试析我国自然保护区管理制度

贺心培 （昆明理工大学法学院，云南 昆明 650224）

摘要：自然保护区具有重大的经济、生态、文化、科学以及美学等价值。 随着社会的不断进步，人们以建立自然保护区的方式保存、保护现有的自然资源，切实保障可持续发展得到落实，但在自然保护区的保护过程中仍存在许多不足之处，本文通过分析我国自然保护区法制管理中出现的问题，提出了一些初浅的完善建议。

关键词：自然保护区 管理制度 可持续发展

我国《自然保护区条例》第二条明确指出自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。

一、自然保护区法律保护的重要性和意义

自然保护区是具有生态价值、科学价值、美学价值和经济价值的人类宝贵财富，伴随着人类开发和自然资源利用活动的加剧，自然资源正在变得日益的稀缺、愈加的珍贵，自然保护区的设立就变得非常的重要，自然保护区的法律规制与保护也显得必要和迫切。设立自然保护区是人类面对自身发展引起的生态环境恶化和生物多样性急剧丧失所采取的一项保护性措施，因此设立自然保护区的首要目标是保护区内的自然环境与自然资源，对保护生物多样性和维持重要生态功能发挥着重要作用，同时，由于它还是各种自然资源的集中分布区，对经济、社会发展也具有重要意义。切实有效地保护好自然保护区，是落实科学发展观、实施可持续发展战略、加快生态文明建设的重要举措，也是积极应对我国经济社会快速发展过程中日益严峻的环境和生态形势的迫切需要。

二、我国自然保护区的法制保护的现状

由于自然文化资源的整体性与特殊性，自然保护区涉及的社会关系比较复杂，与广大人民群众的利益直接相关，虽然自然保护区条例和相关的自然保护区制度为我国的自然保护区提供了基本的保护手段和手法，但目前我国的自然自然保护区保护工作仍然很薄弱，存在不少的问题。我国现行的《环境保护法》对自然保护区的规定过于笼统，《自然保护区条例》的许多规定又与现实情况不相适应，且法律的级别也比较低，社会对自然保护区保护的重要性认识不足，对发展旅游经济和保护自然保护区的关系处理不当，导致一些自然保护区遭到破坏性的开发利用。我国需要制定一部统一的法律对我国自然文化资源进行保护，并以之为依据，建立、完善、协调、充实有关自然保护区的管理条例、标准和规范。

我国自然保护区在管理过程中之所以会出现这些问题，其原因是多方面的，既有历史方面的原因，也有行政体制、管理政策和法律方面的原因。本文主要从法律的角度对我国自然保护区管理中存在的问题进行分析，具体来说主要表现在以下几个方面：

（一）保护区管理中的过度、违规旅游开发

我国在1994年《自然保护区条例》采取3功能分区模式，即将自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区。核心区主要包括保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，自然遗迹的集中分布区。缓冲区位于核心区的外围，主要包括一部分原生态系统和演替过渡阶段的次生生态系统以及自然遗迹的次要分布区。实验区位于自然保护区的周边地区，主要包括一些次生的自然生态系统，也包括一些人工生态系统和荒山荒地等。法律对于核心区的管理采取全封闭式，禁止任何人进入自然保护区核心区，因科学研究需要必须进入核心区从事科学研究观测、调查活动的，也必须经过相应的机关批准后方可。缓冲区的管理类似于核心区，但在经过批准的情况下，可以进行非破坏性的科学研究、教学实习、标本采集等活动。在实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物、旅游开发等活动。

《自然保护区条例》虽然规定了区分管理制度，对保护区内的资源利用作了原则性的规定，即在不影响自然环境和自然资源的前提下，可组织参观和旅游活动。但这类资源利用的经营活动都缺乏明确细致的规划，导致自然保护区对自然资源“监守自盗”的现象非常普遍，而且在己开展旅游的自然保护区中存在垃圾公害，出现水污染，随着公路的建成通车，公路两侧的土地开发和工程建设也纷纷上马，过往车辆络绎不绝，保护区旅游开发和游客的人数也大为增加，已明显显现出不合理的建设对保护区产生的不利影响，使得本应严格得到保护的自然保护区出现了许多有违自然保护区的建筑设施，保护区甚至是核心区也被草率地直接向游人开放、开展资源利用活动或进行工程建设。

由于环境资源具有公共资源属性和生态属性两大特性，所以自然保护区的管理制度很难得到落实，常常在自然保护与资源利用的矛盾中蹒跚前进，举步维艰。出于地方政府的压力或经济利益的趋使，保护区往往一味地进行调整或让步，更有甚者地方政府直接撤销保护区，或者根本不在保护区中进行区分管理，把原来的保护区进行大规模的商业化改造与扩建，自然保护区的旅游开发与自然保护区的保护，两者时常因为经济利益的驱使而变得水火不容起来。

（二）保护区管理中的资源开发与人口安置

自然保护区管理问题与周边社区的冲突主要表现在自然保护区与周边社区关于土地权利、资源利用权利和财产损失补偿等方面。在自然保护区资源利用管理方面，过度或违法开垦、捕捞、放牧、打草、盲目开垦土地等情况时有发生。《自然保护区条例》明令禁止在保护区内从事土地开垦活动，但实际上目前许多自然保护区由于有长期或暂时居住的人口存在，从事土地开垦和耕作的农事行为依然是比较普遍，另外，除了旅游和繁殖野生动植物，还从事许多其他产业的开发，如林业生产、药材生产、渔业生产和农业生产等，许多自然保护区内的资源利用活动有些失控，最终违背了自然保护区保护自然资源的根本目的。

在资源利用方面，我国自然保护区主要集中在经济相对落后地区，自然保护区内及周边社区的居民收入非常有限，当地社区和居民的经济发展对于他们来说是相当重要的，而社区传统的生产生活方式对自然资源的依赖性很强，自然保护区的划定直接影响到了当地社区和居民基于生存需要的环境资源开发利用权，居民的传统的生产生活方式受到限制，而替代方法又没有形成，又没有给予合理的补偿机制，居民常常通过各种途径增加经济来源，从而增加了对资源的压力。当地社区与自然保护区对资源的共同性，使双方构成了对资源使用权的争夺，更加剧了与社区的矛盾，自然保护区的管理与周边社区和当地居民的这些矛盾直接影响到了自然保护区的有效管理，忽视周边社区居民的合法权益，也使得自然保护区管理工作仅依靠管理机构自身力量难以开展。

（三）保护区管理中的经费问题

自然保护区管理的经费也是保护区建设与管理的关键问题之一。在实际运行中，许多保护区的日常工作经费及建设经费得不到充分、及时的保障，导致保护区管理力量不足、队伍不稳、设备落后、科研经费短缺，严重影响着保护区日常管理工作的正常开展。自然保护区资金短缺使得自然保护区为了自身的生存，常常集管理与经营一身，不得不开发核心区的部分资源，加大对保护区的资源利用，有的甚至把保护区的核心区变更为实验区，开展所谓的生态旅游，以补给自身管理经费的不足，这就导致自然保护区内的保护对象遭到破坏，加剧了资源开发与保护的矛盾。

三、我国自然保护区法制保护的一些建议

我国自然保护区的法制保护要在可持续发展的原则指导下，将保护与发展结合起来。在保护方法上，从消极保护走向积极保护，在保护力量上，从政府一方走向多方参与保护，这样就可以调动多方的积极性和扩大资金来源，为自然保护区的法制保护奠定人文基础和物质基础。

（一）转变观念明确细化法律责任

我国《自然保护区条例》第1条规定“为了加强自然保护区的建设与管理，保护自然环境和自然资源，制定本条例”。该条从立法所追求的目标来看，突出了保护自然环境与自然资源，但对如何合理利用自然资源并没有提到，它没有从目的上体现自然保护区保护的多元目标和最终价值追求，即保持生物多样性，维护生态平衡，保障国家生态安全，促进经济社会可持续发展。

事实上，不同的自然保护区其保护的对象不同，这也就决定了其管理目标各有侧重，划定核心区、缓冲区和实验区实行区分管理制度也是比较科学合理的。对于某些资源集中的保护区划为核心区，实行绝对的、严格的保护，对于那些不加区别的开发利用，从根本上讲也不利于我国自然保护区事业的健康发展，有可能使得一些宝贵的自然资源永久的遗失或者毁灭，造成无法挽回的经济和文化损失。因此，对于核心区的违规开发、破坏性开发，法规应该严惩，明示其相应的刑事、民事责任和行政责任。对于缓冲区里的违规开发开采，在一定的法律制裁下，违规人应限期恢复原状或者采取其他补救措施。对于实验区的违规或过度开发，应该拆除违规建筑或停止违规实验活动，限期整顿、治理并处以相应的罚款。保护的侧重点不同，相应的法律的责任也应该轻重不同有所区分。

（二）处理好保护区居民与自然的关系

由于我国的自然保护区土地与居民社区的土地交织在一起，保护区里面的土地也多数属于当地社区或由当地社区居民长期使用，因此在自然保护区管理当中，协调好保护区与居民的关系，也是自然保护区法制建设的一项重要任务。

自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。自然保护区为了保护和管理的需要，由此引起周边社区及居民收益的减少，因野生动物猎食而破坏了农民的庄稼所引起的经济损失等，在得到一定的经济补偿安置后，可以吸纳到自然保护区内进行相应的环保工作，使他们有稳定的工作和收入，解决他们的后顾之忧。对于在实验区的居民可以在统一规划管理的基础上让其自主经营特色的旅游开发服务，利用本土资源和本地人力资源开拓新的特色旅游项目。

居住在自然保护区内的居民，在长期的生产和生活实践中，对于自然保护区内部的地势、地貌、动植物的了解和知识是其他人所不具备的，让他们参与自然保护区的建设与管理，可以充分发挥他们的优势，有利于自然保护区管理制度的贯彻与落实，也有利于提高自然保护区管理的有效性。

（三）保护区的管理经费

关于自然保护区经费短缺的问题，主要是由于法律对自然保护区的经费来源规定不能满足自然保护区现实管理的需要所致。现行法规关于自然保护区资金投入的规定主要表现在《自然保护区条例》第23条明确规定“管理自然保护区的所需经费，由保护区所在地的县级以上地方人民政府安排，国家对国家级自然保护，给予适当的资金补助”。各地区、各有关部门要采取有效措施，多方筹措资金，加大对自然保护区的资金投入，各地人民政府要把自然保护区的管理经费、科学研究经费及必要的建设所需资金纳入当地国民经济和社会发展计划，切实予以安排。

借鉴森林生态效益补偿基金、珍稀动植物保护基金、水利建设基金的实践经验，一些地方人大常委会制定地方法规时也开始尝试设立基金会制度，在自然保护区的法制建设中，设立自然保护区基金会，并明确规定基金的来源、用途及管理办法。设立基金会制度可以广泛吸纳社会资金，同时也可以在保护区内制定并完善相应的认养与募捐制度，以吸纳社会资金用于自然保护区的建设和管理，进一步缓解保护区管理经费短缺的问题。

（四）自然保护区的法制宣传

自然保护区的保护作为一项公益事业，公众参与公共事务的管理是促进政府决策、管理民主化、法治化进程的一个基本保障，但在我国，在自然保护区管理中缺乏公众参与的机制。因此，在自然保护区的管理中，如果能够引入公众参与制度，保证群众充分参与自然保护区的建设与管理，保护和尊重其合法权益，则能够较好的处理自然保护区与当地经济建设、社会发展以及居民生产、生活的关系，同时也能够提高自然保护区的管理效率。

一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告。加强对自然保护区的宣传，奖惩严明，使人人了解自然保护区、爱护自然保护区。通过完善自然保护区的法律管理制度，营造更科学、民主广泛参与的氛围，切实保障可持续发展得到落实，共同推进我国的自然保护区事业的发展。

参考文献：

[1] 蔡守秋．环境资源法学教程．[M]武汉大学出版社，2002，

[2] 王献溥，崔国发．自然保护区建设与管理．[M]化学工业出版社，2003，

[3] 吕忠梅．超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新[M]．法律出版社，2003．

[4] 汪劲．环境法律的理念与价值追求一一环境立法目的论[M]．法律出版社，2000．

[5] 孙佑海，陈少云．关于制定自然保护区法的论证[J]．环境保护，2004，(3)

[6] 范媛吉．自然保护区若干法律问题研究[D]．湖南大学，2006．

On our nature reserves management system

Abstract：Nature reserve has significant economic, ecological, cultural, scientific and aesthetic values. With the development of society, by building the nature reserves, people preserve and protect the present natural resources to ensure the sustainable development can be fully carried out. However, there still exist many weak points in the process of conserving the nature reserves. This paper is going to analyze the problems in our nature reserves management system and put forwards some suggestions.

Key words: Nature reserve; Management system; Sustainable development

作者简介：贺心培，女，硕士，昆明理工大学法学院2008级环境与资源保护法专业。