西南地区石漠化防治法律对策研究
王 敏 （昆明理工大学 法学院，云南 昆明 650500）
摘要：西南地区的石漠化现象已经严重威胁到人类的生存与发展。石漠化最严重的贵州，因强度石漠化失去生存条件需要搬迁的人数有45万人。本文拟从分析石漠化的成因与危害入手，提出构建法律防治石漠化的对策建议，以期能为日益严重的石漠化的治理提供一点力量。
关键词：石漠化；西南岩溶地区；法律防治对策
汽车行驶在贵阳开往六盘水的高速公路上，车窗外满山遍野看到的是早已被雨水冲蚀的光秃秃的石山，与云南的满山翠绿相比，贵州的山显得灰暗无色。为防止公路两旁的山体滑坡和石头滚落，公路两边的护坡防护工程随处可见。贵州多山，但绝大部分已经是石漠化后的石山，光秃无绿。在这里存在的一个普遍的现象，漫山都是千奇百怪的巨石、灰石、白石，石头缝中仅有的小块土地上种着稀松的庄稼。林业局发布的石漠化状况公报中显示，贵州的石漠化面积达331.6万公顷[1]，在所监测八省中的首位[2]。严重的石漠化问题给当地居民的生活和经济发展造成了影响。
一、石漠化的含义
1.石漠化含义
石漠化是“石质荒漠化”的简称，是指在热带、亚热带湿润、半湿润气候条件和岩溶[3]及其发育的背景下，受人为活动的干扰，使地表植被遭受破坏，导致土壤严重流失，溶岩大面积裸露或砾石堆积的土地退化现象，是岩溶地区土地退化的极端形式。石漠化与沙漠化是我国发展西部经济所要面临的两大根本性的地域环境问题。“十五”计划纲要中明确指出：“加快小流域治理，减少水土流失。推进黔桂滇喀斯特地区石漠化综合治理。”
2.石漠化的成因
（1）从石漠化的定义可以看出，岩溶（地质）环境是石漠化形成的物质基础。喀斯特石山区普遍具有生境基石裸露、土层薄，水分下渗严重，生境保水性差，基质及土壤和水等环境富钙的生态特征，生态系统脆弱。且在喀斯特地区山高坡陡，气候温暖、雨量充沛集中，暴雨的冲刷和侵蚀使得大量水土流失之后岩石逐渐裸露，随着时间的推移，石漠化的程度和面积不断加深和扩大。在降水量偏少的年份或旱季，耕地无水灌溉，容易形成大面积干旱。
我国石漠化土地主要分布在湖北、湖南、广东、广西、贵州、云南、重庆、四川8省市自治区中。西南岩溶山区以贵州为中心，包括贵州大部及广西、云南、四川、重庆、湖北、湖南等省的部分地区，面积达5O多万km2。是全球三大岩溶集中连片区中面积最大、岩溶发育最强烈的典型生态脆弱区。加上我国西南地区气候湿润，降水量大，流水下渗作用连续，暴雨的冲刷了浅层的土壤，水土流失之后山石裸露，石漠化程度愈加严重。
（2）石漠化形成的主要原因是人为因素。西南一带历来是我国的贫困区域。这里居住着1亿多人口，人口密度大，人地矛盾突出，地区经济贫困，群众生态意识淡薄，向山要粮的意识主导着这里生产模式，各种不合理的土地资源开发活动频繁，水土流失加上可溶岩造壤能力低，使石漠化状况不断恶化。大片地区无水、无土，以致失去了人类生存的基本条件。
人为因素的主要表现为：不合理的耕作方式。岩溶地区山多平地少，农业土地主要集中在各种山间盆地、谷地或者洼地中，而其耕地更是量少质差。在喀斯特发育完全的贵州地区，相当一部分农业劳动力素质较低，很多地方还保持传统的耕作方式，对地力进行掠夺式开发。[4]为了达到农业生产和增产的目的，被迫走上毁林、毁草开荒的道路，“坡耕地”和“大规模垦殖”耕地应运而生。由于缺乏必要的水土保持措施和科学的耕种方式，加上集中的降水，使得西南岩溶地区的土壤易被冲蚀。过度垦殖加剧了水土流失，也加剧了山林土地的石漠化。由于经济的发展和人口的快速增长，人口压力加大，小城镇建设迅速发展，大量占用良田，使得本来就稀缺的土地更加稀缺了。农民为了解决温饱问题，只能去开垦荒地，很多不适宜种植作物的山坡被开荒，山坡植被遭到破坏，水土流失严重，更加快了石漠化进程。
不合理的林业开发。岩溶地区经济落后，农村可利用的能源稀少，群众的生活能源主要是靠入山伐薪，由于能源的单一和群众意识的薄弱，过度的樵采使得林木植被遭到严重破坏。建国以后，西南岩溶地区先后出现几次大规模砍伐森林资源，导致森林面积大幅度减少。喀斯特地区资源较少，乱采滥伐的现象屡禁不止，使部分地区原本良好的植被遭到毁灭性破坏，土地因缺乏植被保护迅速流失，在生态脆弱的喀斯特山区，林地一旦遭到破坏就很难恢复，水土流失的加剧使得石漠化越来越严重。另外，西南地区的采石采矿也给脆弱的生态环境造成破坏。
二、石漠化的危害
石漠化的快速扩展不仅直接威胁了西南岩溶山区人民的生存环境与可持续发展。该地区地处长江和珠江两大流域的上游，石漠化的快速发展，也不利于两江上游生态屏障的建设，并间接影响两江中下游沿岸地区的生态安全。石漠化危机给我们的生存与发展带来了很多不利的影响。
1.植被减少
土层浅薄，石质裸露，土壤蓄水性差，地表干燥等特点对林木生长不利，西南地区植被不断减少。而土壤缺乏植被的保护，水土流失更加严重，陷入植被缺乏—水土流失（石漠化）—植被减少的恶性循环中，最终将会导致石漠化地区无水无土无木，缺乏人类生存的基本条件。
2.地质灾害频发
石漠化地区岩石裸露,岩层漏水性强,储水力低或无储水能力，降雨时水无阻挡地顺坡而下，极易发生山洪、滑坡和泥石流，给人民生命财产带来严重灾害，雨过天晴则立即形成缺水干旱，水旱灾害频繁发生，几乎连年旱涝相伴，是我国山洪、泥石流多发地带。
西南地区山高坡陡，雨量充沛，水流湍急，加以森林植被不足和人为活动的干扰，水土流失极为严重。由于土壤侵蚀严重，流域面上受集中降雨的冲刷侵蚀，泥沙随地表径流入河，形成河流泥沙。严重的水土流失给生态脆弱的岩溶地区的生态环境造成严重影响，不但使喀斯特地区极其珍贵的土壤大量流失，而且造成水库、河道淤塞，在暴雨作用下还可能引发泥石流，给农业生态环境造成巨大的破坏，甚至造成人畜伤亡和巨大的经济损失。
石漠化地区位于珠江、长江的上游,严重的土壤侵蚀,导致河床淤高,淤塞中道,危及长江和珠江沿岸及下游人民群众生命财产安全。贵州最大的乌江渡水电站,库区5年淤积近2亿m3泥沙和山石,已严重影响电站的安全和寿命。我国第一大瀑布——黄果树瀑布位于贵州省境内，也因日益严重的石漠化受到严重影响，不仅在枯水期水量及瀑布宽度明显减少,在雨量充沛的季节水量也有所减少甚至出现断流的现象。如果不加快预防治理石漠化的步伐，黄果树瀑布终有一天会干涸，失去欣赏的价值。
石漠化地区，生态破坏，河水山溪断流，山地气候夏季变热，冬季变冷，石头之灾与石头之害威胁着一地区人民的生存和生命财产安全，也影响着当地的经济发展和脱贫致富。
3.土质肥力降低
土质的石漠化不仅使土地丧失生产力，破坏生态环境，而且还严重影响农业林牧生产，甚至丧失生存的基本条件，因此将极大地制约社会经济的持续发展和人民生活水平的提高。
我国石漠化地区多处于偏远山区，交通不便，经济难以发展，群众以农牧业为生。由于生态环境严重恶化，可耕地在石漠化不断扩大的条件下逐年减少，许多农民只能在石缝里种点玉米杂粮，广种薄收，真是“种了大片地，收不到一袋粮”，投入与产出严重失衡。为了解决温饱他们不得不在陡峭山坡开荒耕作、刀耕火种，过度的开垦和采伐、放牧，使石漠化地区少有的植被不断被破坏，土壤流失更加剧，形成了“植被破坏越严重，土壤流失越严重,石漠化地区越扩大，人民生活越贫困”的恶性循环。
4.生物多样性减少
植被的减少使得土壤蓄水力减弱，泥土的冲蚀使得植被难以生存，森林植被减少，动物失去赖以生存的环境，野生动物物种也随之减少。动植物物种在如此恶劣的生态环境下难以续存，造成了当地生物多样性的减少，很多珍稀动植物濒临灭绝。
石漠化也给当地的群众的生存带来了极大的威胁。石漠化地区年降雨量相当充沛，但是岩溶地区涵养水源功能差，纵使天上常下雨，地下水丰富，群众也无法拥有足够的生活生产用水。石漠化地区的居民饮水要到几公里甚至几十公里以外的地方去取水，饮用水安全无法得到保障，生存困难，更何谈经济的发展。
三、石漠化的防治对策建议
1.加强岩溶地区石漠化监测
加强西南岩溶地区石漠化监测，摸清石漠化面积、分布、程度及其演变趋势，对于研究防治对策和制定资源、环境、经济、人口协调发展的战略规划及水土流失治理方案等都有重要意义。
这就需要建立规范的石漠化监测报告制度。所谓石漠化监测报告是指县级以上人民政府石漠化防治主管部门或者其他有关部门对石漠化现状、变化趋势及其防治状况进行监测、统计和分析，并将监测结果向本级人民政府及上一级石漠化防治主管部门或者其他有关部门报告的活动。石漠化监测报告是掌握石漠化土地动态变化情况，制定石漠化防治规划、政策与决策并采取具体石漠化防治措施的前提。因此，在石漠化防治立法中，应至少就石漠化监测报告体系、石漠化监测报告内容、石漠化监测报告质量、石漠化监测报告经费、石漠化监测报告处理、石漠化监测报告归档等内容作出明确规定。只有这样，石漠化监测报告工作才能得以顺利开展与有效规范，石漠化监测报告质量才能得以有效确保并真正满足需求。[5]
2.加强石漠化综合治理的法制建设
现今对石漠化的防治提得更多的只是一句口号：石漠化治理既是一个突出的经济问题，又是一个重大的政治问题。但是这句口号显得很空洞，真正在执行方面缺乏必要的法律支撑。
在石漠化形式日趋严重的今天，石漠化的防治应顺应市场化趋势，按照生态经济协调发展理论，构建新形势下新的石漠化防治思路。扩展社会各利益群体石漠化防治权益，调整政府石漠化防治管理方式等途径，推进石漠化防治法律制度的构建：
一是开展西南岩溶地区各省市之间防治石漠化的合作。建立有关石漠化监测预防机制，互相交换有益于石漠化治理与防治的信息。对各省交界处潜在的石漠化区域共同进行防治与监控，协调、协商各省对生态资源进行合理、有序、适度的开发利用，防止过度的开发行为产生新的石漠化潜质区域。
二是建立激励性的石漠化防治法律制度。
（1）建立石漠化防治生态补偿制度。岩溶地区的生态环境脆弱，一旦开发利用资源的行为不适度对生态环境造成破坏，就很有可能形成石漠化。根据不同区域在生态资源与生态系统的保护、建设中的作用和地位，进行科学合理的环境成本与利益的核算，制定合理的利益补偿和财政转移支付政策，鼓励与补偿生态环境保护的行为和损失。比如，对新建或正在开采的矿山、林场等，以土地复垦、林木新植为重点建立生态环境补偿保证金制度[6]。企业要取得开采许可，需要交纳相应的保证金。若企业未按规定履行生态环境补偿义务，政府可以企业交纳的保证金作为生态环境恢复治理的费用。在石漠化防治中，采取经济（财政）补偿政策，让石漠化防治受益区向石漠化防治实施区支付生态环境补偿金，以促进石漠化防治受益区与石漠化防治实施区生态和经济协调发展。
（2）建立石漠化防治信息服务制度，这是推进社会各利益群体开展石漠化防治并脱贫致富的一项重要基础工作。石漠化是长期困扰当地农民脱贫支付的突出问题。农民知识文化落后，在石头缝中栽种庄稼，广种薄收使得他们更加的贫困，向山要粮的思想使得他们一再的毁山开荒，其他的资源利用者则是只想索取利益，不管后果的开发利用，导致石漠化更加严重。要从源头上治理石漠化，首先要让他们意识到自身行为是石漠化加剧的主要因素。国家和各级政府应当建立石漠化防治综合信息管理系统、基础数据库和石漠化监测评价指标体系。[7]国家和石漠化地区各级人民政府可以通过广播、电视、报刊、网络等媒体，采集发布石漠化现状及其发展趋势，石漠化灾害预警及应急处理，石漠化防治技术、方法和工艺，石漠化防治法律与政策，石漠化防治所产产品用途及销售等方面的信息，帮助社会各利益群体优化石漠化防治产业结构、提升石漠化防治管理水平、疏通石漠化防治所产产品销售渠道、提高石漠化防治生态效益与经济效益。
三是改革完善石漠化管控法律制度。
周珂教授在其《国家生态环境安全的法律意义》一文中指出：“中国生态环境保护一直强调行政主导、政府起决定作用，特别倚重于临时性政策及行政命令或协调手段。这固然与中国传统行政体制、生态环境复杂的国情密切相关，有一定的积极效能，然而行政主导体制易异化出部门分割、条块分割的痼疾。”石漠化防治监管体系涉及林业、农业、水利、土地、气象、环保等诸多部门和各行政区划，而现实中这些行政部门和行政区划首要职能并非总能相互协调一致进行石漠化监测管理，甚至可能因受局部利益驱动进行争权夺利的现象，难免滋生冲突，结果体制上的混乱削弱了行政主导下的宏观调控职能。因而需要在立法上强化环保部门的综合协调与监督职能，明晰各部门、各地区参与石漠化防御与治理的的具体职责，以期各司其职，相互配合，建立行之有效的石漠化监管体制。
（1）石漠化防治应实行“统一管理与分部门、分级管理”的监督管理体制，即：在国务院领导下，国务院林业行政主管部门负责组织、协调、指导全国石漠化防治工作；国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，各负其责，密切配合，共同做好石漠化防治工作；县级以上地方人民政府组织、领导所属有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好本行政区域的石漠化防治工作。此外，县级以上人民政府还应当成立跨区域跨部门的石漠化综合防治领导小组，县级以上同级地方人民政府之间还应当建立石漠化综合防治府际协调和联合监管机制，以克服因部门分割、多头管理和地区分割带来的弊端。
（2）做好石漠化防治规划制度。规划先行，这是做好石漠化防治的前提和关键所在。所谓石漠化防治规划就是在一定地域范围内，根据当地石漠化现状和生态环境以及经济与社会发展要求，采用系统与综合思路，对石漠化防治工作的总体安排和部署。石漠化防治规划对于石漠化地区的石漠化防治及其相关工作有序开展以及石漠化地区的经济效益、社会效益和环境效益相互协调具有极其重要的意义。只有因地制宜、科学、合理的做好石漠化防治的规划，才能做到事半功倍，取得综合治理的良好效果。因此，在石漠化防治立法中，应建立规范的防治规划制度，应包括以下几方面：石漠化防治规划效力；石漠化防治规划依据；石漠化防治规划原则；石漠化防治规划内容；石漠化防治规划编审；石漠化防治规划与其他规划关系。
（3）将石漠化防治技术措施与石漠化防治组织方式结合，促进石漠化防治措施有效实施。从技术层面看，石漠化防治包括植树造林种草、退耕还林还草、草地建设保护、禁垦禁伐植被、合理用水节水、能源结构调整、基本农田建设、产业结构调整、环境影响评价、划区封禁保护等措施；从组织层面看，石漠化防治包括部门单位责任石漠化防治、公益性石漠化防治、群众性石漠化防治、营利性石漠化防治等类型。如果技术措施与组织方式分离，没有行之有效的组织管理，技术措施很难得到有效的实施。只有将技术措施与组织方式有机结合，才能真正推进石漠化防治。因此，为促进石漠化防治综合开展与有序组织，在石漠化防治立法中至少应明确规定有关植树造林种草、退耕还林还草、草地建设保护、禁垦禁伐植被、合理用水节水、能源结构调整、基本农田建设、产业结构调整、环境影响评价、划区封禁保护等技术措施管控内容以及有关部门单位责任石漠化防治、公益性石漠化防治、群众性石漠化防治、营利性石漠化防治等组织方式监管内容。
（4）企业承担环境责任，参与石漠化防治。石漠化防治运作方式主要有政府行为型、个体承包型和企业化经营型。政府行为型往往权责利不明，前期效应很好，但因部门分割、条块分割，受利益驱动争权夺利导致后期管理和维护跟不上，体制上的混乱削弱了其执行效果。个体承包型虽然较好地解决了权责利问题，但是易受资金、技术和市场营销能力限制，且其力量弱小，不足以适应大规模的石漠化防治。而企业化经营型具有较强合理性。从企业承担环境责任的角度看，企业有义务也有责任承担此项责任。并且，相较个体承包而言，企业拥有更强的资金、技术和市场营销能力，拥有比政府行为型更规范的开发模式；企业基于产业竞争考虑，会努力加强生态技术开发应用，向市场提供更具竞争力的绿色产品。企业可以对石漠化进行规模与持续防治，可以使石漠化地区林草产业、生态农业产业取得突破，从而造就有潜力的石漠化防治新型产业。企业可以利用国家与自身石漠化防治资金组建生态型企业，增加就业机会及提高石漠化防治综合效益，从而提高国家石漠化防治资金使用效果。故石漠化防治运作方式立法应引进现代企业运作方式，以提高石漠化防治综合效益。[8]
3.加强科技投入
石漠化防治必须依托科技、依靠科技强有力的支撑。石漠化防治立法应明确国家支持石漠化防治的科学研究和技术推广工作，发挥科研部门、机构在石漠化防治工作中的作用，培养石漠化防治专门技术人员，提高石漠化防治科学技术水平。要结合防治工作需要，大力开展科研工作，组织开展技术攻关。大力推广应用现有的成熟技术和模式，积极推进新技术、新方法和新工艺的应用，开展多层次、多形式的科技培训，特别是加强基层科技人员及农民的培训，使广大群众掌握防治石漠化的基础知识和基本技能，提高治理者的整体素质。
4.因地制宜开展农村产业结构调整
西南岩溶地区主要受到地质条件的制约，其生态系统特征、运行规律受到碳酸盐岩类型、结构、成分和组合特征的影响，土壤形成速度慢，土壤肥力差。根据西南岩溶发育的特征，结合区域自然、社会经济特点、石漠化状况，对石漠化区进行分类划分，因地制宜开展农村产业结构调整，制定不同的措施方案。
参考文献：
[1] 陈德敏,乔兴旺. 石漠化防治法律制度模式研究[J]. 昆明理工大学学报社会科学版，2009（9）.
[2] 赵东，林昌虎，何腾兵. 人类活动对贵州喀斯特山区石漠化的影响以及对策[J]. 贵州科学，2006,24（4）:51.
[3] 李阳兵，谭秋，王世杰. 喀斯特石漠化研究现状、问题分析与基本构架[J]. 中国水土保持科学，2005,3（3）.
[4] 曹建华，袁道先，童立强. 中国西南岩溶生态系统特征与石漠化综合治理对策[J]. 草业科学，2008,25（9）.
[5] 蒋忠诚，袁道先. 中国西南岩溶区石漠化的综合治理对策[A].中美水土保持研讨会论文集（广西桂林）.
The legal control measures of Southwest rocky desertification
Abstract: Rock desertification in the southwest has a serious threat to human survival and development. Guizhou is the worst region, there are 450000 people have to migrate other place for losing living conditions in the rock desertification regions. This article analyzed the cause of formation and the dangers of rock desertification, the author put forward the control of rock desertification law countermeasures, we should develop the useful and discard the useless of the commanding legal systems of the prevention and control of rock desertification, choose and establish the incentive legal systems of the prevention and control of rock desertification.
Key words: rock desertification; karst regions in southwest; legal measures to prevent and control
作者简介：王敏（1985-），女，贵州六盘水，昆明理工大学硕士研究生，主要研究方向：环境与资源保护法学。
[1] 岩溶地区石漠化状况公报，林业局发布。
[2] 监测范围涉及湖北、湖南、广东、广西、贵州、云南、重庆、四川八省（自治区、直辖市）的460个县（市、区），监测区总面积107.14万平方公里，监测区内岩溶面积为45.10万平方公里。
[3] 岩溶即喀斯特（KARST），是水对可溶性岩石（碳酸盐岩、石膏、岩盐等）进行以化学溶蚀作用为主，流水的冲蚀、潜蚀和崩塌等机械作用为辅的地质作用，以及由这些作用所产生的现象的总称。由喀斯特作用所造成地貌，称喀斯特地貌（岩溶地貌）。
[4] 赵东，林昌虎，何腾兵. 人类活动对贵州喀斯特山区石漠化的影响以及对策[J]. 贵州科学，2006,24（4）:51.
[5] 陈德敏,乔兴旺. 石漠化防治法律制度模式研究[J]. 昆明理工大学学报社会科学版，2009（9）.
[6] 陈德敏,乔兴旺. 石漠化防治法律制度模式研究[J]. 昆明理工大学学报社会科学版，2009（9）.
[7] 陈德敏,乔兴旺. 石漠化防治法律制度模式研究[J]. 昆明理工大学学报社会科学版，2009（9）.
[8] 陈德敏,乔兴旺. 石漠化防治法律制度模式研究[J]. 昆明理工大学学报社会科学版，2009（9）.
