上的确立。政府激励是指在发展循环经济过程中，政府除应当承担管理和监督职责外，更应通过法律设立各种激励制度，采取各种奖励措施，对循环经济活动中有突出贡献的生产者、消费者实施表彰和奖励，以促进更多的主体积极参与到循环经济活动中来。这些法定激励手段包括政策扶持、资金支持、财政补贴、税收减免、优先采购等。生产者负责是指生产者应当对自己生产的产品的回收和处置负责，并承担由此带来的额外费用。生产者是循环经济活动的主要主体，明确生产者的责任有利于实现环境成本内部化，提高生产者的环境资源保护意识，从而从根源上节约资源、保护环境。该原则在循环经济比较发达的德国和日本都已得到法律上的确认，是循环经济法的一项重要原则。消费者参与是指法律应当提倡消费者参与到循环经济活动中来，在某些方面，消费者应当承担法定义务。消费者参与既包括参与循环经济的管理和监督活动，也包括承担水、能源等资源的节约使用义务、可再利用产品的回收义务和一定的废弃物处置费用。消费者参与既能推进循环经济决策和规划的科学化和民主化，又能动员最为广泛的循环经济主体贯彻循环经济的各项制度和措施，保证循环经济活动的顺利进行。 四、 循环经济法的立法模式选择 （一）基干法、综合性法与专项法谁优先：循环经济立法的进程模式选择 所谓循环经济立法的进程模式选择，是指循环经济立法应当选择先进行专项立法、综合性立法，再进行基干法立法的演进型模式，还是选择顺位相反的建构型模式。演进型模式强调社会条件的成熟程度和人们的接受程度，是一种由点到面的渐进式做法，其优点是使法律符合社会实际，有利于法律的实施，缺点是立法的进程相对缓慢。建构型模式强调法律体系的系统性和一致性，是一种高屋建瓴、自上而下的推进模式，其优点是可以加快立法进程，加速社会发展，但往往过多照搬国外经验，使法律缺乏现实基础。在各国的循环经济立法过程中，采上述两种模式都有成功的范例。德国早在1972年就制定了《废弃物处理法》，后来又制定了《包装条例》、《限制废车条例》等循环经济法律，但直到1996年《循环经济与废弃物管理法》的出台才真正标志着循环经济思想在德国的确立，这其实是一条演进型的道路。循环经济立法同样发达的日本基本上采取了自上而下的建构型模式。日本2000年“环保国会”制定了《推进建立循环型社会基本法》，并根据该法制定了2部综合性法律、6部专项法律，一举建立起循环经济法的法律体系，为日本走向循环型社会奠定了坚实的法制基础。 我认为，我国循环经济立法完全照搬上述两种模式的任何一种都是不科学的，我们应当汲取两种模式的优点，摒弃各自的不利方面，走一条演进与建构相结合的折衷道路。这条道路并不是一条新的立法道路，我国民法的制定过程就基本上采取了这样一条道路，即先制定民法的总则部分——《民法通则》，然后分阶段制定《合同法》、《担保法》，以及将要制定的《物权法》，最后再出台统一的《民法典》，前后大概要经过二十多年的时间。考虑到我国的国情以及人们对循环经济的接受程度，我国循环经济法的制定应当借鉴民法的立法进程模式，走演进与建构相结合的道路，具体步骤如下：①先制定循环经济法的基干法——《循环经济促进法》，为综合性法和专项法的制定确立基本原则和大致方向，保证循环经济发体系的系统性、一致性，同时，又可以起到对循环经济的倡导和宣传作用，扩大其在人们群众中的影响。②循环经济综合性法和专项法的制定目标不宜太高，不应有固定时间表，不应提前制定具体立法计划，应当按社会条件的成熟程度逐一制定，分阶段进行。③在循环经济立法过程中，综合性法和专项法应该符合基干法的基本精神，专项法逐渐为综合性法吸收，从而最终形成完整的循环经济法体系。循环经济的建立要经过一段较长的时期，而循环经济的立法又要有一定的前瞻性，这两点共同决定了折衷模式是我国循环经济立法最适当的进程模式选择。 （二）强制型还是促进型：循环经济立法的效力模式选择 循环经济立法的效力模式选择是指我国的循环经济立法，尤其是基干法和部分综合性法应设计为规范法、强制法或“硬法”，还是政策法、促进法、引导法。对这个问题的不同回答分别被称为“强制型模式说”和“促进型模式说”。前一学说认为，对权利、义务、责任的明确设定并依靠国家强制力保证实施是法律的典型特征，法律只有具备了规范性、强制性，才具有可操作性，可诉性，才能真正对法律主体产生拘束力。面对我国资源匮乏和环境恶化的残酷现实，循环经济立法只有明确各种行为准则，为各种主体设定权利、义务并依靠国家强制力保证实施，才能使循环经济法落到实处，为循环型社会的建立保驾护航。后一学说明确反对这种观点，它认为，循环经济在我国尚处于发展的初期或不成熟阶段，采用强制型立法模式既不符合我国工业发展现状，也不易被人们接受，因此很难得到执行。而促进型立法作为一种政策法和引导法，可以指导循环经济逐步、健康、有序发展，起到强制型立法所不具备的促进作用。并且，等将来社会条件成熟之后再将促进型立法转变为强制型立法也为时不晚。 我认为，我国的循环经济基干法和某些综合性法采促进型模式为宜，理由是：①同西方发达国家相比，我国的经济社会发展水平相对落后，工业条件、科技条件还有待改进，在这种情况下如果强制推行循环经济发展模式，不但不会达到资源节约和循环利用的效果，反而会极大提高生产成本，导致许多企业无力支撑，最终损害人民群众的利益。因此，强制型立法模式不符合我国国情。②促进型立法作为一种新的立法模式，其独特作用已经得到人们的广泛认同。所谓促进型立法，是指出于对国民经济薄弱环节、弱势行业或新兴行业的扶植需要，不强调权利义务与责任的对应而较多采用任意性规范、授权规范和鼓励性规范的政策型、引导型法律。促进型立法的特点是强调政府的服务功能而不是管理功能；强调和鼓励社会参与。 其优点是政策性、灵活性强，有利于弱势行业的逐步推进，是强制型立法的有益补充。我国早在1993年就有促进型立法《农业技术推广法》出台，其后又相继制定了《科学技术进步法》、《民办教育促进法》、《中小企业促进法》等。这些促进型立法都已在各自领域发挥出了独特的作用。③从立法例来看，各国循环经济基干法和部分综合性法多以促进型立法为主。如日本的《推进建立循环型社会基本法》和《促进资源有效利用法》，美国的《1969年国家环境政策法》和《1990年污染预防法》。更为重要的是，我国于2002年颁布的《清洁生产促进法》作为一部促进型循环经济法，已被普遍认为是比较成功的，这种立法模式应当继续得到推广。当然，循环经济基干法和部分综合性法律采促进型立法模式并不意味着所有循环经济立法都应遵循这一模式，相反，对于一些有关污染物排放和废弃物管理的循环经济立法，必须采取强制型立法的方式。