农村林地权改革的法与经济学研究
饶世权 （西南交通大学, 成都 610031）
摘要：农村林地权应当是承包经营权还是林地使用权？不同的产权界定决定了林地权流转性的强弱，交易费用的高低。也因此决定了林地效益是否能最大化。目前的农村林地权改革以确认农村林地承包经营权为核心，而将农村林地权界定为林地使用权更有利流转，也更能实现效益的最大化。并且应当建立确保林地实现经济效益最大化的制度。
关键词：农村林地权 产权界定 承包经营权 林地使用权 收益权
当前，我国正进行的林权制度改革实质主要是农村林地权制度的改革。因为国有的森林在《森林法》中对有关权利制度已做了规定，而农村林地权制度在《森林法》、《物权法》等法律法规中作了不同的规定。而有关农村林地权制度的改革在试点中渐次展开，并且产生了一定的效益。但是，从产权的角度来说，农村林地权制度改革尚处于破冰阶段。本文拟对此进行探讨。
一、当前农村林地权制度的改革尚限于现有制度下解放林业生产力
科斯认为，当交易成本为零时，无论产权如何界定都能实现利益最大化，达成帕累托效应，这被为科第一定理。但科斯的观点遭到了许多学者的批评，因为交易成本为零必须有信息的充分、信息对称等为前提条件，而现实中信息不充分，且常不对称。但不可否认，科斯第一定理揭示了产权界定的重要性。
而在2007年前，我国许多地区“仍未依法确定山林权属，并未核发山林权证书。承包者对林地承包经营权，缺乏法律规范和保护，财产收益权和处置权受到行政权利的限制。林地、林木流转和评估制度、林权变更登记公示制度、外资造林保护制度、造林工程招投标制度等都不完善。”[1]经过2007年以后几年的林权制度改革，至2009年底，全国已确权林地占集体林地的59.4%，发证面积已确权面积的75%。农民真正成为山林的主人，山林成为农民的宝贵资产，由于农民对林木拥有了所有权、经营权、处置权，原来的集体林由“我们的”变成了“我的”，蕴藏在农民群众中的巨大能量得到充分释放，农民敢于投入，舍得投入，展现出家家户户齐动员、热火朝天干林业的动人景象。[2] 因此，我国当前的农村林权制度改革以确权包括确认林地承包经营权、林木所有权等为核心，抓住了问题的关键。
实际上，当前的确权行为不过是已有制度下解放林业生产力的行为。我国《森林法》（1998年）第三条、《森林法实施条例》（2000年）第三条规定：国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度。并且国家林业总局还制定了《林木和林地权属登记管理办法》（2000）。《农村土地承包经营法》（2002）第二、三、十二条确定了林地承包经营权，第二十三条还特别规定：县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《物权法》（2007）第十一章也规定了农村林地承包经营权，其中第127条特别规定：县级以上地方政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。因此，当前的确权行为实质早有法律规定，法律制度供给充足，但没有很好的实行，而使得农村林业生产力被严重压抑。而当前的确权激发了农民的积极性，不过是解放被压制的生产力。尤如我国改革开放初期，在农村实行家庭联产承包责任制所产生积极效果一样。
我们可以借用冯.诺曼—摩根斯顿效用函数来说明这一问题。假设风险不发生的概率为p， 0＜p＜1，则发生的概率就为1- p,不发生风险的收益为W1 ，发生风险时的收益为W2。，那么林权的期望效用函数为[3]：
E{U[P、（1—P），W1、W2]}=PU（ W1 ）+（1—P）U（ W2 ）=U[PW1+（1—P）（W2）] （1．1）
根据（1．1）可知，没有产权证予以确权的林权期望效用值函数是：
L1=U[P1（W1）+（1—P1）（W2）] （1．2）
根据（1．1）可知，有产权证予以确权的林权期望效用值函数是：
L2=U[P2（W1）+（1—P2）（W2）] （1．3）
用（1．3）—（1．2）得：
L2 —L1=U[P2（W1）+（1—P2）（W2）] —U[P1（W1）+（1—P1）（W2）]=U[（P2—P1）（W1）— （P2—P1）（W2） ]=U{（P2—P1）[（W1）—（W2）] } （1．4）
W1＞W2是正常状态。而P2＞P1为我国司法实践所证实[1]。因此，根据（1．4）得出结论：
L2 —L1 = U{（P2—P1）[（W1）—（W2）] }＞0
L2 ＞L1 （1．5）
即在有产权证予以确权的情况下，权利人的期望效用值大于没有产权证确权的期望效用值。因此，激发了其主动性、积极性。
随着社会经济的发展，生产力提高，农村实行家庭联产承包责任制已不能调动农民的积极性了，因此出现了一些土地被抛荒。这引发我们思考：农村林地承包经营权会不会重蹈家庭联产承包责任制的覆辙？
二、农村林地权制度改革需要从界定承包经营权走向林地使用权
我国农村目前的林地权仍是承包经营权。林地承包经营权与林地使用权是何关系？有学者认为，“在林权制度改革中，林地所有权与林地使用权分离的最主要形式就是集体与林农签订林地承包合同，集体在保留林地所有权的前提下，赋予林农林地承包经营权。”[4]即认为林地承包经营权就是使用权。而实质上，林地承包经营权与林地使用权并不相同。林地承包经营权即农村集体经济组织作为发包方与承包方依法订立林地承包经营合同，由承包人向发包人支付一定承包费，承包人对林地享有占有、使用、收益的权利。这种林地承包经营权很早就受到了学者们的质疑。王卫国教授认为，农民在土地上仅享有债权法意义上的经营权，还不能适应稳定农村土地使用关系和保护农民利益的客观要求，因为首先由于土地承包人的权利义务由合同规定，发包人完全可以通过合同条款对承包人的权利加以限制和附加种种苛刻的义务或条件。对承包人的保护，要以合同为依据，并适用合同法的法理，如果合同约定不明，承包人难以得到充分保护，而且法院对承包人的保护也受合同法制约[5]。因此，王卫国教授提出物权法保护。林地承包经营权物权法保护在我国〈物权法〉中得到了实现。〈物权法〉将包括林地承包经营权作为用益物权，在第十一章专门规定了包括林地承包经营权在内的几乎所有〈土地承包经营权〉。与此相同的是〈农村土地承包经营法〉也使用了承包经营权。
但承包经营权即使物权化了，其产生基础是承包经营合同。而承包经营合同实质是内部的一种经营管理方式的法律表现，因此，“林地承包经营合同的承包人只能是集体经济组织内部的成员，即从行政关系上说具有某一集体经济组织成员的身份、对于该组织享有成员权的人员。”[6]这限制了社会其他资本进入集体林业领域。而林业的开发、建设需要较大的、长期的投入，本集体经济组织成员是否有这样的前期成本投入能力，以及是否愿意投入，都是值得怀疑的。实质上，在上世纪90年代，人们已经注意到了这个问题，因此，在有关政策中允许将“四荒“土地承包给集体经营组织以外的人。2002年的〈农村土地承包经营法〉第三章节也作了类似规定。但这只是作为一种例外，而不是作为一种普遍的方式。
其次，林地承包经营权的流转性较弱。虽然我国现有法律规定了林地承包经营权可以转包、互换、出租、转让、入股或者以其他方式流转。只有通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的四荒土地，取得权利证书的，才还可以抵押。但一般来说，“林地承包经营权的转让具有限制性”[7]，流转限于集体经济组织成员之间，仅有特殊情况下允许集体经济组织以外的人承包或接受流转。实践中也是如此，据学者对福建省林地流转的调查显示：林地流转的对象仍以农户为主，“在各类流转对象中，农户参与流转的宗数占总宗数的80％以上，私营业主和国有企事业单位参与流转的宗数只占 7％。”[8]也因此造成低效率和低效益。
再次，从制度供给的角度来说，目前关于农村林地的使用有二种制度供给。一种是承包经营权制度供给，主要有〈农村土地承包经营法〉、〈物权法〉的规定。另一种是林地使用权制度供给，主要有〈〈森林法〉〉第3、15、17条和〈森林法实施条例〉第3、5、6条，对集体林地的经营则使用了“林地使用权”的概念。显然，我国现行立法上对使用集体林地的权利究竟是承包经营权还是使用权，并不一致。不仅如此，而且我国有关国有林地权是“使用权“。显然，我国法律的二种产权供给制度，至少在道义上需要支付成本。
而确定林地权为使用权，不仅可以消除法律制度供给的混乱，而且可以实现集体资产的效益最大化。因为确定为林地使用权，在制度上与国有林地使用权一样，有利于交易成本的等量化，从而增加农村林地交易的竞争力。其次，林地使用权是指对林地的占有、使用、收益权。由于林木是使用林地的天然孳息，因此，基于林地使用权，对林木自然享有所有权。而且林地使用权也限定了土地的用途，非经法定程序不能改变。因此，林地使用权是种概念，是承包经营权的基础，而承包经营权仅是林地使用权行使的方式之一，是自物权使用，即所有权人的使用。而林地使用权还可以是他物权使用，即非所有人的使用[9]。其三，正因为林地使用权可以是自物权使用，也可以是他物权使用，并且可以依法自由流转于任何人之间。实质是充分利用了市场机制。市场是资源配置的最好方式，因此，通过市场机制可以将林地使用权配置给最能发挥其效益的人。简而言之，林地所有权人作为出让方仅有一方而有众多受让方时，众多受让方可以通过竞争的方式取得林地使用权。是典型的需方大于供方。根据价格规定，需大于供时，价格当然上涨。因此，可以实现林地所有权的效益最大化。再则，从需方来说，因为可以自由流转，所以在有资金时可以投入到林业中，当需要资金转入另外的行业时，可以通过出让林地使用权而及时收回资本。最后，对整个社会来说，因为林地使用权可以自由流转，社会资本在利益最大化趋动下，可以自由进入或退出林业，因此，也愿意投入到林业产业中，从而出现林业大发展，不仅为社会产生经济效益，而且产生生态效益，实现社会福利的最大化。
表一：林地承包经营权与林地使用权的比较
权利人
流转主体
流转方式
流转性质
流转强度
林地承包经营权
集体经济组织成员，数量少
限于集体经济组织成员，数量少
主要出租、互换、转让
内部流转
弱
林地使用权
全社会成员，数量多
出租、互换、买卖、入股、抵押等
市场流转
强
如果说上述讨论过于理论的话，那么我们还可以用法经济学的方法对二者进行比较。学者们在批评科斯第一定理时，以现实生活中交易成本为正，将科斯第一定理进一步演化为科斯第二定理：因为交易成本为正，所以不同的产权界定，会产生不同的效益。“法律制度的安排可以通过二种途径增加效率：润滑交易，降低交易成本；纠正产权分配错误，将权利配置给对其评价最高的一方或者将责任配置给成本最低的承担者” 。[10]因此，我们有必要比较林地承包经营权与林地使用权的不同效益。
单纯从交易成本的角度来说，林地承包经营权在搜寻交易对象等方面，确实比林地使用权中从全社会搜寻交易对象更方便、快捷，而且也便于监督。因此，交易成本较低。但这种比较实质是以二种权利在交易中都实现了集体经济组织利益最大化为假设前提。即假设林地承包经营权和林地使用权的成交价格都是P，林地承包经营权交易成本为C1，林地使用权的交易成本为C2。效益U =P-C。因此得：
U1= P1-C1，U2= P2-C2 （2．0）
∵ C1＜C2，P1=P2
∴ U1＞U2。 （2．1）
但是，在林地承包经营权交易和林地使用权交易中，P相等的假设是不能成立的。因为首先在于承包经营权的权利人作为集体经济组织成员与作为林地使用权的权利人的社会成员，其对林地的期望值是不同的。将冯.诺曼—摩根斯顿效用函数，将其适当变异为期望值理论。[11]假设交易成功的概率为p， 0＜p＜1，则不成功的概率就为1- p,交易成功的收益为W1 ，交易不成功的收益为W2。，那么林权的期望函数为：
L=[P、（1—P），W1、W2]=P W1 +（1—P）W2 （2．2）
根据（2．2）可知，林地承包经营权权利人的期望值函数是：
L1= P1W1+（1—P1）W2 （2．3）
根据（2．2）可知，林地使用权权利的期望值函数是：
L2= P2W1+（1—P2）W2 （2．4）
用（2．4）—（2．3）得：
L2 —L1=P2W1+（1—P2）W2 —[P1W1+（1—P1）W2]=（P2—P1）W1— （P2—P1）W2 =（P2—P1）（W1—W2） （2．5）
W1＞W2理性人的理性选择，也应当是正常状态。而P2＞P1是否成立呢？在林地使用权情况下，由于受让方是全体社会成员，而林地承包经营权的情况下，承包方限于集体经济组织的成员。当买方数量多时，成立的可能性更大，因此，P2＞P1也是成立的。根据（2．5）得出结论：
L2 —L1 =（P2—P1）（W1—W2）＞0
L2 ＞L1 （2．6）
也就是说，林地使用权权利人对林地权地的期望值更大，因此，也更愿意支付更高的费用。
其次，如果说从需方的角度来说，使用权条件下权利人更愿意支付更高费用，那么从供方角度来说，供方的利益最大化是供方愿意提供供给的动力。经济学认为由于土地的供给是自然供给，不会因为土地价格（实质是地租）变化而变化，土地所有者供给土地的目的是为了获取土地收入。因此，土地所有者可以根据自己的利益最大化而将土地出让给最愿意支付价格高的人。所以土地所有者的效用函数[12]：
U=U（Y，q）
其中，Y，q分别是土地收入和自用土地数量。由于我们这里讨论的是二种将土地出让他人使用而取得土地收入的情况，因此，U=U（Y，q）实际就变化为：U=U（Y）。
土地所有者的效用完全取决于土地的收入，而土地的收入与土地价格和面积成正比。单个土地所有者的供给曲线为垂直线，即面积S是确定的，因此，U=U（Y）=U（S，P）进一步变化为：U=U（P）。由于土地的特殊性，因此，土地的价格直接由需要决定。
SHAPE \* MERGEFORMAT
纵轴为土地价格P，横轴为需求Q，土地供给量为S为一垂直线。曲线D与垂直线S相交的点P0为需要、价格、供给的均衡点。需求Q1 ＜Q2＜Q3，相应的P1 ＜P2＜P3。承包经营权条件下，因为需求较小，相应的土地所有者的土地收入也较低，假设为P1。使用权条件下，需求较多，相应的土地所有者的收入也增加，假设为P2。代入（2．0）式中得：
U1= P1-C1 U2= P2-C2。
U2-U1= P2-C2- P1+C1=P2- P1-C2+C1 （2．7）
交易成本一般应当是成交价格的很小比例，该比例假设为m，0 ＜m＜1（如果m≥1，则交易不可能达成，也没有必要进行交易）。则（2．6）式得：
U2-U1= P2-C2- P1+C1= P2- P1-P2m+P1m=（P2-P1）- m（P2-P1）=（P2-P1）（1- m）
∵P1 ＜P2 ∴P2-P1＞0
∵0 ＜m＜1 ∴1-m＞0
∴U2-U1=（P2-P1）（1- m）＞0
∴U2＞U1 （2．8）
因此，根据（2．1）、（2．6）、（2．8）式，可以得出的结论是：与承包经营权交易相比较，林地使用权交易成本虽稍显高一些，但受让方愿意支付更高的价格，集体经济组织也可以得到更多的土地收入。
综上所述，无论是从法律还是从法经济学角度来说，林地使用权都比承包经营权更有效益，可以实现集体经济组织利益的最大化。
三、农村林地收益权的实现
马克思主义主义的所有制理论认为，“产权对财产主体有实现利益的要求。财产主体必须作为财产的承担者，通过一定的经济交往过程，使财产的权和利得以实现”。[13]现代西方产权理论也强调产权是人们在交易过程中获取一定收益的权利。因此，林地使用权的实现本质是权利人收益的实现。
林地使用权收益的取得主要来自三个途径：一是投资改善林地质量，提高林地级差地租Ⅱ，进而转让林地使用权，获取收益；二是占有、使用林地，通过出售林木获取利益；三是经营森林旅游、休憩等服务业等获取利益。当然，这三种方式可以兼用。
首先，影响三种方式实现的因素有哪些呢？我们假设总收益为E，而总收益的取得受制度因素Z，需求因素Q，其他因素A的影响。制度因素即是否允许交易，允许交易的份量等。因此，E=f(Z，Q，A)。总成本为C，而影响成本的有林地使用权出让金C1，开发建设成本J，时间成本T，交易成本M，其他因素A，因此，C=f(C1，J，T，M，A)。净收益为L。
L=E-C= f(Z，Q，A)- f(C1，J，T，M，A) （3．1）
由于Q、C1、J、T、M、A均是市场经济内在因素，通过市场经济自身可以解决这些问题，因此我们将这些市场因素统一定义为K，假设其为固定值。于是（3．1）式变为：
L= f(Z，K)- f(K) （3．2）
显然，与净收益L相关的市场经济外部因素最主要的就是法律制度了，即法律制度是否允许林地使用权、林木自由转让？是否允许经营生态林业？这是前提，而是否可以顺利转让？生态林业经营状况如何？由市场机制来决定。因此，“法律风险是经营者面临的最大风险” 。[14]
其次，市场主体做是否投资到林地使用权的决策行为时，都将收益权实现是否确定性作为决定因素。上文比较二种产权制度下期望值和期望效用值时的风险问题，最主要就是法律风险。因此，我们这里进一步展开讨论法律风险对市场主体决策的影响。
确定性P
上图中，预期收益线上任何一点均是等值，确定性对决定力的影响是呈凹形，由于0＜P＜1，因此，在P越接近0，以及越接近1时，决策力最强。即P越接近0，会果断决定不投资，即不会参与林地使用权的交易；P越接近1，果断决定投资，即参与林地使用权的交易。而当a＜P＜b时，市场主体会根据自己的风险爱好作出投资，或者不投资的决策。
结合（3．2）式，应当得出这样的结论：要促进市场主体果断决定投资林地使用权交易，就必须P＞b。为此，法律制度必须做到以下几点：
首先是确权。不仅确认林地使用权，而且必须确定农村林地使用权是用益物权，包括对林地的占有、使用和收益权。具体应当包括依法享有对林地占有、使用而产生的法定孳息或天然孳息的所有权，即对林地上的林木享有所有权。而且应当包括对生物资源、微生物资源、野生动植物的权利，以及开发旅游、休憩等服务业的权利。这些权利都是基于林地使用权而派生出来的使用、收益权。
其次，确保林地的流转权。诚如上文所述，我国现行有关法律法规对林地承包经营权的流转性作了一些规定，但限制了流转的主体，因而流转是没有效率的。确立林地使用权，就应扩大林地使用流转的范围。应当与国有土地使用权一样，可以依法转让、出租、入股、抵押等，而且流转主体是全社会成员。只有面向全社会流转，才能实现林地使用权利益的最大化，也才能激发社会成员的积极性。
再次，宽松的采伐许可制度。我国现行法律对承包经营权中的收益权通过“限额采伐和采伐许可制度”予以冻结，因为即使市场主体对于民营树木享有所有权，但是要实现林木的交换价值却必须要有采伐许可证。而公共权力基于保护生态的价值观，需要考虑生态效益，尤其是近年，国家提出到2015年我国森林覆盖率要达到20%的目标，以及一些民营林被划归防护林等，限额采伐执行更严格，林木采伐许可证申请常被拒绝，因而出现“牛玉琴现象”。因此，农村林地使用权的实现需要确立宽松的采伐许可制度。具体应当根据林木性质分别建立不同的采伐许可制度：对于防护林、特种用途林等，主要价值是生态效益，限制采伐，但应当给予相应的生态补偿。对于其他的商品林，原则上只要权利人申请，国家就应当颁发采伐许可证。许可制度的目的只在于及时了解森林生态系统的状态。当生态系统确实受到威胁时，国家可以给市场主体二种选择：或者自行抑制采伐，国家给予一定补偿，或者转让给愿意抑制采伐的市场主体。商品林采伐原则不受限制是要让权利人能通过市场实现其利益，其可以产生一种奇特的现象：森林资源越采越多、越采越好。这是因为这种制度充分利用了市场机制，可以让更多市场主体因利益趋动参与到林业生产中。许多发达国家如美国、德国、芬兰对私有林没有或较少限制的实践证明了不限制市场主体的经营权不仅没有减少森林覆盖率，反而是越采越多，越采越好。[2]
当然，为保护公共利益、善良风俗，任何权利都必须受到限制，林地使用权也不例外。林地使用权的限制主要有二方面：一是林地使用权确定了土地的用途只能是种植林木，经营林业生态园等，而不能用于建设构造物，或其他商业化用途。二是林地使用权必须在追求经济利益时，兼顾生态利益。追求个人利益的同时，兼顾社会福利。
参考文献:
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[3][11][12]高鸿业．西方经济学（上册 微观部分）[M]．中国经济出版社，1998．121、121、326
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[13]逄锦聚，洪银兴等．政治经济学（第三版）[M]．高等教育出版社，2007．22
[14]饶世权．公司如何建设法律文化[J]．商业时代，2004（8）
作者简介：饶世权（1969~ ），男，西南交通大学副教授，主要研究：法经济学、环境与资源保护法、中国法治建设等。
[1]以房地产纠纷为例，绝大多数房地产纠纷是在领取商品房产权证书之前产生的，而在领取产权证后发生的纠纷微乎其微。
[2] 美国没有任何一个州对私有林地的木材采伐量进行限制或有采伐限额。换句话说，法律没有对私有林做出“年采伐限额”的规定。虽然一些州法为保护保护区域内的生态而作了一些限制，但也及时给予补偿。德国私有林的采伐和运输不需要进行审批。芬兰私有林实行采伐前申报备案制度，采伐自由度较高。而美国、德国、芬兰的森林覆盖率分别为33%（其中私有林占60%）、30.7％（其中私有林德国老州占45.5％；新州即原东德的5个州占49.1%）
、80%（其中私有林占75%），远高过了世界平均水平。
