外来物种入侵与我国风险分析制度之检讨 李学磊* 摘要：近年来，外来物种入侵已成为一个愈演愈烈的全球性生态问题，我国也深受其害。加强对外来物种入侵的防治已是当务之急。当前，我国应尽早弥补立法上的缺失，尤其要对风险分析制度作出修正，以因应防范之需。 关键词：外来物种入侵 风险分析 风险预防原则 近年来，我国引进了许多外来物种，它们丰富了我们的饮食，提供了更多的观赏植物，解决了水土流失问题，但与此同时，由于我们在引进物种时对外来物种入侵认识不足，许多外来物种演化成了入侵物种，对我国经济和生态环境造成了巨大危害。截至目前为止，我国外来入侵物种共有283种，对我国农林牧渔业和生态系统、物种资源造成的直接或间接经济损失达到1199.8亿元。 为防范外来物种的侵害，近年来，我国已着手制定了一些防范外来物种入侵的法律法规，但是，这些法律法规仍未形成完整的体系，在立法目的、调整范围、规范方式等方面均存在欠缺，无法全面抵御逾演逾烈的外来物种入侵危害。基于上述背景，本文拟在对外来物种入侵及其危害进行简要评述的基础上，检讨我国现行外来物种风险分析制度的缺失，并提出一些粗浅的立法建议。鉴于我国现有外来物种入侵的主要危害来自境外，以下外来物种入侵的法律分析将仅限于境外的物种入侵，暂不涉及我国境内不同生态系统间的物种入侵及驯养动物放归、家禽遗弃野外等物种入侵现象。 一、外来物种入侵 （一）外来物种入侵 外来物种入侵（亦称外来生物入侵）是指在自然、半自然生态系统或环境中，建立种群并影响和威胁本地生物多样性的一种外来物种。 上述定义中的“外来物种”与“本地物种”是针对特定的生态系统而划分的。“生态系统”（Ecosystem）是英国植物群落学家坦斯利(A．G．Tansley)于上世纪30年代提出来的，其定义为：自然界一定空间的生物与环境之间相互作用、相互制约、不断演变，达到动态平衡、相对稳定的统一整体，是具有一定结构和功能的单位。 可见，生态系统是一个由植物、动物和微生物群落和它们的无生命环境交互作用形成的稳定且能够自我维持的体系。只要是一个物种入侵到其自然分布范围以外的生态系统中去，即可定义为物种入侵，因此，是否构成外来物种入侵，并不以国家或地区之间的地理界限为判断依据。实际上，外来物种入侵不仅指中美洲的飞机草和紫茎泽兰在我国西双版纳地区危害当地生物多样性的现象，而且我国境内各生态系统间也存在着外来物种入侵，甚至人类驯养的动物放归自然、家禽遗弃野外等行为，也会造成外来物种入侵。 （二）外来物种入侵的人类行为相关性分析 尽管外来物种入侵的危害是由入侵生物直接造成的，但实际上，外来物种入侵在多数情况下都与人类的行为息息相关。因此，要有效防治这一危害，需要更多地关注人类行为因素所起的作用。 随着人类社会的发展，随着交通工具的便捷，随着贸易全球化进程的推进，人类已不再满足于现有状态下的生活：人们希望餐桌上有更多新鲜的异国水果、鱼虾，希望有更丰富的奇花异草来装点生活，同时，也将解决植被破坏、水土流失和环境污染等长期困扰我们的问题寄希望于外来物种的神奇作用。上述渴望与需求，最终都推动了外来物种的大规模入侵，从而使外来物种在丰富了人类生活的同时，也带来了许多灾难性的生态后果。 外来物种入侵的主要途径可以分为无人类参与的自然力作用下的物种迁移、扩散和人类参与下的有意识及无意识的物种迁移、扩散。虽然外来物种可以借助于自然力实现入侵，但是，山川、海洋、沙漠、戈壁等自然屏障的阻隔，使物种单纯靠自然力实现入侵的概率微乎其微。相反，现今发达的交通、繁忙的贸易、人员的频繁流动，都使外来物种不再以“风”为媒介，而是以“人”为媒介，轻松地跨越了自然屏障，实现了外来物种的侵入。而以人类为媒介的物种入侵，其途径则包括有意识的引种行为和无意识的交通工具带入、邮件等投寄物带入、自身过境带入等。随着经济全球化进程的推进，越是和全球贸易体系联系紧密的国家，其外来物种入侵的可能性也越大，这与运输网络、移民旅游人数、商品交易等方面的发展是呈正相关关系的。 我国已加入了世界贸易组织，并且已经成为一个贸易大国，因此，随着世界经济一体化进程的加快，我国外来物种入侵的危险将有增无减。 （三）外来物种入侵的损害后果 外来物种入侵不仅对各国经济和人类健康造成重大损害，而且破坏了当地的生态平衡和生物多样性，已成为影响全球生态安全的重要问题。 1、 造成重大经济损失 据美国、印度、南非向联合国提交的研究报告显示，这三个国家受外来物种入侵造成的经济损失分别为$1500亿、$1300亿和$800多亿美元。 近年来，受世界经济贸易和交通高度发达的影响，外来物种入侵活动日益加剧，同样也对我国一些地区造成了巨大的生态和经济损失。据统计，外来入侵物种每年对我国有关行业造成的直接经济损失为198.59亿元，其中，林牧渔业损失160.05亿元，人类健康损失29.21亿元。以物种论，其中，美洲斑潜蝇、豚草、褐家鼠、温室白粉虱、紫茎泽兰等，每年造成的经济损失都在10亿以上。 2、 对人体健康造成危害 许多入侵生物本身就是人类的病原或病原的传播媒介，一旦入侵成功，将会造成大范围的流行疾病，严重危害人类的健康和生存。如1991年美洲爆发的霍乱，共造成100多万人受感染，约1万人死亡，其原因很可能就是外来船只将受到污染的压舱水排放到秘鲁海港所致。 3、 打破原有生态平衡，导致生物多样性丧失，造成严重生态破坏 入侵物种在新的生态环境内定居、扩散、大量繁殖并成为侵害物种后，将破坏当地的生态平衡，导致生物多样性丧失。外来物种入侵的生态效应往往不能在短期内觉察到，可能要经过十年甚至几十年的时间，一旦出现负效应就很难消除，需要付出巨大的代价。我国原作为猪饲料引进的凤眼莲（水葫芦）原产巴西，在推广后大量逸生，散布于我国的华北、华东、华中、华南等十余个省区，所到之处堵塞河道、破坏水生态系统，使水产养殖的多种生物窒息死亡，生物多样性遭到严重破坏。据统计，外来入侵物种对我国生态系统、物种和遗传资源造成的间接经济损失每年达到1001.1643亿元，其中对生态系统造成的经济损失每年就达999.266亿元。 在全球水平上，世界自然保护联盟(IUCN)已经将外来入侵物种列为对全球生物多样性的第二大威胁，仅次于对栖息地的破坏，可见其破坏之烈。 二、我国外来物种风险分析制度的缺陷 风险分析（亦称风险评估），是指在人类有意识的外来引种实施之前，通过专门机构，按照法定程序，对拟引进的物种可能对人类健康、经济生产的威胁、对当地野生生物和生物多样性的威胁，以及可能引起环境破坏或导致生态系统生态效益损失的风险进行分析评估，为是否引进该物种提供决策依据。为应对外来物种入侵造成的生态灾害，近年来，我国已加快了对外来物种入侵的立法，但仍存在着诸多急需完善之处：尚未制定一部综合的外来物种防治单行法、外来物种引入许可证未成体系、风险分析制度不规范、早期预警不完善等。笔者认为，所有的防范措施都必须建立在风险分析的基础上，换言之，只要风险分析的结论是危险的，人们就应采取防范措施。而风险分析制度的健全，不仅能为我国外来物种引入许可证制度的系统实施提供配套，同时也能为早期预警提供依据，而且还是有效防止人类有意识引种疏忽造成外来物种入侵的最有力武器。因此，在上述环节中，风险分析制度的健全尤为关键。以下仅针对我国现行的两部风险分析单行法规，剖析我国风险分析制度存在的不足。 国家质量监督检验检疫总局分别于2002年10月18日和2002年12月19日发布了《进境动物和动物产品风险分析管理规定》（以下简称《动物风险分析规定》）和《进境植物和植物产品风险分析管理规定》（以下简称《植物风险分析规定》）。上述两部规章发布的时间仅间隔两个月，但在立法技术、条文规范上却存在诸多分歧，显见我国风险分析立法的不完善。 1、立法观念未转变 从现有规定的情况看，风险分析的立法指导观念尚未统一到“风险预防原则”上面来，仍停留在旧有的“损害预防原则”上。例如《植物风险分析规定》第5条规定：“当有关国际标准确定的措施不能达到我国农、林业生产安全或者生态环境的必要保护水平时，国家质检总局根据科学的风险分析结果可采取高于国际标准、准则和建议的科学措施。”依该规定，“科学的风险分析结果”将作为采取提高措施的依据，即要求以确凿的科学证据作为采取风险防范措施的依据。但是，这一规定实际上并不科学。诚然，在绝大多数情况下，科学就是代表着“正确”，只有科学证实的损害，法律才能进行防治。但是，在全新的“风险分析”领域内却不能完全沿用损害预防原则的思维定式。因为在很多情况下，现有的科学水平尚无力作出准确的推测，与此同时，以科学推测为依据进行防范，在很多情况下可能“为时已晚”，不足以应对外来物种的实际侵害。 2、风险风析工作基本原则不统一 对于开展风险分析工作应遵循的基本原则，《动物风险分析规定》的规定是：（1）以科学为依据；(2)执行或者参考有关国际标准、准则和建议；(3)透明、公开和非歧视原则；(4)不对国际贸易构成变相限制。《植物风险分析规定》也规定了四项原则，但除第（1）与第（3）项原则与《动物风险分析规定》上述原则相同外，另两项关于对待国际标准、准则和建议及处理国际贸易与风险分析关系的规定则存在着明显分歧，其规定为：（2）遵照国际植物保护公约组织制定的国际植物或者参考有关国际标准、准则和建议；（4）对贸易的不利影响降低到最小程度。显然，风险分析法规对国际公约的适用以及处理贸易自由与风险风析冲突的基本原则不统一，这将破坏我国风险风析制度的统一性。 3、风险分析流程设置不当 《动物风险分析规定》规定的基本流程为：危害因素确定、风险评估、风险管理、风险交流。而《植物风险分析规定》规定的基本流程为：风险分析的启动、风险评估、风险管理。实际上，上述两《规定》规定的流程均不尽科学，且动物和植物的风险分析工作适用不同的流程，必然导致相关风险分析机构工作混乱。 4、风险分析专业机构设置不合理 我国现有从事风险分析的专业性机构主要由检验检疫局、林业局等部门自主设立，而非设立跨部门的风险分析专业机构。从发达国家来看，在防范外来物种入侵方面有着先进经验的欧美国家，其风险分析机构均为跨部门、综合性的专业机构。而由检验检疫局、林业局在内的职能部门设置的专业机构，由于受视野、职权所限，显然不能胜任对外来物种入侵危害可能性进行综合风险分析的要求。 上述表明，我国防范外来物种的立法规定亟待进一步改进。 三、我国外来物种风险分析制度的完善 1、贯彻风险预防原则 生态系统的复杂和生物物种的庞大，以及外来物种自身传播途径、衍生方式的复杂性，使得人们在现有的科技水平条件下无法准确地认识、预测和推断特定外来物种对生态可能造成的影响。同时，一旦外来物种的危害发生，其对生态系统及生物多样性的损害将是不可逆转的。这决定了以确凿的损害证据为依据而采取防治措施的损害预防原则，已经无法适应新形势下防范外来物种入侵的需要。针对外来物种入侵的特性，为弥补损害预防原则的上述缺陷，国际上催生了“风险预防原则”。 风险预防原则，是指为了保护环境，应按照本国的能力，广泛适用预防措施，遇有严重或不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。 即如果对某种活动可能导致对自然生态环境有害的后果存在很大的怀疑时，最好在该危害后果发生之前采取防治措施，以避免或尽最大限度减少此类潜在的不利影响，而不是等到有证据证实危害因果关系之后再采取行动。风险预防原则强调，不得以科学上的不确定性为理由不行动或延迟行动，而要求在环境问题尚未严重到不可逆转的程度之前采取行动，加以预防。该原则来源于称之为Vorsorgeprinzip的德国环境法，之后在《欧洲联盟条约》中作了规定， 现已被国际社会所广泛认同并采纳，成为一项环境危害治理的基本原则。例如在《里约宣言》（又称《地球宪章》）所规定的“原则15”中就规定了该原则，即，为了保护环境，各国应根据它们的能力广泛采取预防性措施，凡有可能造成严重的或不可挽回的损害的地方，不能把缺乏充分的科学肯定性作为推迟采取防止环境退化的费用低廉的措施的理由。其后，该原则通过《卡塔赫纳生物安全议定书》，在国际范围内确立了风险预防原则的指导思想地位。截至2004年2月，86个国家和欧盟批准加入了该《议定书》。 该《议定书》是一份为保护生物多样性和人体健康而控制和管理转基因生物(LMOs)越境转移、过境、装卸和使用的国际法律文件。《议定书》序言中重申了《里约宣言》“原则15”中所规定的预先防范办法,并作为该《协议书》相关篇章的指导原则。同时，《协议书》第15条专章规定了对于转基因生物应遵循的风险分析制度。 笔者认为，我国在风险分析的立法中应当借鉴吸收国际公约的先进立法经验，转变立法指导思想，将指导思想统一到 “风险预防原则”上来。即，在“科学的不确定性”及存在“潜在危险发生的可能性”的情况下，应以风险评估为决策依据采取“预防性的措施”，建立起一套主动防御的预防机制。 2、统一风险分析工作基本原则 对于国际标准、准则和建议是否应当完全采纳，笔者认为，基于我国国情，同时考虑国际规则可执行性较弱等特点，应当对之作出选择性规定，即应当“执行或参考”有关国际标准、准则和建议。同时，在处理风险分析与国际贸易的关系上，笔者认为，《动物风险分析规定》的规定较为合理。在处理外来物种入侵与贸易自由化的关系上，应当优先保证当地的国家生态安全。因为我国已处于以可持续发展为主题的二十一世纪，限制人口政策和环境保护政策已成为我国的基本国策，因此，任何以损害生态为代价以换取经济的增长，都是违背可持续发展原则的，也是违背科学发展观的。因此，在处理与国际贸易的关系上，应以不构成不合理的贸易壁垒为限。比较而言，《动物风险分析规定》有关风险分析的原则较为适宜，即以“不对国际贸易构成变相限制”为原则。 3、规范风险风析流程 笔者认为，《动物风险分析规定》中确定的“危害因素确定”之流程无需保留。其所规定的危害因素是指：《中华人民共和国进境一、二类动物传染病寄生虫名录》中所列动物传染病、寄生虫病病原体；国外新发现并对农牧渔业生产和人体健康有危害或潜在危害的动物传染病、寄生虫病病原体； 列入国家控制或者消灭计划的动物传染病、寄生虫病病原体；对农牧渔业生产、人体健康和生态环境可能造成危害或者负面影响的有毒有害物质和生物活性物质等四类情形。很明显，上述因素的危害性是不讲自明的，而对生态、人类有危害的传染病、病原体等，根本无需启用风险分析，可以直接依照相关检疫法规将之拒之于国门之外。基于上述，笔者认为，风险分析的基本流程应包括四个方面：风险分析的启动、风险评估、风险管理、风险交流。 4、设立跨部门、多学科、综合性的专业评估机构 如前所述，现行的风险分析机构设置已不能适应防范外来物种入侵的需要。基于环境的复杂性，我们应当在借鉴其他先进国家经验的基础上，设立跨部门的风险分析专业机构。这一机构应当由来自包括国家质检总局、农业部、林业局、国家环境保护局、国家海洋局以及各科研机构的专家组成，只有这样，才能对外来物种的经济影响、环境（生态）影响和社会影响做出全面而准确的评估。