矿区生态安全及其法制保障

张馨元 （昆明理工大学 法学院，云南 昆明650024）

摘要：矿山资源在我国国民经济发展中具有举足轻重的作用，而目前矿山开发引起的生态问题有逐步加重趋势，矿山生态建设是切实保障矿山生态系统健康与矿山可持续发展的必由之路。本文在分析我国矿区资源环境存在的严峻问题及我国在矿区生态安全保障法律制度存在的问题的基础上, 从可持续发展理念出发, 提出了构建我国矿区生态安全法律体系的构想。

关键词：矿山开发；生态安全；法制保障

一、生态安全及矿区生态安全概述

(一)生态安全的概念

安全，是指个体或者系统不受侵害和破坏的状态。生态安全（ecological security）是安全的一种，该概念的提出是对传统安全观念的更新和嬗变的结果。早在1989年，国际系统应用分析研究所就提出要建立优化的全球生态安全监测系统，并指出生态安全的涵义是指在人的生活健康安乐基本权利、生活保障来源、必要的资源、社会秩序和人类适应环境变化的能力等方面不受威胁。[1]我国在2000年国务院发布的《全国生态环境保护纲要》中首次明确提出“维护国家生态环境安全”的目标, 出现了“生态安全”的概念。

从国家和全球尺度提出的“生态安全”概念认为,“生态安全”是维护一个地区或国家乃至全球的生态环境不受威胁, 能为整个经济社会可持续发展提供保障。从生态系统尺度提出的“生态安全”概念认为,“生态安全”是指一个生态系统的结构是否受到破坏, 其生态功能是否受到损害。目前, 国内一般认为,“生态安全”一是指防止由于生态环境退化对经济基础构成威胁, 主要是环境质量状况和自然资源的减少和退化削弱经济可持续发展的支持能力；二是防止生态破坏和自然资源短缺引起经济的衰退, 影响人们的生存条件, 特别是生态难民的大量产生, 从而导致国家的动荡。

综上所述,生态安全是指主体生存与发展所处的环境，不受或少受因生态失衡而致的破坏与威胁的状态。

（二）矿区生态安全

矿区生态安全，是指一个矿区及其周围生态系统生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态，即使矿区及其周围居民的生活、健康、安居环境以及适应环境的能力不受或少受破坏及威胁。由于长期的矿业活动，特别是矿产资源不合理的开发利用，对矿区及其周围的生态环境造成严重的污染和破坏，土地沉陷不仅使周围的农民失去了耕地，也对周围的生态环境造成难以修复的影响；煤矸石的堆放和自燃，不仅占用大量的耕地，而且成为矿区周围环境污染的重要污染源；矿产资源的开采也对水资源造成了破坏等等。因此矿区已成为人与环境矛盾最为尖锐的区域，矿区的生态环境安全面临巨大的威胁。

二、矿区存在的主要生态安全问题

(一)煤炭开采导致土地资源破坏及生态环境恶化

由于露天开采剥离排土，井工开采地表沉陷、裂缝，都将破坏土地资源和植物资源，影响土地耕作和植被生长，改变地貌并引发景观生态的变化。开采沉陷造成我国东部平原矿区土地大面积积水受淹或盐渍化，使西部矿区水土流失和土地荒漠化加剧。采煤塌陷还会引起山地、丘陵发生山体滑落或泥石流，并危及地面建筑物、水体及交通线路安全。据调查，我国因采矿直接破坏的森林面积累计达106万公顷，破坏草地面积为26．3万公顷，全国累计占用土地约586万公顷，破坏土地约157万公顷，且每年仍以4万公顷的速度递增，而矿区土地复垦率仅为10％。另据测算，我国每采万吨煤，平均塌陷土地0.2公顷；在村庄稠密的平原矿区，每采出1000万吨煤需迁移约2000人；2001年兖州矿区每征一亩土地需支付3.53万元，如遇村庄搬迁平均支付每户搬迁费12.5万元。[2]

（二）煤炭开采破坏地下水资源，加剧缺水地区的供水紧张

我国是世界上人均占有水资源量较低的国家，且水资源分布极不平衡。从含煤地区分布看，富煤地区往往也是贫水地区。据调查，全国96个国有重点矿区中，缺水矿区，占71％，其中严重缺水矿区占40％。随着煤炭开采强度和延伸速度的不断加大提高，矿区地下水位大面积下降，使缺水矿区供水更为紧张，以致影响当地居民的生产和生活。另一方面，大量地下水资源因煤系地层破坏而渗漏矿井并被排出，这些矿井水被净化利用的不足20％，对矿区周边环境形成新的污染。据统计，我国煤矿每年产生的各种废污水约占全国总废污水量的25％。2000年，全国煤矿的废污水排放量达到27.5亿吨，其中，矿井水23亿吨，工业废水3.5亿吨，洗煤废水5000万吨，其它废水4500万吨。

（三）区域生态系统脆弱

随着经济的发展，长期以来传统的煤炭开采模式，导致矿区大面积土地破坏和占用，形成区域性采煤与环境破坏的矛盾。煤炭开采引发了地面塌陷、矸石山自燃等地质灾害和环境污染，水土流失及对地表植被的破坏，可利用的土地资源逐年减少，引发了村庄搬迁、土地补偿等一系列社会问题。矿区周边的大环境包括荒山、矸石山、采空沉陷区的治理绿化滞后，森林覆盖率极低, 区域生态系统脆弱。

三、我国矿区环境保护法律制度中存在的主要问题

我国矿区环境保护法律制度存在问题的根源是资源配置的两大手段——市场和政府干预在环境资源协调发展机制中的缺陷，导致了环境准入机制不严格；其次，我国矿区环境保护因不同执法部门的规制各不相同，且各部门法之间缺少制约与平衡，导致法律的可实施性不强。

（一）矿区环境保护法律制度中还未建立起严格的环境准入机制

我国矿区环境保护在环境准入机制方面虽然制定了《环境影响评价法》，但是由于这部法律缺少战略环境影响评价等制度上的不足，故而没有做到严格的规范环境影响评价制度，导致了矿区环境准入机制的不完善。战略环境影响评价，是“源头和过程控制”战略思想的集中体现，是对政策、法规、规划、计划中的资源环境承载能力，进行深入的分析预测和科学评价，是采取预防措施或者其他补救措施，从源头上控制环境污染。《环境影响评价法》在立法思想上就缺乏对宏观活动的环境影响评价，而仅对矿山建设项目进行环境影响评价则不能阻止矿区环境破坏的发生。究其原因，就是环境影响评价制度仅对建设项目进行评价即所谓“点”上的环境问题，而没有对全局产生影响的“面”上的环境问题做出评价。此外，在矿业权许可方面没有把环境作为十分必要的准入条件，导致“重经济利益，轻环境保护”现象的发生，不利于我国矿区环境保护制度的完善与发展。

（二）矿区环境保护中缺乏强制性的法律制度

虽然我国《环境保护法》第2条、第7条和第三章都有广义的有关矿区环境保护的内容，但缺乏操作性，其各种环保要求大多只有号召性的规定，对不履行义务者，并没有规定有效的制裁手段，最多属于“软法性”规范。《环境保护法》的“软法性”特征使法规难以具有实效性，法规太原则化而难以实现。现行的《环境保护法》以污染控制为重点，以污染环节控制和“排放控制”为基本内容，依然是以末端控制为主，不注重源头控制，功能单一，适用范围过窄，不能全面有效地控制污染和生态破坏。特别是对于矿区环境这一十分繁杂的环境领域，并没有设立相应明确而十分有力度的条款，却等同于一般的污染进行防治，不能有效防治环境污染。矿区环境污染是全方位、面源性的，故而要在矿产资源开发的同时，重视矿区整体生态环境的保护。总的说来，传统环境法都出台在先污染、后治理的背景之下，对我国目前自然资源保护和环境保护都极为不利。

（三）矿区环境保护法律制度条款分散，缺乏有机联系

我国现行的矿区环境保护法律中，各种制度散见于不同的法律中，例如：《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地复垦条例》及《黄金矿区砂金生产土地复垦规定》等十余部法律法规中都有相应的规定，但是不能形成协调统一的法律体系，不利于环境保护法律的落实，而且其内容也存在不完整、不配套、不规范问题，可操作性较差。此外，由多个法律法规构成的矿区环境保护法律，必然存在多个执法主体，多个部门管理，职责交叉，造成彼此间推诿扯皮，法律责任不清，对执法责任追究制和违法处罚责任追究制的监管责任不到位。我国现行的矿区环境保护法律制度中存在的上述主要问题直接影响到矿区环境保护的效果。究其根本，是新形势下经济和社会的发展对矿区环境保护法律制度提出了更高的要求。

四、矿区生态安全的法制保障

人类的生产和生活导致安全程度的变化, 生态安全的威胁具有区域性、局部性, 人类可以通过整治, 采取措施, 解除环境灾难, 变不安全因素为安全因素。因矿区在自然资源开发时, 必须遵循生态安全原则, 制定完善的生态安全法律体系, 才能保证开发建设项目本身、地区经济和社会建设的持续健康发展。

(一)完善矿业开发生态补偿的法律制度

根据“谁破坏、谁恢复”的原则，在《矿产资源法》中增加矿产资源开发生态补偿条款，从法律层面明确矿产开发者应履行生态恢复责任或承担生态补偿义务，研究制定《矿产资源开发生态补偿管理条例》，对补偿主体、补偿对象、补偿内容和补偿标准作出明确规定。相应建立和完善矿山生态环境恢复规划制度、矿山环境影响评价制度、矿山环境许可证制度、矿山环境监督管理制度和矿山生态环境恢复标准制度。

（二）建立严格的矿业权许可制度

严格的矿业权许可是矿区环境保护的重要途径。自20 世纪60 年代末以来，许多国家都逐渐认识到，解决矿区环境问题不能单纯依赖治理工作，而应该防治结合，将环境影响评价制度作为预防和减轻环境污染的基本手段，并作为政府部门批准项目上马的基本依据。将严格的矿业权许可，在矿区环境保护方面主要体现在行政许可中严把环境审批准入关。目前国土资源部门在审批矿业权许可时，都要求申请的矿山企业或采矿权人，必须提供环保部门的审批意见书、环境评价报告和地质灾害影响评价报告等要件，没有这些要件不予办理采矿许可证。为防止造成矿区环境的重大破坏，在实行严格的矿业权准入制度时，还应该按照国家产业政策和对矿产品的需求程度，严格控制矿山企业数量，防止大矿小开，一个矿体设置多个采矿权，造成小矿密集混乱、滥采乱挖、越层越界、争抢资源的混乱局面，确保矿业实现规模化、集约化、正规化开采，确保矿区良好的矿业秩序，确保矿区有一个良好的环境状况。

（三）建立土地复垦保证金制度

实行保证金制度可以督促采矿权人及时地履行矿地复垦义务，所以应当明确矿山环境治理保证金制度的法律地位。对于已建矿山和新建矿山，有必要实行土地复垦保证金制度，已建矿山应按照其矿产品产量或者销售量的一定比例提取交纳保证金。保证金的额度应由相关部门本着合理、适当的原则确定，既要足额支付以保障复垦进度，同时又要确保保证金数额不削减复垦主体或者投资者的积极性。按照矿山开采的程度分阶段、分逐步、灵活地调整保证金数额，而非一次性足额缴纳。可以借鉴发达国家的做法，制定严格和详尽的复垦标准和程序，规定保证金交纳的时间。不按法律规定的时间和数额交纳保证金的，应予以罚款或刑事处罚。如果采矿权人按规定履行了矿地恢复义务，政府将退还该保证金，否则政府可动用这笔资金进行矿地恢复。

（四）建立闭矿后环保制度

环保规划应做到有始有终，应注重闭矿后的环境保护，应有完备的矿山闭矿后的生态环境治理和土地利用方案；要聘请具有资质的中介组织进行矿区环境破坏状况评估，提出恢复治理方案，由矿山企业解决恢复治理经费，完成矿区环境恢复治理工作。根据《矿产资源法》第21 条的规定，关闭矿山，必须提出矿山闭坑报告及有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料，并按照国家规定报请审查批准。解决好闭坑和局部闭坑后的生态环境问题要符合环境影响评价报告的设计要求和预设功能；重视地质灾害防治工作，消除地质灾害隐患；责闭坑矿区的复垦复绿工作，承担复垦复绿经费和义务，闭坑矿区要达到复垦复绿验收标准。

五、结语

生态安全研究开展时间较短，是近年才提出的一项新兴研究领域，也是可持续发展研究的前沿领域。但可以预见，生态安全作为一个国家或者地区的重大问题，必将会越来越受到重视，其研究也将越来越深入和广泛。

矿区环境保护不仅涉及某一区域的环境问题, 更关乎我国的资源、能源安全与经济持续发展, 对日益恶化的矿区生态环境，引入生态安全的概念，据此构建和完善相关法律制度，形成既有利于矿区环境保护，又有利于促进矿业健康发展的法律对策机制正是情势所需。

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Mine safety and legal protection of ecological

ZHANG Xin-Yuan

(Law School Kunming University of Science and Technology, Yunnan, 650024)

Abstract: Mining resources plays an important role in Chinas national economic development, but current ecological problems caused by mine development has gradually increased trend, Mine ecological is the only way to protect Mine ecosystem health effectively and Mining sustainable development. Starting from the concept of sustainable development, this text based on the analysis of serious problems in Chinas mining resources and eco-system of mine safety laws, put forward an idea that construction of Chinas mine safety laws and system of ecological.

Key words: Mine Development; Ecological safety; Legal protection

作者简介：张馨元（1986-），女，彝族，云南普洱人，法学院环境与资源保护法学09级研究生。主要研究方向：环境与资源保护法学。

[1] 方创林,张小雷.干旱区生态重建与经济可持续发展研究进展[J].生态学报,2001,21(7):1163-1170.

[2] 兖矿集团．兖矿集团生态环境境与“三废”治理情况[M].北京：地震出版社,2001,233—237．