论自然保护区的公众参与法律制度

袁境欣 （东北林业大学文法学院，哈尔滨 150040）

摘要：我国目前对于自然保护区的立法级别较低，制定《自然保护区法》势在必行。在《自然保护区法》中，应当大量引入公众参与与监督制度，组织志愿者来加入保护自然保护区的工作，这样更加有利于对自然保护区的建设与保护。

关键词：自然保护区法 公众参与 志愿者

《中华人民共和国自然保护区条例》规定：“自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”我国自1956年建立第一个自然保护区以来，截止到2008年底，共建立起自然保护区2531个(不含港澳台地区)，总面积达152万平方公里，约占我国国土面积的15.2%。可以说初步建立了布局较为合理、类型较为齐全、功能较为完善的自然保护区体系，但是与自然保护区建设得不断加强和完善相比，自然保护区的立法则相对滞后，缺乏高阶位的综合性专门立法，同时，在相关法律中鲜有对公众参与与监督监督机制的规定。本人认为，应当在立法中明确规定公众参与机制，并且组织志愿者来加入保护自然保护区的工作，这样更加有利于对自然保护区的建设与保护。

一、我国自然保护区立法中对于公众参与机制的规定情况

(一)缺乏必要的公众参与与监督机制

在我国，现行环境立法中设立了公众参与的规定，但是规定过于原则化和抽象化，缺乏可实施性。不仅如此，公民及团体在法律上的地位不明确，公众参与形式比较单一。同时，缺乏与之相应的环境保护鼓励机制，因此，公众很难意识到个体与自然环境的息息相关。这大大损害了公众参与的积极性，使得环境保护的公众参与制度难以进行。想要完善自然保护区的法制工作，仅仅依靠国家权力机关对自然保护区的单一监督是不够的，现行法律法规对公民法制监督的权力设置没有明确具体的规定，实际上公众监督本身就是公众参与的一种重要形式，对公民监督权缺乏法律上的规范无疑是自然保护工作的一个疏漏。综上所述，我国自然保护区的法律制度缺乏可操作性，有法难依是自然保护区法制建设的最大弊端。

（二）对自然保护区与当地社区居民之间的关系协调不足

自然保护区与当地社区两者间的关系非常复杂。在实际生活中，当缺乏有效、具体的措施时，两者之间的矛盾是很难协调的。现行的《自然保护区条例》除强调协调自然保护区与当地经济建设、居民生产和生活之间的关系外，还规定了自然保护区内的单位和居民应当遵守自然保护区的各项管理制度，接受自然保护区管理机构的管理。考虑到我国至少有80％的自然保护区与当地社区之间的关系十分密切，必须妥善处理自然保护区与当地社区之间的关系。这对于提高自然保护区管理的有效性具有极为重要的意义。

(三)自然保护区管理模式封闭保守

我国传统上对自然保护区采取的自上而下的行政监管主导模式，和封闭式保护政策。这里存在两个主要的问题：第一，自然保护区的建设管理同所属地经济发展脱节；第二，当地社区群众处于被动的或与保护区对立的地位。这两个问题看似简单，实则影响巨大，很容易加剧环境与发展、开发与保护的矛盾。导致地方政府建设自然保护区的积极性不高，群众对自然保护区的保护存在抵触情绪。

因此，传统的管理模式应该调整，顺应全球性的自然保护区域目标和功能多元化的趋势，逐步推行开放式、参与式、适应式的管理模式。普遍采取社区、公众与非政府组织团体等积极参与的合作型管理模式。

二、自然保护区立法原则

法律原则是指可以作为规则的基础或本源的综合性、稳定性原理和准则 。它有较宽的覆盖面、稳定性强 、在宏观上具有指导作用 。当自然保护区法没有对于某一问题的具体规定时，由立法原则进行补充和完善。法律的修改、补充和发展完善也离不开基本原则的指导，所以自然保护区法的基本原则是其不可或缺的部份 。然而现行的自然保护区条例中却遗漏了对基本原则的规定。

（一） 保护优先，适度开发原则

开发和利用在自然保护区中不应过分强调。应当妥善处理保护与开发利用的关系，严格限制保护区内的开发活动。避免只重视开发而忽视保护的倾向，走可持续发展的道路。如果以眼前的经济利益为左右，忽视了对生态环境的保护，那么，在未来会以数倍，甚至数十倍的代价才能换回对生态环境破坏的补偿。那样是得不偿失，只有坚持可持续发展，才是最正确的道路。实现可持续发展，环境法追求的是人类社会与自然和谐发展。可持续发展要求满足当代人的需要，同时又不对后代人满足其需要的能力构成危害。应该说，人类的可持续发展只有放在自然整体的可持续发展的背景下，才是可能的。

自然保护区内多数居民对自然资源的依赖性强，大多保持着传统的自给自足的的生活方式，采用掠夺式的资源开发方式。如果不在立法上加以保护，不可能会开创自然保护与经济发展的“双赢”局面。只有坚持保护优先，适度开发原则，才能保证自然保护区的建设和发展。

（二）政府管理与公众参与相结合原则

使社区居民参与到自然保护区管理中。为保障自然保护区法的实施及取得预期效果，健全监督机制，尤其是公众监督机制最为重要。公众监督在我国环境保护法中虽也有提到，但至今仍缺乏充分的法律保障其实施。例如公众获得信息的权利，参与决策的权利等都未得到法律的明确授权，使得公众监督难以进行。从现实的角度看，让社区居民参与管理是一举多得的好事：首先，居民世代居住在自然保护区内，熟悉当地的实际情况，让其参与到管理中，能够减少工作难度，减少自然保护区的人口数量，减轻保护区的环境压力；第二，用外来工作人员的资金作为社区居民的工作报酬，能够适当减轻当地居民的经济压力。从而减少社区居民对自然保护区资源的依赖程度。

（三）生态补偿原则

自然保护区的管理工作必须关注自然保护区社区的收益。社区居民的生存依赖自然保护区内的资源。我们不应剥夺其利用资源的权利。为子孙后代所作的牺牲不应由他们独自承担，而是应该由全社会来共同承担。国家有义务有责任保护区社区居民的权益。而且，社区居民生活的改善有助于缓解人口压力给自然保护区带来的种种困扰。

生态补偿是指对生态环境产生破坏或不良影响的生产者、开发者、经营者应对环境污染、生态破坏进行补偿；对环境资源由于现在的使用而放弃的未来价值进行补偿。生态补偿机制是一种新型的环境管理模式。生态环境补偿的手段主要有：要求生产者、开发者、经营者支付信用基金，缴纳意外收益、生态资源、排污等费用，由政府出面实施环境项目支持、生态保护工程。生态补偿制度的建立有利于为自然保护区筹措资金．也有利于树立全民生态保护意识。

三、在《自然保护区法》中明确规定公众参与与监督机制

（一）在法律上明确规定公众参与与监督机制

我国的环境立法中有关于公众参与的规定。《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进 行检举和控告。”第九条规定：“对建设、管理自然保护区以及在有关的科学研究中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”

但是此类的规定都过于抽象，既没有具体的公众参与机制，又没有具体的监督办法和奖励措施，在宣传教育方面的力度也远远不够。将具体的公众参与制度写入法律，不仅有利于提高公民的环境保护法律意识，也有利于促进环境执法工作的顺利进行，促进社会效益和环境效益的和谐统一。

自然保护区与周边社区之间的关系可以说是环境与发展之间的关系的具体体现。自然保护区要保护，当地社区要发展。对于这两者的冲突，在自然保护区立法中应该加以规定。为了防止自然保护区发生野生动物岛屿化现象，各国家级自然保护区要主动与周边社区联系，调动周边社区的积极性，取得他们的支持和帮助，形成共同关心保护野生动物的良好局面。

（二）鼓励环境保护团体和个人对自然保护区的保护进行监督

据调查，在美国自然保护区的工作人员社会地位较高，要求也相对较高。一般要求大学本科以上学历，热爱这份工作；而且能胜任帮助人们认识自然环境和增强保护意识这一主要工作。志愿者也是自然保护区重要的组成人员。在美国，有大量的志愿者投入到自然保护区的保护中，他们无偿的做解说员、管理员等工作。这些志愿者不限地区、不限年龄和职业、只有有时间、精力、专门的技术等都可以为自然保护区工作。本人认为我们可以借鉴美国的经验，组织志愿者为自然保护区工作。这样既有利于自然保护区工作减少开支，又可以加深人民大众对自然保护区的认识，增强对环境保护的热爱。至于志愿者的来源，可以考虑主要在各地的大学里征集志愿者，相关专业的优先。使大学生理论联系实践，巩固所学知识。另外，只要是热爱自然环境保护的其他职业的人，也可以申请到就近的自然保护区做志愿服务。

（三）建立生态补偿机制

建立生态补偿机制，妥善地解决保护区与周边社区的矛盾。根据保护区的重要性、土地权属等特点合理构建自然保护区生态补偿制度。在立法中明确补偿义务主体及补偿标准，规定具体详细，使制度在执行时有法可依。探索建立保护区和当地社区共同发展模式，实现保护和社区发展共赢。生态补偿的主体，应为国家。生态补偿的具体形式是多种多样的，可以是现金补偿，也可以是实物补偿，或者以其他方式补偿，如给予就业机会，提供生活补助等。可以说几乎所有的自然保护区都在为社会提供各种生态效益，建议国家设立自然保护区生态补偿基金。补偿基金由税务部门从受益自然保护区的经营性企业中征收，由国家财政行政主管部门负责管理，用于国家和地方级自然保护区的保护管理和基础设施建设等。

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The public participation mechanisms in the Natural Reserve Law

YUAN Jingxin ( College of Humanities and Socialf Science, Northeast Forestry University, Harbin 150040)

Abstract：At present the legislative level of nature reserve is lower in China. The formulation of Natural Reserve Law must be enforced. Should be a great deal to public participation and control system in Natural Reserve Law.Organizeing voluntee work for Natural Reserve. Such a more favourable to development and protection of natural.

Key words：Nature Reserve Law; public participation; volunteer