循环经济立法的几个问题 李艳芳* 摘要：循环经济的内涵和特征、循环经济法的定位、循环经济法与清洁生产法、固体废物污染环境防治法等的关系，均是进行循环经济立法的必须解决和回答的问题，文章对这几个问题进行了初步研究，提示了循环经济的内涵和特征，认为循环经济法是一个综合性立法，具有经济法与环境法双重属性，循环经济法亦不同于清洁生产法和固体废物污染环境防治法，它具有独立的价值和意义，彼此不能互替。 关键词：循环经济 循环经济法 清洁生产法 固体废物法 循环经济的兴起是新世纪绿色文明时代到来的显著特征 。作为实现经济、社会与环境可持续发展的经济范式，循环经济得到德国、日本等国家的认同，并以专门立法进行规范。中国当前面对资源短缺与环境污染双重压力，循环经济为中国经济的发展提供了可资借鉴的模式，因此循环经济理念近两年在中国迅速升温，并成为人们关注的焦点，有关部门正在制定发展循环经济的战略与相关政策，《循环经济法》的制定箭在弦上。 一、循环经济的涵义和特征 循环经济虽然被广为传播，并逐渐成为一个出现频率非常高的词汇，但是人们对循环经济的理解和认识并不一致。大家在不同的意义上使用循环经济，并与节约型社会、废物处理、废物回收、资源综合利用、清洁生产、污染防治等概念交叉或者混同使用。那么，循环经济的涵义到底是指什么？它与相关概念的关系是什么？这是研究循环经济立法的一个前提。 从国外的情况来看，德国作为世界上最早进行循环经济立法的国家，在其循环经济的立法《循环经济和废物处置法》（1994公布，1998年修改）中没有对循环经济进行定义，但从该法第2条规定的适用范围和第4条规定的“循环经济的原则”还是可以对德国循环经济的内涵进行较准确的理解。德国《循环经济法和废物处置法》第2条规定：“本法适用于：1.避免废物；2.利用废物；3.处置废物。”第4条对循环经济原则的规定又进一步强调了循环经济的两个原则：一是避免产生废物，特别重要的是减少废物的量及其危害性；二是利用，包括用来获取能源（能源利用）。对于第一个原则即避免产生废物，该法规定“避免产生废物的措施是设备内的物质循环利用；要生产废物少的产品；要引导消费行为，消费那些废物少的和有害物少的产品。”对于第二个原则即利用，该法区别为两种：一种利用“包括原材料的替换，通过从废物中提取物质（二级原材料），或者为了它本来的目的，或者为了其他目的而利用废物的物质特性，但能源的直接再提取除外。”另一种利用“是出于经济考虑，是考虑到个例情况出现的污染，利用这种废物的措施的主要目标不是为了排除有害物质的潜在危险。”“能源利用包括把废物作为补充燃料使用。”从德国《循环经济和废物处置法》的规定来看，德国循环经济法是将循环经济紧密地与废物联系在一起，包括避免废物、利用废物和处置废物三个重要内容。 日本《建立循环型社会基本法》（2000年6月生效）使用“循环型社会”的概念，没有使用“循环经济”的概念。根据该法第2条的定义，所谓“循环型社会”是指“通过抑制产品成为废物，当产品成为可循环资源时则促进产品的适当循环，并确保不可循环的回收资源得到适当处置，从而使自然资源的消耗受到抑制，环境负荷得到削减的社会形态。”从这个规定来看，日本循环型社会的本质也是抑制废物的产生，产品的循环使用、废物的适当处置等，与德国规定的循环经济不存在本质差异。 我国学术与理论界对循环经济下的定义主要可以概括为生态经济论和经济发展模式论。生态经济论认为，“所谓循环经济，本质上是一种生态经济，它要求运用生态学规律而不是机械论规律来指导人类社会的经济活动。” “所谓循环经济，就是把清洁生产和废弃物（排泄物）的综合利用融为一体的经济，本质上是一种生态经济，它要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动。” 生态经济论的实质是认为循环经济就是用生态规律来指导经济活动，这种活动的内容是把清洁生产和废物的综合利用融为一体。换句话说，循环经济是遵循环生态规律的经济活动，其目的在于将循环经济与不遵守生态规律的传统经济活动相区分。 经济发展模式论认为；“循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以‘减量化、再利用、资源化’为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对‘大量生产、大量消费、大量废弃’的传统增长模式的根本变革。” 经济发展模式论将循环经济界定为一种不同于传统经济发展模式的新型经济发展模式，并指出循环经济的核心、基本特征。 从上述两种理论对循环经济的定义来看，与德国、日本循环经济立法对循环经济的内涵的规定是不完全相同的。第一，我国学者的定义侧重于宏观，将循环经济定义于经济发展模式和经济类型，而德国、日本的立法则侧重于微观，将循环经济与废物相联系；第二，我国学者对循环经济的定义侧重于经济视角，而德国、日本的定义已上升为严格的法律视角。 中国制定《循环经济促进法》时，我们应当如何定义循环经济？是严格地像德国和日本将循环经济限定于与废物有关的方面，还是从更宏观的角度使用更宽泛的内涵？怎样才能科学地界定循环经济的内涵？ 笔者认为，界定循环经济的内涵需要考虑循环经济产生背景和现实需要。学界公认循环经济的思想萌芽产生于20世纪60年代美国经济学家鲍尔丁提出的“宇宙飞船理论”。“宇宙飞船理论”认为，地球就像太空中飞行的宇宙飞船，靠消耗自身有限的资源生存，如果人们像过去那样不合理地开发利用资源和破坏环境，超过地球的承载力，就会像宇宙飞船一样走向毁灭。 按照“宇宙飞船理论”来理解和认识循环经济，可以发现，其产生的真实原因在于人们认识到：人类大量地使用地球上的资源和能源，又将它们作为废物排入地球，其结果，一方面造成资源和能源的枯竭，人类将难以永久地获得物质支撑；另一方面，资源与能源的消耗又造成严重的污染，危害人们的心身，两者最终均会导致人类的毁灭。因此人类必须选择合理地利用资源和能源，以满足人类的长远需求；废物污染只是资源和能源不合理利用的副产品，如果能够解决资源与能源的不合理利用，环境污染就不成其为问题。所以循环经济的关键在于对资源与能源的合理利用或者说是循环利用。 从学界公认的实现闭环性循环的具体措施“减量化、再使用、再循环”来看，循环经济强调的恐怕也是资源与能源的利用问题。减量化（Reduce）是指在从源头减少进入生产和消费流程的物质流和能量流，即尽可能减少对自然资源和能源的使用和投入；再利用(Reuse)则指尽可能多次并以多种方式使用自然资源和产品，通过再利用，防止物品过早产成为垃圾，延长产品的寿命；循环利用(Recycle)是指把废弃物变成二次资源代替自然资源。 显而易见，循环经济本质上是一个资源与能源的合理利用问题，将循环经济只限定于避免废物产生、废物的利用和合理处置，范围太过狭窄，并不是十分合适。因此，笔者认为，我国在循环经济立法中不能完全采纳德国和日本的循环经济的定义，将循环经济简单地等同于废物的管理。 那么我国学者们对循环经济的定义哪一种更为合适呢？笔者认为，经济发展模式论更符合中国当前的国情。但对这种理论也有必要进行进一步的修正。根据中国当前以及长远经济发展状况来看，资源、能源的短缺，环境污染的不断恶化制约国家经济的可持续发展，循环经济在中国不断升温是中国政府希望通过发展循环经济缓解中国存在的严重的资源、能源压力，其中就包括节能、降耗、减污、增效以及对废物的综合利用。据此，我们可以将循环经济定义为：循环经济是指通过减少对自然资源和能源的投入、延长产品生命周期、提高能效、开展废物综合利用和重复使用等措施和手段，减少资源和能源在生产和消费领域的浪费，实现企业、企业之间以及全社会对对资源和能源利用的最优化，从而减轻对资源和环境压力的经济发展模式。 其基本特征是： 第一，循环经济是一种经济发展模式。循环经济的提出就在于它作为一种闭环型经济，可以将经济活动组织成一个“资源-生产-消费-二次资源”的闭环过程，所有的物质和能量要在不断进行的经济循环中得到合理和持续的利用，从而把经济活动对自然资源和环境的不利影响降低到尽可能小的程度，由于循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，所以，循环经济与传统的工业经济是不同的。传统工业经济是一种线性经济。线性经济是一种按“资源-生产-消费-废弃物排放”单向流动的线性经济。在这种开环型的线性经济中，人们高强度地从地球上提取各种物质和能源，然后又以污染物和废弃物的形式大量排向环境，其结果是“大量生产、大量消费、大量废弃”，不仅浪费了资源和能源，还造成严重的污染。而循环经济是“资源—产品—废弃物—再生资源”的反馈式过程，它以尽可能小的资源消耗和环境成本，获得尽可能大的经济效益和社会效益，因此，可以更有效地利用资源和保护环境，从而使经济系统与自然生态系统的物质循环过程相互和谐，促进资源永续利用。在当前中国能源资源十分紧缺、环境污染非常严重的情况下，倡导发展循环经济，并通过循环经济立法来促进循环经济的发展，意义重大而深远。因而，笔者赞同中国学者中的循环经济“经济发展模式论”，主张将循环经济定义为一种经济发展模式。 第二，循环经济的根本措施在于减少资源和能源的投入、延长产品生命周期、提高能效、开展废物综合利用和循环使用。中国当前资源能源与环境的双重瓶颈主要原因在于资源能源的浪费、追求一次性消费、过度包装，或者说“大量消耗、大量生产、大量消费、大量排放”。与此相反，循环经济必须低投入、低消耗、少排放，为此，必须节能、延长产品生命周期、提高能效、对废物进行综合利用和循环使用。 第三，循环经济渗透于生产和消费多领域。我国资源能源消耗和环境污染主要来自于生产过程，特别是工业生产，因此，要降低资源能源消耗，首先必要强调生产领域资源与能源的节约使用、循环使用和废物的综合利用，但是，仅此不足以满足可持续发展的要求。实际上，我国的消费领域的资源和能源浪费同样十分惊人，既使发达的德国和日本也将循环经济理念渗透于消费领域，因此，我国循环经济也应当将消费领域囊括其中。 第四，循环经济需要在企业、企业之间以及全社会展开。循环经济的实践证明单个企业内部的循环是实现循环经济的基础，但是仅有小循环不能实现真正意义上的资源和能源利用的最优化，企业之间的中循环和全社会的资源能源循环利用，才能实现最终的资源能源利用最优化。因此笔者赞同循环经济应当包括单个企业内部的小循环、企业之间的中循环和全社会层面上的大循环。 第五，循环经济的目标是资源能源利用的最优化以及减轻对环境的压力。资源能源是一个国家经济发展的物质保证，没有足够和持久的资源与能源保障，一个国家的经济就不可能有稳定的长远的发展。当前，中国资源能源一方面短缺，另一方面能源效率低下，单位GDP的能耗比发达国家高几倍甚至几十倍。通过发展循环经济，降低能耗，实现能源利用效率的最优化，从而减轻对环境的污染，实现经济与环境的双赢，就成为发展循环经济的最终目标。 二、循环经济法的定位 长期以来，我国一方面抓污染治理，颁布了环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染防治法等污染防治法，另一方面抓资源保护与管理，颁布了土地管理法、森林法、草原法、水法、矿产资源法等资源法，涉及资源和能源的节约和利用效率，却只颁布了《节约能源法》，而《节约能源法》几乎没有被人重视和实施。这种立法现状正好使得以促进循环经济为中心的立法成为空白。而这个空白恰好是造成我国资源能源短缺、环境污染严重的一个重要原因。所以循环经济法应当定位在填补资源能源节约使用、循环使用、综合利用、绿色消费立法空白的位置。这项立法虽然从调整的范围和名称来看，主要是促进资源能源的循环使用，但是因为通过促进资源能源的循环使用，可以最大限度地降低污染，因而与环境保护也具有密切关系。从与《环境保护法》及其下位的污染防治法的关系来看，循环经济法应当与《环境保护法》的地位并行，在各单行的污染防治法之上。由于自然资源法并无综合性立法，循环经济法只在各单行的自然资源法之上。从部门法的归属来看，由于资源与能源的经济与环境双重属性，循环经济法既涉及资源与能源的管理问题，也涉及与资源、能源相关的废物综合利用问题，因此循环经济法是一项综合性很强的立法，既可以被看作是环境资源法部门的组成部分，也可以被看作经济法的组成部分。 三、循环经济法与清洁生产法的关系 我国《清洁生产法》是“世界上第一部冠以‘清洁生产’的法律” 。《清洁生产法》规定清洁生产“是指不断采取改进设计，使用清洁的能源和原料，采用先进的工艺与设备，改善管理，综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。”（第二条）从该规定来看，清洁生产的重点在于企业在从事生产活动、提供服务时应采用清洁的资源能源®清洁的生产过程®清洁的产品，预防对环境可能产生的污染。这个规定与美国《污染预防法》所规定的“源削减”实际上是相同的。美国《污染预防法》规定的源削减指（1）被再循环、处理或处置之前，减少进入任何废物流或者以其他方式排放进入环境的危险物和污染物的数量；（2）减少由于这类物质、污染物排放而对公共健康和环境所产生的危险。所以清洁生产法属于污染预防法。 清洁生产与循环经济相比，相同之处在于：强调产品的生命周期和循环使用，强调污染的减量化，预防污染、保护资源、实现经济与环境保护协调发展的目的，但是二者有几个明显的区别： 第一，理念不同。清洁生产侧重于污染的预防，譬如：清洁资源与能源，低污染或者无污染的生产过程或者产品，低排放或者少排放，属于污染预防；循环经济侧重于资源与能源，譬如资源能源投入的减量化，产品的再使用、废物的资源化，具有资源的保护与污染预防的双重功效。 第二，所处层次不同。清洁生产只强调单个企业的污染预防，如果按照循环经济的大、中、小循环的层次来看，清洁生产属于小循环，属于微观领域，处于较低层次；循环经济则既包括企业内部的小循环，更重要的是强调企业之间、全社会范围的中型和大型循环，属于综合领域，处于较宏观的层面。 第三，规范的范围不同。清洁生产虽然将污染预防延伸至消费领域，但主要是预防“生产过程”中的污染，循环经济则强调包括生产、消费等诸多环节全方位的能源和资源的节约和减少污染。 第四，实施的义务主体不同。由于清洁生产预防的是生产过程中的污染，所以其义务主体主要是企业，如我国《清洁生产法》第三章规定的“清洁生产的实施”中，主要规定企业的清洁生产义务。而循环经济不仅涉及生产领域，还涉及流通与消费等领域，因而其义务主体不仅包括企业，还包括政府与消费者个人。 正如曲格平同志指出的“清洁生产和循环经济两者的关系来看，清洁生产具体表现为单个生产者和消费者的行为，这种微观层次的清洁生产和消费行为，通过发展为工业生态链和农业生产链，进一步实现区域和产业层次的废物和资源再利用；并通过政府、企业、消费者在市场上的有利于环境的互动行为，上升为循环经济形态。”“清洁生产是循环经济形态的微观基础，循环经济则是清洁生产的最终发展目标，各种产业的、区域的生态链和生态经济系统则构成清洁生产到循环经济系统的中间环节。” 可见，清洁生产与循环经济并不是完全相同的，循环经济的理念、范围、层次均远远广于清洁生产，清洁生产只是循环经济视野下一个较为重要的一个方面，但绝不是全部。因而清洁生产不等同循环经济，清洁生产不能替代循环经济。同样，《清洁生产法》也不能替代《循环经济立法》。 那么《循环经济法》制定之后，是不是因为循环经济法中包括了清洁生产就可以彻底废止《清洁生产法》？我们认为，循环经济法从总体上来看，应当是相当宏观的与原则的，虽然包括清洁生产，但是受到它是一个规范资源能源节约使用、综合利用和循环利用的基本法属性的制约，它不可能像《清洁生产法》一样，对单个企业的清洁生产进行十分具体的规定，而每个企业是否能够进行清洁的生产对于循环经济的发展来说是非常重要的。在此情形下，即使循环经济的有关立法出台后，保留现行的《清洁生产法》仍然是必要的。 四、循环经济法与《固体废物污染防治法》 许多人认为，循环经济立法就是要实现固体废物的减量化、资源化，因而有关循环经济的立法出台后，《固体废物污染环境防治法》的历史使命就结束了，《固体废物污染防治法》可以退出历史舞台。实际上，如果完全采纳德国和日本立法关于循环经济的概念和范围，将循环经济等同于避免废物和废物利用与合理处置，那么实际上进行不进行循环经济的立法并不重要，因为我国已经有《固体废物污染防治法》。该法已经对工业固体废物（危险废物）、农村垃圾、建筑垃圾、城市生活垃圾的减量化、资源化和无害化进行了比较明确的规定。在废物的层面制定循环经济法，并用循环经济法取代《固体废物污染环境防治法》只能是对立法资源的浪费。但是实际上，笔者认为，循环经济的发展远远超出废物层面，而且循环经济在中国的产生和发展，本来也不是为了避免和利用废物，主要是通过发展循环经济缓解中国的资源能源危机，污染的减量只是循环经济在满足资源能源目标之后的次级目标或者附带目标。如果从资源和能源的角度来认识循环经济的话，循环经济就不是一个简单的废物的问题，循环经济法也不可能对废物的避免和利用做出像《固体废物污染环境防治法》如此详细的规定。也就没有必要在《循环经济法》出台后废止《固体废物污染环境防治法》。