黑龙江省湿地法律保护的不足与完善

张丽丽 （东北林业大学文法学院，哈尔滨150040）

摘要：随着牵动全球命运的哥本哈根气候大会的结束，并最终签署了哥本哈根协议，各国都纷纷做出了相关的预期减排目标，给地球“降温”，表明人类更加重视保护我们的地球，重视环境问题。湿地具有“地球之肾”的美称，它对调节气候有十分重要的作用，是重要的资源，也是野生动物的天然栖息地，具有重要的经济功能和生态功能。保护湿地是国际社会的共识。2003年8月1日起施行了《黑龙江省湿地保护条例》，经过这几年的实践，其与现今黑龙江省湿地情况逐渐脱离。近年来，黑龙江省出现湿地面积锐减的现象，湿地保护时不我待。基于这种情况本文联系实际，对黑龙江省湿地保护的法律的不足与完善做了相关的阐述。我省的湿地保护中湿地占用审批制度并不明确，公众参与范围过窄，缺少生态补偿制度。针对这些情况在本文提出了法律保护对策：应明确湿地审批制度，拓宽公共参与范围，建立湿地生态补偿制度。以期待《黑龙江省湿地保护条例》更加完善，更好的保护湿地资源，维持生态系统平衡。

关键词：湿地 黑龙江省 法律保护

一、黑龙江省湿地概述

（一）湿地的定义

“湿地是指天然或人工、长久或暂时的沼泽地、泥炭地或水域地带，有或静止或流动、或淡水、半咸水水体，包括低潮时水深不超过6米的水域。” ^[1]此定义是在1982年《国际重要湿地公约》中确定的，此定义的内容既包括天然湿地,如海岸地带地区的珊瑚滩和海草床、滩涂、红树林、河口、河流、淡水沼泽、沼泽森林及盐湖等,又包括人工湿地,如稻田、水渠、水库、虾蟹池等,这个定义内容具体而全面,最广泛地保护可能受到危害的湿地,将各种类型的湿地完全包涵其中,避免了因对湿地概念的理解不同失去对应该保护湿地的有效保护。1992年中国正式加入《国际重要湿地公约》正式采用了此公约关于湿地的定义。

（二）黑龙江省湿地法律定义

2003年6月20日黑龙江省人民代表大会常务委员会通过并颁布了《黑龙江省湿地保护条例》,于同年8月1日起实施，这是中国第一个地方性的湿地保护法规 。此条例的制定没有全国性的湿地保护法可以依据，其湿地定义主要依据《国际重要湿地公约》来规定的，同时又结合黑龙江省湿地自身的特点，来规定湿地的定义：“《黑龙江省湿地保护条例》总则第三条 本条例所称湿地是指自然形成的具有调节周边环境功能的所有常年或者季节性积水地段，包括沼泽地、泥炭地、河流、湖泊及泛洪平原等，并经过认定的地域。”此定义并没有《国际重要湿地公约》的范围广，从中国湿地的现状和类型来看，中国的湿地分为沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地和人工湿地5大类。其中沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地是天然湿地。其中海滨湿地包括中国现有滨海湿地分为12种类型:浅海水域、潮下水生层、珊瑚礁、岩石性海岸、潮间沙石海滩、潮间淤泥海滩、潮间盐水沼泽、红树林沼泽、海岸性咸水湖、海岸性淡水湖、河口水域、三角洲湿地。人工湿地又分为10种类型:水产池塘、水塘、灌溉地、农用泛洪湿地、盐田、蓄水区、采掘区、废水处理场所、运河、排水渠、地下输水系统。而在《黑龙江省湿地保护条例》中，其立法者结合黑龙江省湿地特点的基础上并没有将人工湿地和海滨湿地加入到湿地保护条例的保护范围中。在这个法律定义中，又强调了一种湿地的认定程序，只有经过认定之后湿地才会被纳入法律的保护范围之列，同时这也体现了湿地保护的认定制度。

（三）黑龙江省湿地特点及现状

1.湿地面积大、资源丰富

黑龙江省地处北纬43°25′--53°33′，东经121°11--13°05′，是中国最北部的省份，跨越温带和寒温带气候区，具有湿润、半湿润和半干旱气候。^[2]这种地理位置决定了黑龙江省是全国湿地资源最为丰富的省份之一。省内湿地具有面积大、类型多、生态区位重要、野生动物资源丰富等特点。扎龙、洪河、兴凯湖、三江自然保护区等先后被录入国际重要湿地名录中，成为我国在国际上重要的湿地保护对象。扎龙国家级自然保护区，位于黑龙江省松嫩平原西部乌裕尔河下游，面积达2100平方公里。洪河国家级自然保护区，位于三江平原东北部腹地，地跨黑龙江省同江市与抚远县，总面积为200平方公里。兴凯湖国家级自然保护区，又称“北国绿宝石”，位于完达山南麓，总面积2200平方公里。三江国家级保自然保护区，是三江平原的精华地带，总面积1900平方公里，其中国际重要湿地面积1600平方公里。它位于三江平原的东北角，地跨抚远、同江两县市，是黑龙江与乌苏里江汇合角地带。我省现存湿地面积434万公顷，占全省土地面积的9.18%，占全国天然湿地总面积的12.8%。^[3]我省北部小兴安岭山地和西部的松嫩平原及东部的三江平原是湿地较为集中分布的地带。其具体分布情况为如图所示：

图示:1

数据来源：黑龙江省湿地规划 （提交讨论稿）

2.湿地类型较为全面

由于黑龙江省的地理特点，以及跨越几个不同的气候带，其湿地类型也是比较全面的。除滨海湿地这一类型以外几乎全部涵盖。大小兴安岭的湿冷气候有利于湿地的形成，有森林沼泽、灌丛沼泽、草丛沼泽、藓类沼泽和浅水植物湿地等类型；三江平原降水多蒸发少，地势平缓，沼泽湿地类型单一，只有草丛沼泽；松嫩平原年降水量较小，蒸发量大，但是地质条件便于沼泽的形成，该区湿地类型也比较简单，主要是草丛沼泽、盐碱沼泽和芦苇沼泽。黑龙江省湿地类型主要有：河流湿地；泛洪平原湿地；湖泊湿地；沼泽和沼泽化草甸湿地，包括藓类沼泽、草本沼泽、沼泽化草甸、灌丛沼泽等。

3.黑龙江省湿地资源现状

由于黑龙江省市粮食大省 ，许多湿地被用来排水，围湖造田，建设水利工程。这就大大缩小湿地面积，天然草场遭到破坏，湖泊资源锐减。蓄洪防涝功能减弱，易发生洪涝灾害，植被种类减少，野生动物的栖息地遭到破坏。滥砍滥伐导致水土流失严重，泥沙淤积情况严重。有些工厂并没有进行环境影响评价的审批，而在湿地附近建造化工厂，将大量含有有害物质的化学残渣排放到湿地内，导致湿地资源严重污染，直接危害栖息在该湿地的野生动物的生存。修建永久性工程破坏了原生湿地生态系统。

二、湿地保护存在的法律问题

从黑龙江省湿地开发利用的历史看，黑龙江省湿地的开发和保护经历了曲折的过程，恩格斯针对人们滥用自然资源这一问题，曾经提出 ：“我们不能过分陶醉于我们对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。每一次胜利，在第一步确实取得了我们预期的结果，但第二步和第三步都有了完全不同的、出乎预料的影响，常常把第一个结果又取消了。”^[4]近几年我省对湿地利用过度，减少了天然湿地的面积；滥砍滥伐导致水土流失严重；湿地污染严重导致生物多样性锐减；公路建设破坏了湿地生态系统的完整性；环保意识差，生态保护意识不强，这些因素都是导致我省湿地面积大量萎缩的重要原因。当然没我省的湿地保护法律制度也有不完善之处。2003年8月1日正式施行的《黑龙江省湿地保护条例》至今将近7年的时间了，随着社会经济情况的变化，在实践中出现了许多和我省实际情况相脱节的地方。

（一）湿地占用审批制度不明确

对湿地资源的保护，要有严格的湿地资源的利用申请审批程序。《黑龙江省湿地保护条例》对湿地的占用审批程序规定的不够明确，没有确定具体的明确的审批标准，只规定其由省林业行政主管部门审核。有时滥用滥占湿地的现象时常出现，湿地占用审批程序以及审批主管机关形同虚设，行政主管机关执行力度不够，导致湿地资源大量遭到破坏。使《黑龙江省湿地保护条例》还不能充分发挥其法律功能保护其规定范畴内的湿地资源。

（二）公众参与范围过窄

环保公众参与制度是动员、引导、支持并保证公众参与保护环境的活动、参与环境保护监督管理的制度。^[5]《中华人民共和国环境保护按》、《环境影响评价法》和其他与环保有关的许多重要法律如《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，对公众参与都有相应的规定，是中国环境保护方面“公众参与”的法律保证。“公众参与”是社会主义民主政治建设的重要内容。公众对影响自己利益的公共事务，应当有知情权、参与权、监督权。政府及环境保护机构公布环境状况和环保工作的信息，扩大公众对环境的知情权，为公众关注环保，参与重大项目决策的环境监督和咨询提供必要的条件。我国是以人为本的国家，执政为民，充分表达人民的意思。我们国家指定的每一部法律政策其出发点与目标都是为人民的利益着想。但是目前，湿地的公众参与制度只是萌芽时期，随着人民群众的环保意识逐渐增强，每个人想表达自己的环保意识的要求愈来愈强烈，都希望为我国的环保事业贡献力量提出自己的意见，同时也是保护自己的合法权益。目前，我省的湿地保护公众参与制度并没有相应的具体的规定。

（三）缺少湿地资源有偿使用和补偿制度

对湿地资源一味的利用而没有生态补偿机制的话，我国的湿地面积将急剧下降，湿地的保护也将变成一纸空谈。从全国的范围来看，目前明确提出补偿机制的是《广东省湿地保护条例》，但是，在该条例中并没有明确的界定生态补偿机制的概念。在人们利用湿地资源的过程中，只注意到其社会价值与经济价值，例如，利用湿地景观来赚取一定的经济利润，这些都只注重了其社会与经济价值，但是人没在利用这两项价值的同时忽视了其本身的生态价值，使湿地资源遭受一定的损失。我省并没有规定湿地资源的有偿使用与补偿的标准，与具体实施的方法，淡化了人们利用湿地资源之后的补救意识。

三、黑龙江省湿地保护的法律对策

2003年8月1日《黑龙江省湿地保护条例》正式实施，这是我国第一个省级湿地保护法律规范。在这之前的相关法律规范还有《黑龙江省自然保护区管理办法》、《黑龙江省野生动物保护条例》等。经过了这几年《条例》的实施也存在了一定的问题，与我省湿地保护现状不符。因此应逐步完善《条例》的相关规定，从而促使我国的湿地保护法顺利的出台。

（一）明确湿地占用审批程序、建立许可制度

对于资源的利用和占用，在评估其对环境造成的影响的基础上，来作出是否许可这种利用或占用的活动的制度，可以再利用或占用前对其作出一定的限制。明确具体的审批程序，以及具体的审核标准，还有其申请审核的具体行政机关。将不合理的利用排除在许可的范围之外，降低环境污染的发生率，鼓励合理利用湿地资源的单位。目前我国有许多行业设立了许可证制度，例如，我国现行野生动物的法律保护实行狩猎证、特许猎捕证、驯养繁殖许可证制度；现行渔业法律制度中安排了捕捞许可证制度；对林地、森林、林木的管理中采用了林木采伐许可证制度；对探矿权、采矿权的管理颁发勘查许可证、采矿许可证，但在湿地资源开发利用方面还是空白。

我省应建立湿地用途管理机制，建立湿地用途监测体制，对湿地资源进行用途管制，将不同位置，面积，保护程度，生态状况等的湿地信息统一记录于湿地利用状况的登记表上，在湿地用途管制活动中起到指导性作用。

（二）拓宽公众湿地保护的参与范围

公众参与的首要途径就是相关部门对湿地的信息的公布情况，只有让广大的电视媒体、网络及各种媒介平台都参与到政府有关湿地法律保护的过程中，这就大大加大了政府工作的透明度，同时也保障了人们参与环保的权利。建立湿地利用适用听证制度，让人们更好的了解我省湿地利用情况，才能最大限度的保障公民的知情权。首先，在湿地保护的立法阶段，应采取征询群众意见，以及相关专家学者的意见，完善我省湿地的立法；^[6]在政府决定利用和开发时，举行听证会，让人们了解以及参与该项建设和占用湿地资源的活动是否应该被批准。最后，应该建立群众信息反馈制度，让政府了解群众的想法，提高政府的办事效率。^[7]

（三）建立生态效益补偿制度

明确生态补偿的含义，是建立生态补偿机制的第一步。 建立生态补偿机制是贯彻落实科学发展观的重要举措，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。“生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。”^[8]主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。^[9]生态补偿的主要方式有第一，政府补偿机制。执政府是补偿的主体，主要采取补贴，税收利率优惠，转移支付手段等进行补偿。第二，市场补偿。是指交易主体在政府制定的各类生态标准、法律制度的范围内，利用经济手段，通过市场行为改善生态环境的活动总称。^[10]建立湿地生态补偿机制，符合可持续发展的科学发展观，有利于更好的保护湿地资源。

结语

《黑龙江省湿地保护条例》的完善是在我省湿地的现存现状基础上提出来的。湿地资源具有重要的生态价值、社会价值、以及经济价值。依法保护湿地资源成为我国的重要任务之一。我国湿地保护法律体系是由履行《湿地公约》，依据宪法性规定、环境保护法有关规定、自然资源保护法有关规定、底阀湿地保护条例组成的。我省的《黑龙江省湿地保护条例》就是湿地保护法律体系的重要组成部分。所以完善我省湿地保护法律问题是非常必要的。本文提出明确湿地审批制度，建立许可制度;拓宽湿地保护公众参与范围，建立公众听证制度；建立生态效益补偿制度，明确具体的生态补偿的经济标准。通过完善以上的相关湿地法律保护制度，来更好的履行国际义务，保护我省的湿地资源。

参考文献：

[1] 赵魁义.地球之肾-----湿地[M].北京：化学工业出版社，2002

[2] 杭艳红.黑龙江省湿地法律保护的现状及对策[J].东北农业大学学报，2004（6）

[3] 何青.边延辉.张光辉.三江平原湿地的保护和生态恢复[J].黑龙江农业，2001，（6）

[4] 马克思恩格斯选集[M].北京:人民出版社,1995，83.

[5] 李艳岩.黑龙江省湿地法律制度评析[J].湿地科学，2008，（6）

[6] 朱建勇 .王曦 .中国湿地保护立法研究[J].北京：法律出版社，2004，（1）

[7] 王相. 美国湿地的法律保护[J].世界环境，2003，（3）

[8] 颜华. 关于建立湿地生态补偿机制的思考.农业现代化研究，2006，（9）

[9] 吕忠梅.超越与保守—环境法创新[M]：法律出版社，2003年,375

[10] 中国湿地网 http://www.chinawetlands.com

Abstract：With the ending of Copenhagen Conference and the signature of Copenhagen Accord, countries in the world had made a relevant target of reduction in order to drop in the temperature to the earth. It showed that men pay more attentions to protecting our earth and environment. Wetland, praised as the kidney of the earth, providing the important ecological and economic function, is one kind of very important resource on the earth and an important role in regulating climate. Protection of wetland is the consensus of the international community. Heilongjiang Provincial Wetland Protection Ordinance that was put into force on Aug. 1st, 2003 ^, had break away the current situation after several years in practicing. In recent years, the protection of wetland is quite urgent and necessary problem faced with the wetland acreage decreased sharply. Based on the actual situation, the paper pointed out the weakness of Heilongjiang Provincial Wetland Protection Ordinance and improved its performance in the wetland protection of HLJ Province is unclear wetland occupancy approval system, narrow in the scope of public participation, and lacking of ecological compensation system. Therefore, the paper raised the legal strategies. It is undoubted that Heilongjiang Provincial Wetland Protection Ordinance will be perfect for taking better care of the wetland resources and maintaining ecosystem stability.

Key words: Wetland; Heilongjiang Province; protection of the law