生态安全立法若干问题思考 窦玉珍* 黄 政** 摘要：生态安全现在已被广泛重视并纳入国家安全之中，通过法律保护和增进生态安全已经成为我国环境法制建设的一部分。本文通过对生态安全的界定，分析生态系统的特点，分别探讨保证和增进生态安全的法律目的以及原则。 关键词：生态安全 法益分析 法律原则 引言 生态安全问题已成为国际性敏感问题，生态破坏和退化加剧了各种自然灾害的发生，加剧了贫困，造成巨大的经济损失，影响社会的稳定和进步，制约经济和社会的可持续发展。生态安全是相对于生态破坏或者生态退化的风险而言的,是生态系统一定时空范围内结构发生变化而导致资源和环境对人体健康和社会、经济发展的不良影响，或者说是生态系统的时间上和空间上的秩序被破坏所带来的不良影响。 造成生态破坏和退化的原因很多，大体上可以分为自然原因和人为原因，目前我国的生态安全问题的主要原因是资源不合理开发利用以及外来物种引进。 保障生态安全就是要恢复、维持、改良现有的生态状况，从而维持和增进人的生活质量提高和社会发展的需要。需要从生态系统的自身特点考虑，结合我国现在生态状况，作系统的考虑。 生态系统中物种的多样性和多功能性，可以满足人需求的多样性和多层次性。其为社会提供广泛的利益，主要是表现在提供普遍的公共利益。生态系统的结构多层次性、物种的多样性，对利益的满足的多样性，要求保护和维持手段的多样性以及主体的多元性。政府作为公共利益的代表，需要运用公共干预措施，保障公共利益的实现和增进。 对生态安全的保障手段具有多样性，法律使其中的一种手段，由于法的强制性，其是保障和增进生态安全的重要手段之一。探讨如何通过法律的干预解决我国现存的生态问题，改善生态质量，从而改善人的生活环境和满足社会可持续发展的需要，必需结合生态学的理论，才可以制定适当的、可行的法。 一、我国的生态现状及其原因 对于我国目前的环境态势，国家环保总局局长解振华认为，无论是环境污染还是生态破坏均已达到十分严重的时期。表现一，我国主要污染物排放量已大大超过环境的承载能力；表现二，我国生态环境面临着边建设、边破坏的局面，生态破坏范围在扩大；表现三，老的环境问题尚未解决，新环境问题接踵而至。 生态环境的恶化趋势加剧也没有得到有效遏制，土地退化严重，水土流失面积约占国土面积的38%，荒漠化面积已达国土面积的27%；河流断流现象加剧，不少湖泊萎缩，湿地破坏严重，生物多样性减少，生态系统失衡相当突出。 目前我国污灌土地中受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积约占总污灌耕地面积的五分之一，土地沙化扩展速度上世纪90年代每年达2460平方公里，后五年每年则达3436平方公里；森林覆盖率不断增加，林地面积不断增加，但人均占有量低，森林生态系统呈现数量型增长与质量型下降并存的局面，森林质量低，病虫害严重，生态功能衰减的实质没有改变；草地退化严重，质量持续下降，导致草地生态承载力降低，生态功能下降，草地已经成为重要的沙尘源区；水资源开发利用强度大，利用率低，资源性缺水、水质性缺水和工程性缺水并存；湖泊萎缩，滩涂消失，天然湿地干涸，水源涵养和调节能力下降，洪涝、干旱频发，水生态严重失衡；栖息地环境改变、生境破碎化，外来物种入侵，导致不少野生物种处于濒临灭绝状态，遗传资源严重丧失。 我国生态安全状况已相当严峻：就自然资源的可持续利用来看，虽然我国的资源和能源在总量上居世界前列，但人均占有量很少，例如人均可耕地占有量为世界人均拥有量的50%、水资源为32%、矿产资源为47%、能源资源为39%、森林面积为14%；而且，就是这些有限的资源还会随着中国人口基数的扩大而进一步减少。外来物种入侵每年造成的经济损失，占国内生产总值的1.36%。专家指出，外来入侵物种通过压制或排挤本地物种，危及本地物种的生存，加快物种多样性和遗传多样性的丧失，破坏生态系统的结构和功能，进而造成巨大的生态环境和经济损失。 资源不合理开发利用是造成生态环境恶化的主要原因。一些地区环境保护意识不强，重开发轻保护，重建设轻维护，对资源采取掠夺式、粗放型开发利用方式，超过了生态环境承载能力；一些部门和单位监管薄弱，执法不严，管理不力，致使许多生态环境破坏的现象屡禁不止，加剧了生态环境的退化。同时，长期以来对生态环境保护和建设的投入不足，也是造成生态环境恶化的重要原因。 造成目前的状况，一方面是自然因素的原因，主要的是人为因素，特别是粗放型的经济发展方式和掠夺式的资源开发是导致生态环境破坏的主要原因。可以看作是以“天灾”形式表现的“人灾”。另外，外来物种的引入，也对我国生态安全造成一定程度的威胁。 从成因过程看，自然因素或者人为因素改变生态系统的结构，从而导致其功能的改变，这种改变有正负两个方面，正的方面是生态环境对人和社会的供给增加，即满足和增进人的利益，负的方面是供给减少，甚至危害生活、生产，即导致利益的减损。生态安全危机是指负的影响。 二、从生态系统角度看待生态安全 目前，生态安全在国内尚未统一的定义。从不同角度看待，其定义不同。我国目前生态安全也可以称为环境安全、生态环境安全。其内涵相似，只是外延稍有所差别。 曲格平认为所谓生态安全，其一是防止由于生态环境的退化对经济基础构成威胁，主要指环境质量状况和自然资源的减少和退化削弱了经济可持续发展的支撑能力；其二是防止环境问题引发人民群众的不满特别是导致环境难民的大量产生，从而影响社会稳定。 有学者认为“所谓生态安全就是人口、资源环境处于和谐的可持续发展的状态；如果人在生产和经济活动中消耗的资源超过环境的承载能力，产生的污染超过了环境的容量，生态安全就遭到破坏。” 中科院从事生态环境研究的马克明博士认为，生态安全其实是针对于生态风险来说的。普通公众的认识“生态安全是指一个国家或地区的生态环境能够适应国民经济和社会发展需要的状态。” 有学者从环境安全方面考虑认为，环境安全包含两方面的内容：客观方面和主观方面。客观方面指环境的有序性，该有序性是由环境组成要素的个别化和协同化共同体现。首先环境在静态上由生产者、消费者、分解者以及非生命物质组成，环境的组成要素如果是杂乱无序地堆积在一起，而彼此之间毫无联系，作为环境的整体概念则无从产生，而这种联系则是要素之间通过生态系统的功能即物质循环和能量流动来实现。环境的组成要素和要素之间的物质和能量交流形成环境的秩序。这种秩序在受到强大的外界压力之间会保持稳定，环境安全的客观含义就是环境秩序和时间维度的结合。客观意义上的环境安全相对于主体即人而言，是一种外在。离开人的需要讨论这种外在，对于我们没有任何理论和实践上的意义。所以，有必要将环境与人的主观需要联系起来。 对以上的观点考察，可以发现存在某些共同的地方。主要表现为：关注于生态环境对人和社会的作用；关注于生态环境与经济、人的关联；都认识到生态安全是一个系统状态范畴，生态环境可以看作为是扩大了的生态系统的整合；强调了生态环境与人和社会需求的联系。 理解和保障生态安全，需要理解生态系统的功能和特点。生态系统是占据一定空间的自然界基本功能单位，包含着生物有机体和它地无生命环境，所以它是具有一定结构的，这个结构被生物的、化学的和物理的作用系统所紧密联系。 我国生态学家马世骏教授还认为“生态系统是生命系统与环境系统在特定空间的组合。” 生态系统是客观存在的，有自己的特点和功能以及发展规律。人对自然了解的有限性，以及自然资源的有限性，客观要求不能无度或者超越生态系统自身的能力去开发利用自然资源。 其对人存在两方面的供给：一是为人提供物质生活和生产资料，也就是生理需要，二是满足人对外在相对有序和稳定的要求，也就是安全感的需要。生态系统的有序和稳定又为生理需要的满足提供持续性的保障，所以生态安全满足人多层次的需要。 生态系统具有系统性，即其是一个有机的整体，具有内在的结构和功能，并且结构决定着其功能，该系统不断进行内部物质和能量的交换，还与外部之间不断进行物质和能量的交换。其除了具有一般系统的共性之外，还有其基本的特点：1、区域性，即其存在地域上的差异性，不同区域生态系统的结构、功能存在差异；2、自动功能调节性，生态系统具有不同水平的复杂的调节机制，能够通过非人为过程发生功能的变化；3、结构和功能变化的阶段性，生物有机体的的特点是发育、生长与衰亡，在结构与功能方面具有表现时间概念的时间特征。 这些特点奠定了生态系统在受到损伤后，与重建正常状态有关的特性有：1、稳定性，即是一个系统保持其基本特征的能力；2、可塑性，可以看作是生理生态机能的调节过程，使有机体能在外界环境条件改变时，把机体内部环境维持在一个最适宜的稳定作用状态；3、多样性，指系统的生物成分由较多的物种组成；4、惯性，生态系统受到侵袭或破坏时，防御它的结构和功能不被改变或失去平衡的能力。 生态系统和人之间存在互动作用。生态系统结构和功能的变化所引起的生产资源的减少、生存环境质量降低，部分是可以恢复的，部分就具有不可逆性；人的活动既可以破坏又可以恢复生态系统。在恢复受损害的生态系统时，必须了解生态系统损害的过程和结构与功能实际的恢复适应过程。 三、对生态安全的法益分析 耶林指出，法律就是“为权利而斗争”，权利即法律所规定和保障的利益。环境法律法规的背后涉及的是各种利益，在各种利益交错以及冲突的情况下，需要在生态安全法制建设中考量不同性质和层次的利益的衡平。利益可以认识为社会主体的需要在一定条件下的具体转化形式，它表现社会主体对客体的一种主动关系，构成人们行为内在动力。人的需求具有多样性和多层次性，导致利益的多样性和多层次性，在生态问题中存在多样的、多层次性的利益冲突，主要表现在生态利益和经济利益之间以及生态利益与生态利益之间的冲突。而生态问题的危害表现为在特定区域对不特定人的利益减损，即生态问题危害个人利益和公共利益，包括经济利益和生态利益。 生态系统物种的多样性和多功能性，可以满足人需求的多样性和多层次性。为社会提供广泛的利益，主要是表现在提供普遍的公共利益。生态系统的结构多层次性、物种的多样性，对利益的满足的多样性，要求保护和维持手段的多样性以及主体的多元性。政府作为公共利益的代表，需要运用公共干预措施，保障公共利益的实现和增进。 人的活动的多样性，导致对生态的影响的多元化、多样化，呈现出多样性的生态问题。解决生态问题需要运用多样性的手段，指采取的手段的多样性以及程序的多样性。 生态问题将减损公共和个人利益，政府并不是公益唯一代表者和维护者，政府所能代表公益只是公共利益中的一部分。公众、社会团体均可代表和维护公益，这是公众参与之所以必要而且可行的理论支撑。解决生态问题必须政府、企业和公众的共同努力，需要社会的广泛参与。 同时，应当意识到公共利益是不确定的概念，既表述一种价值形态，又描述一种事实状态。其不确定性造成矛盾和冲突，其标准缺乏同一性、明确性与具体性。公共利益还具有明显的区域性和阶段性，还存在公共利益的多样性和多层次性。公共利益的满足不一定就满足个人利益。片面强调公共利益容易侵犯社会个体的合法利益。 四、生态安全法律的目的、调整范围以及措施关键 法律的目的是指人在制定或实施法律之前对其行为后果的较为明确的要求、盼望和设想。法的正当与否、合理与否的评价规则和标准，具有明确的指向性。 法律作为保障生态安全的重要手段之一，首先要恢复、维持和改善生态状况，防范生态风险，提高生态环境对人和社会发展的供给能力，促进人体健康和社会、经济发展。另一方面要衡平在生态环境保护和利用中的各种利益。改善人的生存环境。要求考虑生态系统结构的相对稳定和回复其结构、以及减少结构变化的风险。 生态安全的法律目的可以认为是：维护生态平衡、促进人体健康和经济发展，通过对自然生态系统的维护和增进改善人的生存环境，衡平在生态环境保护和利用中的各种利益。其核心要考量生态系统的要素数量的和相互比例的维持和要素质量的维持以及增进。维护和增进是要考虑当代人与后代人之间的公平，尤其是生态系统功能的增进，更是关注于后代人的生态环境质量保障。 调整的范围具体有：资源开发利用活动；生物物种引入行为；科学研究活动；生产、生活废物的排放以及其它行为对生态和生态系统的影响；自然因素所导致的生态破坏或者退化的救济以及恢复行为。 在生态安全方面，人们需要保证生态系统的功能以保障和增进自身利益，这些利益由物种以及生态系统的功能予以满足。措施的关键在于考虑生态系统的结构与功能的关系，恢复、维持其结构要素的数量比例以及质量，控制和纠正人的活动所引起生态系统结构变化所导致的人的正当利益减损，以及对由于自然因素所引起的生态系统结构变化所导致的人的正当利益减损的应急救援。 五、主要的法律原则探讨 生态安全法律原则，需要结合生态系统的特征、生态安全现状，以及我国现阶段经济社会发展和国际社会共同发展的需要，形成系统性的、互补的原则体系。本文仅对部分原则做出探讨。 （一） 风险防范原则 1、风险防范原则的定义以及缘由。风险防范原则可以理解为当生态安全受到危害，尽管危害的因果关系没有充分的科学确定性，也应当采取风险防范措施。可以定义为：在有关环境危害存在科学不确定性的情况下预防环境损害发生的义务指导思想。风险防范原则的核心在于，不确定性不能成为不行动或延迟行动的理由之一，法律上的不行动会导致不可忽视的环境危害的发生。 风险防范原则是针对环境恶化结果发生的滞后性和不可逆转的特点而提出来的，已被许多环境法专家认同为环境法的基本原则之一。其四个组成要素为：（1）风险程度临界标志线的确定；（2）根据不同的风险程度所应采取的适当预防措施；（3）对风险程度和收益的综合性评估；（4）科学不确定性级别的确认。 生态系统对人的生存、生产起着重要的作用，对生态与人之间的关联尚存在很多知识上的空白。人的活动导致生态破坏或者退化引起的对人和社会的影响呈明显的不确定性特征。这是风险防范原则的依据。 2、风险防范原则的意义。把以往多用的事后控制或者恢复转变为事先约束，实现源头控制的思想；有利于减少环境和经济损失，通常生态系统的破坏或者退化的治理费用很高，采取风险防范原则可以减少生态环境的破坏或者退化，从而降低潜在的治理成本。 20世纪80年代后的环境法逐渐将风险防范精神作为基本指导思想之一，甚至有的学者明确将其列为与污染者支付原则、防止原则等同等重要的原则。1992年联合国环境与发展里约会议后，风险防范原则被纳入许多重要的国际文件中。年联合国环境与发展里约会议后，风险防范原则被纳入许多重要的国际文件中。 3、风险防范原则的贯彻。需要按照生态规律和社会发展需要设置一系列的标准；把风险防范纳入国家宏观决策之中；把风险防范纳入政府管理体系中；在企业的规划、生产中，落实风险防范的具体措施。 由于风险防范建立于没有足够的科学证据的基础上，尽管其在环境保护中的作用和意义已被公认，但是，在环境利益与经济利益之间取舍的时候，风险防范原则就不可能充分实施。环境利益和经济利益之间的冲突难以消除，通常的风险防范原则要考虑在环境利益和经济利益之间平衡，就容易导致其自身的风险。尤其在如果选择经济利益优位的情况下，就有可能提高风险程度临界标志线，从而造成环境利益的更大损失。 （二）区域（流域）控制原则 1、区域（流域）控制原则的定义。就是指对生态安全的保障，应从区域或者流域层面上采取相应措施。 生态系统的区域差异性以及生态要素功能差异性，要求对其通过法律保护、改善必须考虑该区域的实际情况。“区域”的主要含义是依据天然地理特征划分的区域，而非依据行政管辖权限划分的区域。 “流域”生态系统在某一区域呈现整体性、多层次性、相关性、动态平衡性等特征。是区域控制原则的客观依据。 2、区域（流域）控制原则的意义。要求利用生态规律，实现环境责任的共担，弥补环境个体责任的不足；强调以改善区域整体生态质量为目标，充分利用生态系统的自调节能力，以最小的投入，达到生态系统功能的恢复和增进；区域控制原则体现了环境责任社会化的思想，要求政府、企业以及个人对生态安全承担共同的责任。人的生活、生产活动的多元性、多样性，需要自然资源的物质支持，对自然资源的开发利用主体多元，必然要求保障生态安全的主体的多元。 3、区域（流域）控制原则的贯彻。政府区域发展决策要把区域（流域）生态环境从整体上考量，依据其特点制定适当的规划；开发、恢复等活动要考虑区域（流域）的主要特征，采取适当措施。 （三）分类和重点保护原则 1、 分类和重点保护原则的缘由和定义。 生态系统物种的多样性、多层次性和多功能性，是分类和重点保护原则的依据。 分类保护是指对生态系统，主要根据其生态要素、特性进行分类，针对同类生态要素的共同特殊属性，采取相应的控制措施，应达到恢复和增进生态功能、保护人体健康和环境、促进经济、社会的可持续发展的目的。 所谓重点，就是对某一事物的突出关注。重点保护原则的概念：指对某种或某类生态要素或者某一区域作为重点对象对待，在立法上做出更为严密、细致的规定，在管理上实施更为严格的要求，投入更多的管理注意力和资源等。是对分类控制的更明确要求，是等级控制的具体体现。 2、分类和重点保护原则的意义。有利于减轻治理和维护的成本以及工作负担；有利于明确优先问题，解决当前的主要问题。 3、该原则的贯彻。通过国家规划具体确定控制重点和分类；针对不同的区域（流域）采取不同的适当措施。 我国《全国生态环境保护纲要》已经确定了分类控制和重点控制的原则，明确指出。重要生态功能区的生态环境保护：江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区和重要渔业水域等重要生态功能区，在保持流域、区域生态平衡，减轻自然灾害，确保国家和地区生态环境安全方面具有重要作用。对这些区域的现有植被和自然生态系统应严加保护，通过建立生态功能保护区，实施保护措施，防止生态环境的破坏和生态功能的退化。跨省域和重点流域、重点区域的重要生态功能区，建立国家级生态功能保护区；跨地（市）和县（市）的重要生态功能区，建立省级和地（市）级生态功能保护区。重点资源开发的生态环境保护：切实加强对水、土地、森林、草原、海洋、矿产等重要自然资源的环境管理，严格资源开发利用中的生态环境保护工作。各类自然资源的开发，必须遵守相关的法律法规，依法履行生态环境影响评价手续；资源开发重点建设项目，应编报水土保持方案，否则一律不得开工建设。 （四）公众参与原则 1、公众参与原则的含义以及缘由。就是指在生态安全的保障活动中，公众广泛的参与生态保护、生态系统结构的恢复和结构的优化。公众参与主要指公众参与公益性活动，其前提是公众的知情权，核心是保障公众的异议权。 生态安全涉及共同的利益，并且生态破坏通常是共同行为的结果，客观要求人人负有保护和恢复生态系统的义务，这是公众参与的一方面原因。另一方面，对公共利益的保障往往通过公共利益代表的利益表达得以实现，公共利益的表达方式取决于公共利益优先选择，选择是有范围的，或者说选择的有限性，选择是理性行为，要体现在合目的性，在一定的标准下进行。公共利益的代表通常被认为是政府，其在设置某种标准的情况下，在多个公共利益之间，做出优先选择。政府的选择要考量政治、经济等因素，选择的目的不是以生态环境公益的实现和增进为唯一，导致公共生态环境公益与公共生态环境公益的利益诉求的不相似或者冲突。为校正政府生态环境公益诉求的偏差或者缺陷，必需广泛的公众参与予以保障。 2、该原则的意义。一方面，明确公众在生态安全保障中的有广泛义务，需要政府、企业以及个人共同的努力，达到保障生态安全的要求；另一方面，公众对政府的选择享有参与和纠正的权利，有利于保障政府决策的合生态环境公益保障的目的性，或者说纠正“政府失灵”。 3、公众参与原则的贯彻。首先，需要通过教育、宣传手段增强或者提高公众对生态环境变化的危害的预断能力；其次，保证生态环境信息的充分公开和信息获取途径的简捷、方便；再次，保障公众正当、可行的异议的实现。