集体林权改革的环境法考察

万 婧（江西理工大学环境资源法研究中心， 江西赣州 341000）

摘要：林权改革之前我国森林面临着诸如大面积林业资源的破坏、盗砍盗伐严重、大量林地遭抛荒等环境问题，林权改革政策的实施，原有的环境问题依然存在，还衍生出林木质量下降、土地肥力下降、林业生产能力受限等问题，可以从提深化林农环境意识、普及林业科学技术、制定相关政策法规以解决好历史遗留问题、实现规模化、多样化经营以及加强生态公益林的管护工作等措施来达到森林环境的生态效益与经济效益的双赢。

关键词：林权 改革环境隐患 环境资源法

根据中共中央、国务院2008年关于推进集体林权制度改革的意见，我国将推行集体林权改革，实现明晰产权、承包到户的改革目标。大部分集体所有的林地均要承包到农户，从而使农民成为林地承包经营权人，享有承包林地范围内的林木所有权，而且承包人对商品林有权依法决定经营方向和经营模式。由于林地承包经营权的趋利本质与森林资源的公共产品性质之间存在天然的矛盾，且集体林权改革实行的林地承包经营权的出发点又重在落实林地承包人的经济利益，因此，在集体林权改革过程中，有必要实现在保护林业经营者的承包经营权与保护环境与森林资源之间的内在平衡，防止因林权改革引发潜在的生态风险。

一、林权改革前的森林资源保护状况

中国曾经是一个森林资源很富有的国家，在古代，我国的森林覆盖率达49%，在清朝初期还有26%。但是，截至2005年，我国的森林覆盖率只占国土面积的18.21%，[1]是世界上森林覆盖面积最少的国家之一。

（一）改革开放前的经济发展模式导致森林资源破坏

建国初期，在开展“大跃进”的运动中，由于片面强调“以钢为纲”，上山砍树烧炭、搞“土炉炼钢”，导致当时许多原始森林、人工林都被砍伐，严重毁坏森林环境。1962年实行“山林下放”的过程中，由于部分社员产生了“远水不解近渴”的急功近利思想，哄抢和盗伐集体林木活动盛行，远远超过正常年份的木材采伐计划。十年“文革”政治动乱时期，由于片面强调“以粮为纲”的指导思想，普遍存在着政府组织上山开荒种粮的现象，即意味着砍伐大量的林木。[2]

（二）前两次林权改革过程中的森林资源破坏

十一届三中全会以后，我国开始了林权改革活动。第一次林改是1979—1991年的林业“三定”时期，实行“均山到户”的“林业三定”政策，即稳定林权，划定自留山，确定林业生产责任制。改革过程中存在着严重的滥砍滥伐现象。由于部分农民产生了“担心国家林业政策随时都会变”的错误心理，以致先下手捞现货，滥砍、偷盗、引发森林火灾等盛行，掀起了一股破坏森林资源的浪潮。[3]

1992—1998年进行第二次林改，实行“四荒拍卖”政策，以低价出让林区资源使得资源相对集中，形成了有规模的“大户林”、“干部林”。在中国进入市场经济的90年代中后期，林权改革完成了它从分到合的过程。它允许土地收益权和林业产权交易流转后，林农限于自身投资能力和缺乏融资渠道，大都一卖了之，将自有林转卖，于是出现大量林地抛荒现象，在林区产业化开发中形成的“速成丰产林”大规模种植单一树种、过量使用化肥农药等不顾生态环境的负外部性问题，在南方林区很是普遍。

改革开放以后，一味的重视经济的发展，自然也就忽视了森林环境的保护。首先，经济增长和社会发展对消费需求极为巨大，导致林地大量流失、林木过量消耗。为满足城镇化建设的需求，在保障农村耕地的前提下，农村住房面积的扩大、基础设施的完善以及道路建设增加等不断抢占林地，即衍生为破坏森林资源的理由。[4]其次，国家林业政策上始终存在着“山场无主，林农无权，分了又收，收了又分”的问题，特别是对当初提供集体山场面积和投入了大量的无偿劳动的农民群众来说却是“一点油水也沾不到”，这严重地挫伤了农民群众发展林业生产的积极性，结果是造成了“林农吃尽了苦头”。[5]更为严重的后果是，森林资源经过长期的过量采伐，再加上农民群众上山开荒种粮，不仅造成了“地在山上挂，田在山谷夹，一场大雨下，地露骨头田满沙”的山区水土流失现象，而且带来了裸露岩石增多，土壤变薄，河流泥沙淤积量增多，河床被抬高等等一系列的恶性循环现象。生态环境的严重失衡和不断恶化，直接地影响和制约着当地经济社会的发展和农民生活水平的提高。第三，部分乡村集体林场被砍伐后，因没有及时更新造林，或者把荒芜的集体山场退还给原主，导致有的林场变成了一片荒山秃岭。第四，乡村集体林场中的经济林承包出去以后，往往只顾收取“租金”而轻视后续管理和监督，以至成为了少数人牟取私利的工具。

二、林权改革目标完成后可能带来的环境资源问题

为了提高林农收益、切实维护林农权益，有效落实可持续发展观、持续改善生态环境，2003年，我国开展了被称为“第三次土地改革”的集体林权制度改革。在保持林地集体所有制不变的前提下，把林地的使用权交给农民，让农民享有对林地的承包经营权和对林木的所有权、处置权、收益权。这是把家庭承包责任制延伸到林地，是农村土地制度改革在林地上的拓展和延伸。重点是从明晰产权入手，重塑林业微观经营主体，建立以林农为主体的微观市场经营主体，放活山林经营权，落实林业经营者对林木的处置权，确保林地经营者的收益权。将集体林权均分到户（连户），实现“均山、均权、均利”和“耕者有其山”，向农民颁发林权证。对于进一步解放和发展林业生产力，保护培育森林资源，增加农民收入，推进社会主义新农村建设，具有重要的意义。

以江西、福建为试点，林权改革以来，的确收到不少成效。在各项政府报告中，地方经济效益、林农的生活水平及地方森林覆盖率都有所提高。以江西省为例，此次改革中江西省新营造了2000多亩生态公益林，森林覆盖率由改革前的31%增加到现在的60.5%，且江西省2004年林业总产值为307亿元。[6]

林农收入的增加，从侧面反映了林木砍伐量的增加，而这是否与林木种植量的增加成正比，如果不成正比，即有过度砍伐林木的嫌疑。以江西省崇义县为例，当地每户每年毛竹人均收入增加了4000多元；一位家里拥有110亩毛竹林的林农，仅一年就创收30多万元。[7]这么大砍伐量是不利于森林可持续发展的，对今后的林木质量、土壤肥力都是有影响的。

在大部分政府工作报告中，首先提及的都是经济方面，当然，以提高林农收益为目的是进行林改的目标之一，但同时，维护生态安全更是重大而长远的目标。[8]。在近几年的林改工作中，已逐步凸显许多问题：林木的滥砍滥伐，林地地力下降，林木质量下降，偷伐公益林严重，林区火灾事故不断、防火措施不到位等。主要表现在以下几个方面：

（一）林改纠纷引发严重的盗砍盗伐、林地大面积荒芜现象

任何制度的变革，在本质上都是利益的再调整和再分配，新集体林改也不例外。建国以来，我国曾多次进行集体林地制度变革，但始终未能从根本上解决集体林地林权属性不清问题，由此衍生出林权产权模糊、产权不稳、产权残缺、产权分散等诸多方面的问题，从而直接影响集体林地的有效利用。最新一轮集体林改的出发点和根本点是希望从根本上厘清集体林地的产权权能配置关系，从而提升集体林地的利用绩效，解放林业生产力，但在其具体实施过程中，必然会触动到一部分人的利益，引发新的林权纠纷也就在所难免。目前，林权纠纷大致可分为两类：一是新集体林改前就已经存在的纠纷；二是新集体林改实施过程中及实施后引发的新的纠纷。前一类纠纷在新集体林改实施过程中可能会调处化解，但也可能延续下来。

由于历史原因、林业体制多变等因素，历史林权纠纷多、时间跨度大，尤其在涉及县与县之间、村与村之间以及宗族之间的历史纠纷，时间短的几十年，长的上百年，宗族之间斗殴，双方各持已见，互不相让，甚至发生械斗致人死伤事件。[9]实际的经济利益使得这些纠纷解决起来难度大，而且在分户划地工作操作过程中，比如在涉及到移民户、村民葬坟，已流转的集体山林等具体问题时，难以把握政策，矛盾难处理，工作难协调。因此，在解决林权纠纷的工作中，难以做到真正的公平、合理，由此引发的林农的不满情绪，为表达自己的利益诉求，村农群体性的事件不断发生，如群体性的盗砍盗伐，甚至纵火烧山等，2006年将乐县爆发的风靡全县的林木盗砍盗伐事件即是就很好的事例，在靠近公路旁边的树木都被盗伐，砍倒的树木末枝横七竖八倒在山上。由于是盗伐，当地村民将凡是能够卖钱的木头都盗砍掉，甚至出现整片山场被砍光的现象。这对森林资源造成的不必要的损失，是不利于生态环境的持续发展的。

在解决林权改革的历史遗留问题上，各地解决方式不一。解决方式的不恰当，极易导致大面积的抛荒现象、浪费林业资源的现象。以朱冬亮在1998-2000年在福建西北部的A乡调查一起“林权转债权”事件为例。[10] 在签订的转让协议中规定，需等到山上的林木砍伐完才能把使用权转给其他各个村，如此一来，当林木砍完了，重新造林的责任是村委会、村组织还是村民自己呢？谁才是真正的债务承担者？如此，在林木全部被砍伐完之前，即意味着有一部分林地是荒的，林权使用者不会依据林地的特性分层次种植、不断育苗，只顾及眼前利益，而浪费林业资源。

林改的基本政策导向是：“管住公益林，放活商品林”。林改之后，原本属于集体所有的山场即变成了一个明确的经营主体所有，利益驱使，林农对待自己的经济林爱护有加，对待公益林即站在旁观者的立场，以致在发生林区火灾时也不管不顾。同时，为了获得更多的木材，盗砍盗伐、破坏生态公益林的现象也很普遍。

（二）林地地力下降，林木质量下降，偷伐公益林现象严重

天然林与与人工林都存在地力衰竭的现象，但是，天然林生产周期比较长且多为多树种混交，生长过程中自身凋落物归还林地以及母岩层营养物质的分解分化作用使得天然林具有较强的自肥能力，但在通常情况集约经营的工业人工林中，由于林木对生长养分的吸收与森林采伐引起的水土流失等原因，林地土壤肥力退化和生产量下降已是不争之实。[11]速成林吸收养分多、归还少，若未辅之科学的管理，对土壤肥力是有影响的；林农不当或过量使用化肥，容易导致土壤中毒，影响土壤的生态性质以及了林木的质量；人工植物群落结构简单容易导致生态系统功能降低等，这些都是影响林地地力的因素。地力下降，自然导致林木质量不高。几次林改，许多天然林已经遭到严重破坏，再者，许多地区为响应林改号召，将许多原天然林砍光，以供林农种植经济林，天然林数量逐渐下降，人工林比重逐步提高。且目前我国森林还面临着树种单一、林业结构不合理，成、过熟林资源已经濒于枯竭以及森林资源地理分布不平衡等问题。[12]这些因素导致目前的人工林难以起到真正的生态效益，同时还影响了土壤肥力，不利于林业的可持续发展。

我国林区大都处于交通不便、信息不畅的地区，且林农的可持续发展理念不强，林改后，林农享有林木的收益权、管理权，成为固定经营者，何时砍伐林木、砍伐多少，都由林农自己决定。一般情况下，林农只顾经济效益、眼前利益，急于收回投资，盲目的种植、盲目的砍伐，违反自然规律造林，想方设法采伐林木，严重影响森林资源质量。

目前，我国大部分林农还是以薪炭为主要的生活燃料，经济林的大量种植占用了原本为林农提供生活燃料来源的山地，使得生活燃料提供途径受到严重影响，而在当前我国林农生活水平没有显著提高的情况下，改变生活燃料的设想是不现实的，为方便的取得生活燃料，偷伐公益林便成为其获取途径之一。这样不仅不利于经济的发展，对生态环境而言也是得不偿失的行为。

（三）分散经营影响林业生产能力

分散经营普遍存在着组织化程度低，经营规模不经济；管理水平不高；资源利用率低；林业发展资金投入不足，融资困难；分散经营受市场影响大,经营相对粗放、分散,林木长期处于自然生长状态,人工干预少,生长量偏低等一系列问题。由于实施“均山到户”政策，曾经大规模的集体林地分散到各个林农手中，林农成为真正的经营者，因此无法集约经营，不能产生规模效应。[13] 这种分散的小规模经营很难在市场配置中占主导地位，将严重阻碍林业生产要素的合理配置，影响林业产业化发展。同时也给资源培育、林木采伐、森林保护、林业技术指导带来不利影响，也增加了经营成本。

我国林农普遍还存在着靠山、靠天、靠天“坐收山利”的思想，管理比较粗放，面对科技生产不容易接受和应用。且分散的林农普遍对经营概念、林业产业结构等认识不足，加之自身资金、信息、技术等限制，林农容易出现“各自为政”的经营管理模式。如此，林木生产水平不高，育苗技术不成熟，不及时砍伐，影响林木生长以及它的经济效益。不但对提高林农的生活水平没有多大的帮助，而且还浪费森林资源，不利于森林的长期发展。且我国林农普遍存在着文化程度普遍不高、种植技术掌握不够、对林木认识不足的现状，因此不能科学的针对当地的土壤、气候、阳光等合理种植经济林，不能恰当的掌握林木的种植、砍伐时间。这对林木的质量、土壤的肥力都是有影响的。

三、防止林权改革中出现生态风险的必要措施

此次林权改革意在提高农民收入，提高木材总量同时维护生态安全，但往往林区的生态价值被忽略。森林的生态价值远远超过其经济价值，鉴于此，必须重视森林的生态价值，以达到集体林权改革生态价值和经济价值的共同实现。必须深化环境保护观念、解决好历史遗留问题、保护好生态公益林、普及科学知识与技术，可以采取以下措施：

（一）深化环境保护观念，科学发展林业生产

积极宣传环境保护知识，增强林农的环境保护意识，保护森林资源。多形式的普及林业科学技术，科学合理使用化肥，分层种植，科学布局，最大限度的发挥环境价值和经济价值，使可持续发展观念深入人心。坚持“利用性开发”的方针，反对“毁灭性开发”的做法。开发不能破坏生态平衡，不能灭绝现有物种，不能减少既得利益，不能采取“砍光推平”的做法，坚持“见缝插针”、“荒山利用”的原则，既保现有林木物种，保生态平衡，又增加开发收入，以开发促进林业。

（二）解决好历史遗留问题，健全法制保障

从总体上分析，多数林权纠纷是在“土地改革、四固定、林业三定、林权复核验证”以来各阶段工作做的不细、不全面、不彻底以及在其后一系列政策运动和经营管理过程中使林地权属发生变更诱发的。[14]有的纠纷时间长，多数林权纠纷缺少证人、证言和有效证据或证据残缺不全，缺少书面形式的文字记载材料等等，时过境迁，历史遗留问题多，解决林权纠纷难度大。确林地权属、明晰林业产权是关键工作。因此，要理清林权纠纷性质[15]，查清历史，公平合理划分林权权属，有基层工作部门做好相关工作。认真制定村组林改方案，县乡两级政府和相关部门要做好引导工作，县要组建包乡镇林改督导工作组，乡镇要组建林改包村工作队，进村入户宣传，引导群众严格按照操作程序开展工作；组织代表对属于本村、本组的集体林地进行实地勘查，了解历史问题由来，协商解决村内、组内林权纠纷；研究、制定林改方案，让农民充分参与到方案指定过程中，确保农民平等享有集体林地承包经营权。

调处林权纠纷，政策性强而没有专门适用的法律规范可以遵循。由于近10年来国家林业政策变化很大，不仅国家法律法规前后规定互相矛盾，中央和地方的法规条例也会相互冲突，甚至国家的正式制度建设明显滞后于农村集体林地的实践，比如，现存的《国家林业部林木林地权属争议处理办法》、《国家林业局林木和林地权属登记管理办法》等相关法规仍未按照林改后的实际情况和现实需要进行修订完善，一些上个世纪的规定与林改后的具体管理相矛盾。林改后出现的林业生产新方式、新情况却找不到管理的政策法规根据，这种状况在客观上给各地政府依法调处林权纠纷造成了很大的困难。导致地方林业部门不敢作为，基层工作人员无所适从。因此，本人认为，应及时完善相关的法律法规、政策，尽快修订林业生产管理法规，全面疏理林业规范性文件，保留可行的，清除不实用的，修改不符合、不适应林改后林业生产经营管理的原有政策规定，破除政策性障碍，重新制定符合实际的，形成环环相扣、协调一致、运作顺畅的政策措施体系，指导管理林业生产发展。

（三）实现规模化、多样化经营

规模化经营是实现经济效益、提高经营效果的重要途径之一。当前，尤其是南方集体林区农村的青年劳力大多外出打工,分山到户后各自经营过于分散,水平不一,且各家人力资源情况差别大。如果全部以各家各户为单位编制森林经营方案,由于地块过于分散,难以形成集约规模经营局面,森林经营方案难以科学编制,即使编制完成也难以有效实施。可以根据林业生产受地域性影响很大的特点，实行以各种地区性组织为主要形式的合作式经营，能够在很大程度上弥补分户经营的不足，更好地实现规模经济效益。

根据森林可持续经营的要求，加强集体林经营模式的研究和推广，人多地少的林区，可采用多户合并作为林班；人多地少的林区可以采用分山到户后的林地产权不变，各户入股，以村或村组为单位集体经营的方式，制定经营措施。各户入股、集体经营可以很好地整合全村人力资源，对闲散林地进行利用，规模扩大，可使森林经营方案的编制更具备现实可操作性，实现经营采伐利用的可持续发展。应大力提倡利林权通过合法手段进行流转，从而促进林业资源的有效配置，促进林业今年供应形式的发展以及规模经营的实现。同时，在林区加强各种林业合作组织的建设，建立以林农为主体、以自愿参与为原则、以促进合作为目的的管理规范的林业合作组合（协会），从而弥补分户带来的不足，更好的帮助林农低于各种自然风险，促进林业“三防”等工作的顺利展开。另外，应加强林业部门与林业院校、林业科研单位的合作，大力促进林业生产新技术在基层林区的推广与应用，为实现规模经营提供技术保证。

（四）做好生态公益林的管护工作

在林改过程中，盗砍盗伐现象严重，因此，相关部门必须做好生态公益林的管护工作，严厉打击盗砍盗伐行为，予以相应程度的惩罚。督促林农切实护理好公益林，在公益林生态补偿标准不断提高的情况下，加大公共设施建设，为生态林的管护提供利良好的基础。

作者简介：

万婧（1987-），女，江西理工大学环境与资源保护法学专业2009级硕士研究生。

[1] 参见国家林业局网：《2005年中国林业基本情况》http://www.forestry.gov.cn/portal/main/s/58/content-89.html。

[2] 张新光：《建国以来集体林权制度变迁及政策绩效评价—以大别山区的河南省新县为例》，载自乌有之乡网。文中以新县为例，指出：在大跃进时期，新县在短短几个月就砍掉原始森林资源120多万立方米，超过该县正常年份木材采伐计划的40倍；“山林下放”过程中，共哄抢和盗伐集体林木60多万立方米，超过该县正常年份木材采伐计划的20倍；“文化大革命”时期农民群众上山开荒种粮达16万亩，共毁掉集体林木183.93万立方米；“林业三定”时期，共砍伐集体林木11.34万立方米。可以说，经过这4次较大的严重破坏，新县林业资源几乎到了面临着枯竭的地步。据1982年新县林业资源普查数据显示，幼龄林地面积占到了93.96%，中龄林地面积仅占5%，而成熟林地面积还不到1%。全县林木覆盖率仅为51.33%，森林覆盖率下降到45.84%。

[3] 温铁军：《我国集体林权制度三次改革解读》，载自《经济参考报》2009年8月12日。文中指出：“均山到户”政策实施后，导致集体林权蓄积量在300万立方米的林业重点市由20世纪50年代的158个减少到不足100个，能提供商品材的县由297个减到172个。我国第三次森林资源清查（1984—1988年）结果显示，南方集体林区活木林总蓄积量减少18558.68万立方米，森林蓄积量减少15942.46万立方米。

[4] 文海忠：《创新森林森林资源保护管理的思考》，载自《林业工作研究》2003年第7期，第33页。文中指出：第五次全国森林资源清查与第四次清查的结果相比，因征占用或者改变用途，全国共有1.6亿亩林地转变为非林业用地。这就意味着每年增加的1亿多亩造林，至少有五分之一被抵消导致掉了。

[5] 张新光：《建国以来集体林权制度变迁及政策绩效评价—以大别山区的河南省新县为例》，载自乌有之乡网。

[6] 参见人民日报：《江西林权改革改出了什么》，2007年6月3日.载自人民网http://env.people.com.cn/GB/146189/168051/168288/10004916.html。

[7] 参见中国江西新闻网：《崇义林改：一项还权让利给林农的民心工程》，2006年8月23日，载自人民网http://env.people.com.cn/GB/146189/168051/168288/10004918.html。文中还提到以为农户的情况：在乐洞乡一户加工作坊，村民钟英明给记者算了一笔明细账：“如果卖原竹，一根毛竹能卖到3.5至4块钱。如果自己搞加工，一根毛竹能生产竹帘竹席3.5床，产值可达到16块左右。”钟英明告诉记者，她家的70亩毛竹一年差不多能砍2100根，除了加工竹制品外，还有竹尾、竹笋等带来的收益，一年有近4万块钱的毛利。

[8] 张斌：《福建集体林权改革后的冷思考》，载自《湖南环境生物技术职业学院学报》2006年第12卷第2期。该文指出：根据日本学者和国内的研究成果，森林的生态价值一般为其经济价值的9—16倍。该研究表明森林的生态价值远远超过其经济价值，因此，笔者认为，在林权改革过程中更要重视森林的生态环境价值，应该把这个放在首位，以求森林资源的长远发展。

[9] 王洁：《当前集体林权制度改革存在的问题和建议》，载民建中央网站，2010年4月15日。

[10] 朱冬亮：《社会变迁中的村级土地制度》，厦门大学出版社，2003， 转载自贺东航、朱冬亮：《中国集体林权改革存在的问题及思考》，载《社会主义研究》，2006年第5期。文中提到：据当地村干部讲述，事情的起因是在上个世纪80年代至90年代初，县里贷款造林，由于未能及时偿还贷款，便将山林作为抵押以偿还债务。结果在A乡11个行政村，除了一个村没有被抵押之外，其它10个村都有抵押。

[11] 张桥、蔡婵凤：《森林土壤退化及其防治研究综述》，载《生态环境》2004年13期，第678页。

[12] 成、过熟林资源缺乏将导致全面采伐中、近熟林资源，使林龄结构更不合理，森林质量下降。

[13] 叶青：《集体林权制度改革存在的问题及对策》，载《尤溪政研》2009年第3期。

[14] 钟德军、魏天波、屈柏林、凌继华：《林权纠纷及其解决途径》，载《河北林果研究》2008年第4期，第438页。

[15] 林权权属纠纷种类包括村民群体与经营大户之间的权属纠纷、村集体内部不同村民之间的山林界址不清晰而引发的纠纷、村民小组之间因为争取山林而引发的争议、村民群体对村干部“违规”转让林权不满而引发的纠纷、自留山抛荒后被他人种植或者被村集体收回而引发的纠纷等多种类型。即使是在那些已经确权并且(换)发证的山林中，也有很多可能会出现新的纠纷。