瑞典森林法的主要内容及对我国的启示

谢军安 黄桂琴 刘 硕 (石家庄经济学院，石家庄 050031)

摘要：瑞典是欧洲森林覆盖率最高的国家，在全世界有着“森林之国”的美誉。今天，瑞典有着如此丰富的森林资源，得益于过去的100年间它所实行的以高效和可持续发展为指导原则的森林法规和政策。本文主要介绍瑞典《森林法》的发展历程、主要内容，提出了其对我国森林法治建设的几点启示。

关键词：瑞典 森林法 发展历程 启示

瑞典位于波罗地海西岸的斯堪地纳维亚半岛上，东径11°17′～22°50′，北纬50°2′～69°17′。根据2007年瑞典林业局官方网站公布的数据，瑞典的陆地面积为4130万公顷，其中包括林地2300万公顷，覆盖率约为56%。[1] 值得注意的一点是，如今瑞典的森林多是人工林和天然次生林，瑞典的原始森林因四五百年以前的战争和殖民统治被砍伐殆尽。在19世纪中期到20世纪初，无计划的过渡伐木又加剧了瑞典的森林资源稀缺。从20世纪初开始，瑞典政府意识到过渡砍伐的危害，开始对森林相关活动进行立法。从20世纪20年代开始，瑞典森林的年增长量就超过了60%。目前，瑞典的平均每年林木生长量达到1亿立方米，年均采伐量是7500—8000万立方米，每年有2000—2500万立方米的净增长，实现了森林资源的持续增长。瑞典人均占有森林量为世界平均占有量的3倍。瑞典是欧洲森林覆盖率最高的国家，在全世界有着“森林之国”的美誉。

一、瑞典《森林法》的发展历程

瑞典是世界上最早制定森林法律的国家之一。森林法的雏形可以追溯到1574年。那一年，国王约翰三世在一封写给维尔斯特拉行政长官的信中，命令其必须确保橡树的种植（种植橡树是为了给瑞典海军提供造船的木料），这一命令执行了几百年。瑞典农民被强令种植、砍伐橡树，即使是在他们自己土地上的也不例外，因为橡树属于国王，任何人不能违抗国王旨意。[2]从1903年第一部正式的《森林法》出台到1994年新《森林法》的实施，九十年间，瑞典一共颁布了六部《森林法》。这六部法律的主要内容和特色为：

图一：瑞典《森林法》发展简介[3]

20世纪90年代，世界范围内发生了较严重的生物多样性危机，鉴于此，瑞典1994年《森林法》的立法目的界定为“对环境和生物多样性的保护”。自此，瑞典的林业发展从侧重追求林木生产的经济价值转变为经济、生态、社会效益并举，走上了可持续发展林业的道路。瑞典林业也同世界各国林业一样，经历了对森林资源的破坏、重建和保护过程，但瑞典的可贵之处在于，一旦意识到破坏森林对生态环境带来严重后果，迅即调整法律、政策，采取措施予以补救，并且效果显著。

二、1994年瑞典《森林法》的主要内容

1994年新《森林法》共有41条，按照法条的具体内容，可将《森林法》分为：总则、林木更新、采伐、法律责任等在内的10部分（有学者认为是9章）内容。

第一部分：总则

这一部分主要介绍了新《森林法》的立法目的、对林地的界定，与《环境法典》条款冲突时的处理等内容。其中，第一条主要规定了立法目的，“森林是一种国家资源。在对其进行管理时应当注重贵重收益的获取，同时也应维持生物多样性。森林管理同时也应将其他的公共利益考虑其中。” 第二条对“林地（forest land）”进行了界定，同时规定了“适合木材生产”及“森林荒地（forest wasteland）”的标准。

第二部分：林木更新

此部分主要规定了新林的种植条件。第五条规定了应当在林地上种植新林木的三种情形。第六条规定了培育新林应当确保适当的密度和林木种类的组成，具体的规定由政府或者政府指定的公共权威机构发布。第七条规定了政府或者政府指定的公众权威应当根据造林学的原理，对林木更新所需要的原料的来源和交易进行规制，并界定了重新造林所需材料的种类。第八条规定了森林的所有权人应当负责新林木的种植和看护。当然，在出现特殊情况时，根据第九条的规定，瑞典林业局有权针对该具体情况而暂不适用第五、六条的规定。

第三部分：采伐

本部分主要是有关采伐的规定，包括采伐林木的目的、某时期内采伐限额的规定、持有林地的界定、森林业主的通知义务等。采伐前，私有林业主需向国家林业局下属的区域林业委员会递交采伐申请（6周前）。申请中必须说明保护森林环境和生物多样性的具体措施，以及如何对有历史价值的森林及景观进行保护，必须包括造林更新的方式、方法。其中，第十条规定了采伐林木的目的，即为了促进新林的种植或是现存林木更好的生长。为了保护幼林，政府或者政府指定的公共权威机构可以规定幼林被采伐的具体年限和方式。第十四条对森林业主在四种情况下有正式通知林业局的义务。

对于那些生长缓慢而又更新周期长的森林必须经过许可才能砍伐；如果有理由确认砍伐会影响该地自然环境，将不被许可；森林的构成应是林木与灌木相结合，不得随意用其他物种替代。

第四部分：不适宜采伐林的相关规定

本部分主要介绍了不适宜进行采伐作业的林地的判断标准、申请该种林木采伐许可证的条件、不予批准的情况以及造成森林业主损害时的赔偿事宜。第十五条是对不适宜采伐林或受保护林、多山林地的界定。第十七条规定了在不适宜采伐林区中，采伐许可证何种情况下可能会被批准，何种情况下可能会被拒绝。第十八条则是多山林地的采伐许可批准条件。

第五部分：驯鹿畜牧区的采伐

森林的采伐很多情况下会对野生动物产生影响，在一些特殊区域应当特别注意。《森林法》专门在这一部分中对驯鹿畜牧区的林木采伐进行了规定。第二十一条规定了在该区域内禁止进行林木采伐的情形，如严重损害驯鹿放牧的草场的、阻碍驯鹿正常迁徙等情形。

第六部分：特定珍贵阔叶木和阔叶林的保护

1985年瑞典曾专门针对特定珍贵阔叶林（selected valuable broadleaved forests）出台《特定珍贵阔叶林法》。1994年《森林法》对“特定珍贵阔叶木”（selected valuable broadleaved trees）和“特定珍贵阔叶林”作了相应的规范。本部分对这两个名词进行了界定，并对该种林地的标准做了规定。第二十八条规定用于精选珍贵阔叶林更新的补贴金由公共基金支出。

第七部分：森林虫害

《森林法》授权政府可以为了防治森林虫害发布相关规定。

第八部分：自然和文化遗产保护

森林的生物多样性和文化遗产必须得到社会关注和保护，可采取的措施包括：确立采伐区范围时不要过大，避免损坏生态脆弱的栖息地和珍贵历史遗迹等。

第九部分：林业局的职权

林业局负责监督森林法的实施，对特定对象作出要求其履行或禁止履行的命令。在必要时，可以采取强制措施确保命令的实现。对违法行为的制裁常采用经济处罚的方式。

第三十七条授权政府可以征收特别税费，以支付监督工作所需的费用。

第十部分：法律责任

本部分阐明了违反森林法具体条款时应当承担的法律责任，如罚款、罚没违法采伐的林木或等价值财物、监禁等。第四十条则对根据本法所作决定或是根据本法制定的规范所提起的上诉的受诉法院和上诉进行了指定，分别为普通行政法院和行政上诉法院。

第四十一条规定瑞典森林局可以决定马上实施权威机构所作出的指令。

瑞典除了《森林法》这一林业基本大法以外，还有许多相关的法规，如《禁猎法》、《自然保护法》、《建筑和规划法》等法律法规，这些法律全面系统，重点突出，并且自上而下得到贯彻执行。

三、瑞典《森林法》特点及对我国森林法治建设的启示

（一）注重经济与环境的协调发展

瑞典森林法确立了两大立法目标，即：木材生产和环境保护。其森林经营理念为：可持续经营。瑞典的林业发展没有把森林的生态作用和对林木的采伐利用对立起来，而是明确这两大目标在森林资源管理中具有相同的重要性，将木材生产和环境保护措施结合在一起，瑞典的森林工业与营林业互相促进，有力地支撑了瑞典的经济发展，真正实现了森林的生态功能和产业功能的有机结合。

瑞典1994年《森林法》的第一条明确阐述了该法的立法目的——林业生产与环境保护并重。在1994年《森林法》中，除在第一条立法目的中阐明生物多样性的保护外，该法有近1/4的条款直接或间接地涉及到自然和文化遗产的保护。在森林中进行的所有的活动都要考虑到自然和文化遗产的保护。例如，对森林道路的规划、对驯鹿驯养草场林木采伐的限制、对DDT的禁止使用、对适于鸟类筑巢地区林木的保护等等规定，都体现了对于环境生态的保护。

目前，我国《森林法》的立法目的还停留在促进森林经济价值的提升上，忽视了森林生态价值及文化价值的开发与保护。例如，我国《森林法》、《森林法实施条例》中都没有对“森林”概念进行界定，在《森林法实施条例》中简单规定“森林，包括乔木林和竹林”等。这种规定使得在立法中及法律实施中只注重林木的生产，而忽略了对与森林密切相关的河流、湿地等生态因素的保护。

瑞典森林法对我国的重要启示是，将对森林生态功能的保护予以到林业发展中，注重森林的可持续经营，森林生态功能和开发利用功能并重。一方面，森林的培育、管理、补贴等都需要大量的资金支持；另一当面，林业产业的发展又为国家经济的增长提供了动力。森林资源是一种具有经济、生态、社会三大效益的资源性资产，对其管理应当保持三种价值的协调发展，借鉴瑞典、芬兰等国家的先进经验，早日走上森林可持续的经营利用之路。

（二）林业权属清晰，私有林业发达

瑞典的森林面积为2290万公顷，按所有制分为公有林和私有林。下面的表格详细介绍了森林所有者的种类和所占比例。

图2：瑞典森林所有权制度[4]

从图表可知，瑞典森林的私有化程度较高，明晰的产权和长期稳定的制度保障，使得林主造林营林的积极性高涨，林地利用率高达96%。

在世界范围内，私有林有着悠久的发展史。芬兰、瑞典、德国、法国等国私有林的雏形可以追溯到11世纪。伴随着欧洲工业革命的兴起和发展，以欧洲国家的私有林制度为代表的现代私有林制度在欧洲形成后向北美洲的美国、大洋洲的新西兰和亚洲的日本等地扩散。

瑞典现代意义上的私有林制度始于19世纪上半叶，成形于19世纪下半叶。瑞典的林业政策是——严管生态公益林，放活人工商品林。2007年，瑞典私有林业主的数量达到335805人，平均每个私有林业主拥有47公顷林地。瑞典私有林占到全国森林的75%，供材量占全国供材量的60%，私有林在瑞典的地位至关重要。包括瑞典在内，世界上森林覆盖率高、林业发达的国家，其私有林普遍占了较大比例。私有林对于林业的发展起到了很大的推动作用。

按照现有的法律规定对我国的林业制度进行划分的话，可以分为公有制林业和非公有制林业。相比之下，我国非公有制林业所占的比例小，地位低。

1、公有制林业包括国有林业、集体林业和混合所有制林业中的国家和集体所有的部分。公有制林业主要存在的问题是产权并不清晰，权属不明确。一方面，政府林业行政主管部门将国有森林资源的所有权与行政管理权相混淆，存在政企不分和政资不分问题，另一方面，森林资源的所有权、经营权、使用权混合，因为所有权虚置，大量的森林资源被无偿占有、利用；同时，不同主体的森林资源之间界限不明。[5]所有者缺位、所有权虚置导致我国林业重采轻造、粗放经营、过渡消耗、使用效率低下。

2、非公有制林业包括私有林业、个体所有林业、外资林业，其实质是私有林业。由此可见，非公有制林业是指建立在土地国有和集体所有基础上的，由个体、私营和外资经济等利用森林和林木，依法获取收益，并依法自主处分其经营的森林和林木资产的林业经济成分。[6]

相对于公有林而言，私有林权有几个比较显著的优点。例如，私有林的产权相对清晰，林地的所有权人为国家或集体所有，经营者享有的是对林地的使用权、收益权、支配权；另外，私有林的管理因直接关系到经营者的经济利益，权利者的主动性被极大地调动起来。我国主要的森林问题之一是林地的利用率低，这与林地所有者、管理者的积极性有很大关系，其深层原因是森林法对森林资源权属的分配和界定不能对其经营形成良好的刺激和鼓励作用。

但目前，我国对非公有林的管理过严，相较于公有林而言，权利范围更窄，受到诸多限制。例如，非公有林的采伐必须经过林业部门的审批，在税收、收费等方面更严苛等。这与世界其他国家放宽对私有林的监管的情形相悖。

我国的林地属于国有和集体所有，且这一现状在短时间内可能不会有大的改变，不能简单套用瑞典模式要求林地私有化。如何根据我国的所有制现状设计林权制度是关键。笔者认为，在林地所有权和经营权两权分离的情况下，应明晰经营权，可以适当予以放宽限制。具体来说，应当立法明确规定经营者可以通过拍卖、承包、租赁、转让等形式取得林权，且要明确其林木的采伐利用权、景观的开发利用权、担保抵押权等权利；放宽非公有林的采伐限额制度，可借鉴瑞典《森林法》相关规定，将采伐审批制度改为报告通知制度；另外，在林权的使用权限的设定上，可以考虑适当延长，使经营者更积极地对林地进行长期投入。

（三）健全而精简的林业管理机构

瑞典林业机构实行垂直管理，不受当地政府的领导。瑞典林业局（Swedish Forest Agency）是瑞典农业部下设的国家机关，是政府在森林及林业政策方面的专业权威机构，负责有关森林管理方面的事务。瑞典林业局设有办公室，下设五个区域和43个地区（一个例外：Gotland岛的林业问题由县行政委员会主管）及120个当地办事处，工作人员由国家政府任命。林业局的使命是依据立法机关和政府所制定的指导原则管理森林，实现林业的可持续利用。林业局在对国家森林进行管理时重视林业的经济收益，也注重保护生物多样性。同时，林业局还通过教育、宣传等方式提高人们对森林重要性认识，如对其户外游憩价值的重视。林业局最重要的任务是就有关森林的事宜提供建议，监督《森林法》的实施情况，为森林工业提供服务，支持自然保护工作。

但是，值得注意的是，林业局并不负责国有森林的管理工作。除了国家公园以外的国有森林，都由一个名为Sveaskog的国有森林商业公司管理。

国家林业委员会和地区委员会是瑞典的林业管理机构之一，成立于1905年。委员会通过宣传、教育、建议等方式对私有林进行管理（详见图3）。2007年国家林业委员会和地区委员会并入林业局，成为其组成机构之一。

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图3：林业委员会组织图Organogram Swedish Forest Agency

瑞典的林业管理机构精简、效率高，原因是有关森林的某些职能如科研工作从行政机构中分离出去，交给专业机构去做。瑞典农业大学林学院承担了瑞典林业科研的主要工作。另外，大型的林业公司中一般也设有研究机构和实验室，把科研成果应用到现实生产中。

我国的林业管理机构臃肿、人员庞杂，职责不清，运行不畅。一方面林业机关的工作量大，管理范围过于宽泛，管理方式粗犷；另一方面存在部门职能交叉、重复设置的现象，这使得林业机构的管理工作很难落到实处。

我国可以借鉴瑞典等国的经验，林业管理机构将科研职能分离给高校和研究所，同时又保持密切联系，以保证决策的科学性。林业管理机构主要负责法律文件的制定和日常管理，发挥协调、指导和服务功能，提高工作效率。

（四）全面的林业服务机构

瑞典有着完善的森林服务机构，主要包括林主协会、森林工业协会、森林协会等。目前，瑞典的林业服务机构有3000多家，为林主提供信息、决策参考。

图4：瑞典林业服务机构简介

我国的咨询服务公司随着第三产业的发展而如雨后春笋般出现，但具体到林业服务领域，并不是很多，这和我国非公有制林业并不理想的发展状况是密切相关的。国家决定“放手发展非公有制林业”，非公有制林业的兴起必会带来林业服务行业的繁荣。林业服务机构促进林业的健康快速发展，国家要对这些服务机构予以政策、税收等方面的鼓励和支持。

我国是一个森林资源十分贫乏的国家，森林覆盖率低，森林分布不均，生态环境脆弱。与森林发达国家相比，我国森林破坏的时间更长，危害更烈。瑞典森林法对我国森林法治建设有着很好的借鉴意义。

参考文献：

［1］姚顺波．中国非公有制林业制度创新研究．[M]．北京：中国农业出版社，2005年版

［2］魏远竹．森林资源资产化管理研究．[M]．北京：中国林业出版社，2007年版

［3］侯海涛．瑞典的森林管理．[J]．广西林业，2006年第6期

［4］郭广荣．瑞典林业可持续发展的策略与支持体系．[J]．世界林业研究，2004年第17卷第4期

［5］张其光．赴瑞典林业考察报告．[J]．热带林业，2003年第31卷第4期

［6］The Swedish Forest，skogsstyrelsen，Swedish Forest Agency，2009

［7］Swedish Forest Agency，skogsstyrelsen，Swedish Forest Agency，2009

The Swedish Forestry Act

Abstract：Acclaimed as “A Nation of forest”, Sweden is one of the most heavily forested nations in Europe. Today’s forest resources are the result of forest act and policy during the past 100 years，which have been guided by principles of efficiency and sustainability. The paper introduced the developing process and the substance of The Swedish Forestry Act，and suggested that several aspects can be used for the construction of rule of forest law in china.

Key words：Sweden; The Swedish Forestry Act; Developing Process; Inspiration

作者简介：

谢军安，男，1955年出生，吉林人，石家庄经济学院法学教授，专业方向：环境法。

[1] 国内部分学者主张：瑞典的国土面积为449964 k㎡，即4499万公顷，林地面积为2700万公顷，还有学者主张瑞典的森林覆盖率达到了71%。这些差异可能是统计数据来源或是计算标准不同造成的。本文数据主要来源于瑞典林业局网站。

[2] 侯海涛．瑞典的森林管理．[J]．广西林业，2006年第6期，第51页。

[3] 姚顺波：《中国非公有制林业制度创新研究》，北京：中国农业出版社，2005年版，第60-61页。

[4] 数据来源于由瑞典林业局2009年发布的电子期刊The Swedish Forest。

[5] 姚顺波：《中国非公有制林业制度创新研究》，北京：中国农业出版社，2005年版，第23页。

[6] 姚顺波：《中国非公有制林业制度创新研究》，北京：中国农业出版社，2005年版，第23页。