云南省集体林权制度改革的实践及思考
王永波 （昆明理工大学法学院，昆明 650224）
摘要：当前，我国集体林权制度改革正在如火如荼地进行当中，随着集体林权改革的深化，出现了许多新的问题和矛盾，这些问题和矛盾都需要我们去探究和解决。本文以云南省集体林权制度改革为例，分析当前云南省集体林权制度改革所取得的成效以及存在的突出问题，并就如何进一步完善云南省集体林权制度改革提出了几点具体建议。
关键词：集体林权 林业 林权改革
一、云南省集体林权制度改革取得的成效
（一）云南省集体林权制度改革的现状
云南省地处长江、珠江、澜沧江等大江大河的上游或源头，具有林业资源丰富、林地面积大、森林覆盖率高、活立木蓄积量多、发展基础好等优势。全省山地面积39.4万km2 ，占到国土面积的94％，林业用地面积2424万公顷，占全省总面积的62％。其中，集体林地1942万公顷，占林业用地面积的80％，集体商品林地又占到集体林地的83％，是全国重点林区和林业用地最多的省份之一，具有重要的生态地位和把林业培育成国民经济重要产业的巨大潜力。[1]然而就现实情况来看，云南省存在着森林经营水平低，森林质量总体较低，林业的贡献率与林业的巨大优势潜力极不相称的问题。因此，急需通过林权改革来改变这种现状。
2006年5月，云南省正式启动集体林权制度改革。罗平、屏边、永平、砚山、景谷、腾冲、潞西、兰坪、云县等9个县市作为试点地区率先开展了林权改革工作。2006年9月14日，省委、省政府出台了《中共云南省委、云南省人民政府关于深化集体林权制度改革的决定》，计划用3年的时间，基本完成云南全省集体林权制度改革任务。截止2009年底，云南省集体林权制度主体改革已基本完成，全省有15个县纳入国家林业局第三批森林采伐改革试点地区，另有4个县启动了省级试点工作。[2]目前云南省的集体林权制度改革工作取得了阶段性成果，林权改革已经从2006年的由9个试点地区开展发展到全省范围内的全面开展，林权改革已经进入到了全面深化的阶段。
（二）云南省集体林权制度改革取得的成效
1.调动了林农的积极性，促进了社会生产发展
明晰林地使用权和林木所有权是集体林权制度改革的重要内容。云南省通过实施林权改革，使得林地的使用权和林木的所有权得到明晰，林农的经营主体地位更加明确。林农真正成了林木的主人，极大地调动了林农的生产积极性，广大林农主动将劳动投入到林业生产中，从而增加了林农的收入，促进了社会生产力的发展。以云南省保山市龙陵县为例，龙陵县为了真正体现“林农得实惠、生态受保护、林业大发展”的林改目标，在推进林改的过程中，县委、县政府把调动林农生产积极性和加快林产业发展作为调整农村产业结构、促进农民增收的重要措施来抓，努力打造核桃、石斛、草果、油茶四项特色产业。截止到2009年底，全县核桃种植面积累计达27万亩，实现农业人口人均1亩，全年核桃产量达767吨，实现产值1842万元，比林改前面积增加16万亩，产值增加800多万元；全县集约化栽培石斛面积累计达44.74万平方米，全年石斛鲜条产量达184吨，实现产值3317万元，比林改前的面积增加了31.74万平方米，产值增加了2300多万元；全县草果种植面积累计达3.5万亩，全年草果产量达485吨，实现产值1456万元，比林改前面积增加2万多亩，产值增加1000多万元；全县林业产值实现2.216亿元，比林改前增加6000多万元，增长比例达到38.2%。林权改革使得林区的农民获得了重要的生产资料，激发了农民发展林业生产的积极性，促进了社会生产发展，有利于促进林区广大群众脱贫致富 。
2.林事纠纷得到有效解决，促进了社会稳定
林权制度改革涉及到基层政府和广大林农群众的切实利益，随着改革的深入，长期积淀的许多深层次矛盾和问题逐渐凸显出来，通过林权制度改革，大量历史遗留的矛盾和纠纷得到了有效解决，林农与基层干部之间的矛盾得到缓解，促进了社会的和谐和稳定。以云南省红河州为例，红河州在林权改革中建立了林权纠纷调处工作机制，明确要求如果没有特殊情况林权纠纷调处首先由村组干部到场调解处理；经村组干部调解处理无效的，村组及时将调处的经过和情况向上级山林纠纷调处工作组汇报，上级林权纠纷调处工作小组在3个工作日内组织调处。红河州林改办根据林权纠纷调处工作实际和需要，下拨80多万元林权纠纷调处专项资金，保证各县市林权纠纷调处工作经费，为林权纠纷调处工作的有效开展奠定了良好的基础。[3]红河州石屏县宝秀镇凤山村与柏仁村有一片山林纠纷，已经延续上百年，州、县法院也都曾经做出过判决，但村民们对判决不服，纠纷中多次引发过流血事件。在纠纷解决中，工作队员坚持尊重群众、依靠群众，由群众自己达成调解协议，最终协商解决了这起林权纠纷。
又如，在云南省富宁县洞波乡自实施集体林权改革以来，广大农民群众在县委、乡镇政府的领导下，严格遵循《森林法》和《村民委员会组织法》等法律法规，按照“尊重历史，照顾现实，协商解决”的原则妥善处理林权改革过程中遇到的问题，切实做到依法办事。由于群众的积极主动参与，全乡林权纠纷调处工作顺利进行。目前，共排查山林权属纠纷231起，面积683．5亩，已调解193起，593．5亩，纠纷调处率和调处面积分别为83．5％和86．1％，为下一步的林改工作的顺利开展打下了良好的基础。
目前，全省共排查纠纷38406起，已调处纠纷34234起，调处率达到了89.1%。云南省集体林权制度的改革，不仅解决了长期以来在林区存在的林地权属不清晰的问题，而且化解了在林区广大干部和群众之间的矛盾，为社会的稳定奠定了基础。
3.林业的地位得到明显提升
云南省林权改革紧紧围绕着中共中央、国务院做出的《关于加快林业发展的决定》和省委政府的要求推进和实施，自觉服务于经济社会发展的全局，充分发挥了林业在可持续发展战略中的重要地位，为林业的可持续发展确立了目标和指导思想。确立林业在建设生态文明中的重要作用是林业发展的首要任务，特别是2009年哥本哈根气候变化会议召开之后，森林在应对气候变化的中重要作用也日益凸显出来。云南省在中央林业工作会议召开后，认真组织调查研究，充分准备，召开了规格最高、规模最大的省委林业工作会议。白恩培书记等省领导和贾治邦局长等国家林业局领导出席会议并作重要讲话，充分体现了省委、省政府和国家林业局对云南省林业工作的高度重视和关心支持，极大地提升了林业在云南省工作中的重要作用。
二、当前云南省集体林权制度改革存在的问题
（一）中低产林改造滞后，林业产业化水平较低
云南虽然拥有林业用地面积2424万公顷，森林蓄积量17亿立方米，森林覆盖率达到50%以上，但是由于人为因素和自然因素的影响，长期以来森林在生态效益、经济效益和社会效益中起到的作用十分薄弱，这是造成作为林业大省的云南至今未能成为林业强省的重要原因之一。同时，云南的森林林分质量差、林地产出低、比较效益差等问题十分突出。云南省自实施集体林权制度改革以来，对于中低产林的改造一直未能取得有效的进展，中低产林的改造成为了制约云南集体林权深化改革的瓶颈。
此外，云南省林业产业化水平也较低。主要表现在林业产业总量不高，林业产业结构十分不合理；林业产业基地建设质量不高，单位面积产出量低。由于营林产值中生态林比重大，商品林比重较小，导致原材料供需矛盾突出；缺乏林业产业化带动企业，现有的企业规模偏小，竞争力不强；林业产业化市场体制不完善，企业抵御市场风险能力不强；林业扶持政策和服务体系不健全，未能形成完整的产业链和规模优势，在对抗外来风险和自然灾害时显得尤为突出，严重制约了社会经济发展。
（二）林业科技投入不足，科研成果转化率低，科技支撑能力弱
科技是第一生产力，没有科学技术的指引，林业改革同样难以取得有效进展。云南省目前的林权改革在林业科技方面存在的主要问题有：第一，云南省对林业科学技术的投入严重不足。投入主要依靠政府，投入渠道单一，“十五”以来至2006年底，全省林业科研资金投入只有1.53亿元，2007年实际到位经费780万元。并且全省林业科技专项推广经费仅有1780万元， 到2006年增加后每年也只有400万元。林业科技投入不足已成为科研成果少，技术推广乏力的重要因素。第二，云南省基础设施条件落后，科技创新能力薄弱，技术储备不够，科技成果转化率不高，难以适应当前林业的快速发展要求。如：对核桃的良种快繁、丰产种植、专用肥、林木病害、产品精深加工的基础性研究不足，对当前大力发展的生物能源林膏桐的大面积种植、优良种质资源开发、丰产林研究、高产高油品种开发与研究不足等。第三，云南省企业的科技创新能力弱，科技对林业的支撑力较弱。主要体现在林业关键技术创新能力弱，科技对林业产业贡献率低下，企业的科技创新、产品创新、管理创新等自主创新能力不足，具有自主知识产权的新专利、新技术、新品种严重缺乏，名牌产品少，具备比较优势的高端产品、技术密集型产品的提升不够，是影响全省林业发展和提升我省林业科技核心竞争力潜在的最大制约因素。特别是在林木良种方面，与农业相比还有很大的差距。云南省的农作物品种委员会1981年成立，到2007年底，共审定和认定的农业良种为500多个，全省农作物良种使用率90%；省林木品种审定委员会于2004年才成立，到2007年底，审定和认定的林木良种为53个，良种使用率仅为10%。
综上可以看出，云南省在林权改革中对于科技的资金投入严重不足，科技对于林业的支撑十分薄弱。因此，在深化林权改革的同时，必须要加大资金投入，研发新的林业品种，促使林权改革又好又快发展。
（三）集体林权改革配套法规有欠缺
在当前林权改革的新形势下，现行的法律、法规已经不能够适应云南省林权改革的深化。这不仅体现在国家颁布出台的相关法律，也体现在云南省制定的地方性法规或者政府规章之中。例如，根据我国《森林法》中关于林木流转的相关规定，林农在取得林权证之后，可以流转的林地使用权和林木所有权包括：用材林、经济林和薪炭林及其采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；国务院规定的其它森林、林木和林地使用权。这种规定严重制约着经济的发展。随着林权改革的深化，林木的流转范围需要进一步扩大。尤其是在云南省，本身其经济基础就不好，社会发展也比较落后，就更加需要扩大林木的流转范围，以此来促进经济增长。因此，云南省可以根据本地的实际情况出台相应的法规。又如，云南省思茅市景谷县根据《云南省森林资源规划设计调查操作细则》，规定思茅松的主伐年龄为41年，该县的思茅松主要用于造纸业，然而用于造纸的思茅松工艺成熟年龄只需要21年。如果严格按照这个规定来执行思茅松的采伐年龄，那么势必会严重影响本地的造纸业的发展。因此，要想加快云南省的林权改革步伐，就必须修改制约林业发展的法律法规，制定新的、适合当前林业发展的法律法规。
三、完善云南省集体林权制度改革的对策
（一）加快中低产林改造，提升林业产业化水平
在当前林权改革的新形势下，如何进一步深化林权改革，已经成为了影响云南省林权改革向前发展的关键因素。云南省要想在林权改革上有所突破，就必须解决上述存在的问题。其中最首要的任务就是要加快中低产林的改造工作。如云南省文山州丘北县是云南省的林业重点县，是全省66个天保工程县之一，根据二类资源调查，丘北县共有中低产林面积110万亩，自林权改革实施之后“大资源、小产业、低效益”的状况依然没有得到明显改变。就如何改变丘北县的现状，加快中低产林改造而言。建议从以下几点着手实施：第一，要明确改造范围，合理界定改造标准。丘北县应当对符合改造条件的有林地、疏林地、灌木林地进行改造，但对于自然保护区、原始天然林、特殊灌木林、国家和省级重点保护的野生植物、生态环境脆弱地区的公益林地、权属不清或有争议的林地不应当纳入改造范围。第二，要科学规划，分类实施。坚持先规划后设计，先报批后实施的原则，科学规划、编制作业设计，落实工作措施，认真组织实施。对纳入改造的林地，要根据立地条件、自然状况和培育目标，实行分类指导，分别采取采伐更新、树种更替、森林抚育、复壮、综合改造、补植补造、封山育林、改善林分结构等方式推行混交改造；第三，要明确主体，规范程序。充分发挥林权所有者和经营者的主体作用，严格申报和审批程序，依法有序地组织实施。制定科学的管理办法，规范申报、审批、建设、验收等工作，不得以改造为名大肆采伐林木和野生保护植物，不得改变林地用途。要建立公示制度，接受社会监督。
丘北县在完成中低产林的改造工作之后，云南省可以根据其改造的效果和经验进而推广到全省范围内的中低产林改造工作。云南省应当严格按照规划和要求逐步实施中低产林改造，通过对中低产林的改造来提升林业的产业化水平，充分发挥市场导向和龙头企业的辐射带动作用，加大对林业产业基地建设，提高林产品深加工水平，大力培育龙头企业，鼓励新产品研发、新技术新工艺创新，打造优质新品牌，延长产业链，提高附加值，最大限度地提高林业的综合经济效益。
（二）加大对林业的科技投入，加强科技对林业的支撑体系建设
针对目前云南省林业科技投入不足的现状，笔者认为应当从以下几个方面来加强林业的科技投入：第一，积极整合林业部门及科研院所的力量，加强重点实验室、工程中心、试验示范基地、数字林业等基础平台建设，促成科研院所与地方、企业的合作，在森林资源保护、开发利用等方面集中协作攻关，加大林业新技术、新产品的研发力度，强化林业标准化和种苗基地建设，形成有利于科技兴林的体制机制。第二，深入实施林业科技“上山入户”工程，加大林业科技推广体系建设力度，强化基层技术推广队伍能力建设，传播先进的种苗生产管理、丰产栽培、有害生物防治等技术，满足广大林农的生产需求。加大林业技术推广示范基地建设力度，通过高产示范林、产业示范村、科技示范户的辐射带动作用，广泛开展对农民的技术培训，努力提高科技成果转化率和贡献率。第三，严格按照国家科技部和国家林业局的要求，积极开展“林业科技特派员科技创业”活动，组织科技人员深入生产一线，促进科技成果转化和运用，推动林业产业技术改造、升级和创新，带动林农增收致富。在政府财政预算中，加大对林业的科技投入资金比重，从资金方面给予科学研究支持。
（三）尽快制定配套法规，适应林权改革新发展
云南省应当根据本省林权改革的实际，结合当地林权改革的条件，尽快制定配套法规，适应林权改革新发展。例如，针对云南省临沧市林权改革基础条件较好，目前已基本完成了集体林权改革的现状，可以在公益林管理、林业投融资体制、林权抵押贷款、林业保险、森林资源管理制度、林业行政管理体制创新等方面加强研究，并尽快出台相应的配套法规和具体的操作方法，以切实做到“管好公益林，放活商品林”，逐步把商品林的处置权交给农民。同时，应当进一步完善符合现阶段林木流转体系的法律制度，扩大林木的流转范围，放宽政府对林木流转的限制，真正地实现明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权的林权改革目标，从而适应当前林权改革的新发展。
由于云南省少数民族众多，林权改革与其他省份相比也有着特殊的情况，面临着更大的挑战。因此，云南省在实施林权改革时应该根据实际情况，制定符合本地的法规，从而适应林权改革的新发展。
（四）完善生态效益补偿机制
云南省由于存在着森林类型多样、林权管理体制分割以及政府财政资金不足的现状,使得目前的森林生态效益补偿具有补偿标准过低和难以落实的缺陷。针对这种现状，笔者认为必须对生态效益补偿机制进行完善。
根据云南省财政厅于2005年4月7日通过的《云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则》第四条的规定，森林生态效益补偿基金按照国家核定的补偿面积，平均每年每亩补助5元。这一补偿标准无疑不适用于云南省林权改革的现状。因为云南省面临着公益林面积过多，林农林地被划为自然保护区面积日益扩大化的现象，平均每年每亩补助５元的标准势必会降低林农的生产积极性，不利于保障林农的利益和林权改革的深化。因此，必须提高云南省的森林生态效益补偿金。
此外，云南省的生态效益补偿金还存在着难以落实的现状。目前，全省“两类林”在区划时被划定为生态公益林的集体林有821．8万hm2，占公益林1238．7万hm2的66．3％，其中被划定为地方公益林的446．8万hm2却并没有获得补偿资金。另外，按照国家林业局和财政部共同制定的《重点公益林区划界定办法》第七条第五款的规定要求“边境地区陆路、水路接壤的国境线以内10km的林地”划为重点公益林。按此规定，云南省思茅市将有约48.6万hm2 林地被划为重点公益林。其中江城县被占面积占全县国土面积的70．5％，孟连占70．4％，西盟占65．9％，澜沧占9％，这些县的林农要求林改的愿望特别强烈，但由于这部分林地没有完全纳入到国家重点公益林范围，因此，生态效益补偿补偿资金并没有落实，林木经营又受到一定的限制，农民利益难以得到保障。
综上，云南省在深化林权改革的同时迫切需要完善生态效益补偿机制，提高生态效益补偿金的标准，并且要切实地落实好生态效益补偿金的实现，从而保障林农利益的实现。
（五）大力推行森林保险制度
云南省由于森林覆盖率高，加之今年遭遇了百年不遇的高温干旱天气，致使森林火灾频发。据云南省林业厅数据表明，从2009年11月1日进入森林防火期到今年上半年为止，全省共处置森林火情529起，扑灭森林火灾187起，涉及森林面积496公顷，森林火灾次数同比上升了56％。由此可见，在云南省推行森林保险制度是势在必行的。
云南省实施森林保险制度，在国际和国内都有相关经验值得我们借鉴。在国际上，欧美等一些国家都有着一整套较为完善的林业保险制度。例如瑞典林业保险一般由私营商业保险公司经营，并成立联营再保险公司，承担联营保险的分保业务。私营商业保险公司承保国有林木、集体林木和个人林场的人工林及林木产品，保险种类分为火灾保险和综合责任保险。根据各地的地理位置、自然环境、气候条件、交通情况、群众习惯等因素，将全国森林划分为6个林区，不同林区规定不同的保险费率。[4]在国内，云南省可以借鉴江西省已经开始推行的森林保险制度。江西省对生态公益林实行统一保险，保费按省财政70%、中央财政30%的比例分担，火灾赔款由保险公司直接支付给省林业厅专项用于灾后恢复；对商品林采取“政府引导、政策扶持、市场运作、林农自愿”的原则，由林业经营者自主投保，保费由财政承担60%、经营者承担40%，[5]火灾赔款由保险公司直接支付给投保者，由林业部门监督其灾后造林。
基于此，笔者认为云南省在推行森林保险制度的过程中可以以中央财政作为森林保险保费的主要来源，再辅之以地方财政作为森林保险的资金来源。在具体操作上，可以考虑单独制定森林保险条例，将指导森林保险制度运作的基本原则通过立法加以确认。在立法的内容上，应明确各参与主体在推进森林保险发展、加强林业风险防灾防损中的责任和义务。在立法的原则上，应坚持基本森林保险制度的一致性、森林保险制度建设与农村改革的协调性。在配套立法上，应考虑制定保险费分担规则、森林保险后备基金的资金运用规则等配套规则，保障森林保险制度的顺利运转。总之，建立和完善森林保险制度，通过有效风险转移与风险管理机制的引入，可以实现对林业生产力的充分保护，服务林业产业的持续健康发展。
综上，2010年是我国实施“十一五”规划的最后一年，同时也是云南省集体林权制度由主体改革向配套改革迈进的关键的一年。在新的形势下，云南省的集体林权改革必须坚持以科学发展观为指导，以“森林云南”建设为统揽，深化林业各项改革，加大生态建设力度，加快林业产业发展，推进生态文化建设，强化林业科技支撑，完善林业法规体系，调整产业结构，转变发展方式，提升可持续发展能力，努力确保林业改革发展目标的顺利实现。
参考文献：
1、集体林权制度改革调研组. 云南省集体林权制度改革调研报告[J].林业工作参考. 2001(2).第19—25页
2、刘德钦，杨凡，李灿.云南省集体林权制度改革发展规划研究[J].经济与科技，2007（11）
3、贾治邦.中国农村经济制度的又一次变革——对集体林权改革的几点认识[J].求是， 2007（17）
The Practice and Thinking Of Yunnan Collective Forest Ownership Reform
WANG Yongbo
Abstract: At present, our country the collective forest tenure reform is raging , along with further deepened, the new problems and contradictions are appeared in many areas, these problems and contradictions are needed to study and solve. Based on the collective forest right system reform in Yunnan province as an example, this paper analyzes the collective forest right system reform in Yunnan achievements and existing problems, and how to further improve collective forest right system reform in Yunnan province proposed several suggestions.
Key words: The collective forest ownership; forest industry; The reform of forest ownership
作者简介：
王永波（1986— ），男，新疆库尔勒人，昆明理工大学法学院环境与资源保护法学专业，2009级硕士研究生，研究方向民法、环境法基础理论。
[1]中共云南省委文件云发[2004]9号. 中共云南省委云南省人民政府关于加速林业发展的决定[ Z] . 2004.
[2]中共云南省委文件云发[2006]19号. 中共云南省委云南省人民政府关于深化集体林权制度改革的决定[Z].2006.
[3]云南省红河州切实加大林权纠纷调处力度[R].国家林业局. http://www.forestry.gov.cn/ZhuantiAction.do?dispatch=content&id=340661&name=lqgg
[4] 杨文沁.从希腊大火看我国森林保险[J].中国保险报.2007(11)
[5] 江西对5100万亩公益林火灾保险实行统保[N].江西林业.2009(9)
