我国地震风险防范制度建设

——以汶川大地震为参照

江 琴 卢炯星 （厦门大学法学院）

摘要：汶川大地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震，时过三年，灾区已得以重建，然而回想抗灾、救灾过程，我们需警惕：地震预防体系中存在着不足的情况亟待完善。本文以现代风险社会理论为指导，从可能性、人为性的风险特征着手，为我国建立地震风险防范制度提出地震前期、中期、后期风险控制的构想。

关键词：汶川地震；现代风险理论；风险防范

一、汶川大地震引发的思考

2008年5月12日下午2点28分，我国四川的汶川地区发生了里氏8级强震，四川汶川特大地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震，巨烈级别高达11度，余震3万多次，涉及四川、甘肃、陕西、重庆等10个省区市 417个县(市、区)、4667个乡镇)、48810个村庄。灾区总面积约50万平方公里、受灾群众4625万多人，其中极重灾区、重灾区面积13万平方公里，造成69227名同胞遇难、17923名同胞失踪，374643人受伤，需要紧急转移安置受灾群众1510万人，房屋大量倒塌损坏，基础设施大面积损毁，工农业生产遭受重大损失，生态环境遭到严重破坏，直接经济损失8451亿多元，引发的崩塌、滑坡、泥石流、堰塞湖等次生灾害举世罕见。[1]这是我国自建国以来最为强烈的一次地震。时过三年，尽管灾后的汶川已经重建——在13万多平方公里的国土面积上完成城镇再造，为近2000万的受灾民众重建家园，但是，在抗灾救灾过程中，我们不难发现，我国的地震预防体系中明显存在着不足。

（一）预报地震的难题尚未完全解决

首先，汶川大地震的发生得措手不及。汶川大地震之惨烈，地震局却不能预报，地震台专家称，事前几乎没有掌握到宏观异常。[2]预报地震是人们长期以来的愿望。地震作为自然灾害之一，在我国抗灾史上早有记载。早在两千多年前，我国东汉时期的张衡就制造出地动仪以对地震进行预报。但由于地震是在地下发生的，不能直接观察，更由于影响因素十分复杂，因此预报地震的难题尚未完全解决。预报既有成功的经验，也有失败的教训。不可否认，汶川大地震的预报就是一个失败的教训。强达8.0级的地震，在震前，地震局却没有掌握到宏观异常，没有发出任何预警措施。并且，在震后，地震局试着进行余震预报，仍然频频出错，导致四川人戏言称：“比地震可怕的是余震，比余震可怕的是预报余震，比预报余震更可怕的是预报了余震却一直不震。”[3]由此可见，我国地震预报科技还有待提高。

（二）地震预报与评估技术难题没有解决

根据2001年的《中国地震动参数区划图》，汶川的地震动峰值加速度分区为0.1g，对应的抗震设防基本烈度相当于7度，[4]而汶川此次地震的烈度竟高达11度。可见，我国原《中国地震动参数区划图》对汶川地区地震动峰值加速度分区的估计远远不足。虽然，由于科技发展的限制，现有的技术水平不能排除对地震危险性的错误估计，在目前的发展水平上要实现对各地地震动峰值加速度分区实现精确的估计是不可能的，但是在地震预报与评估技术难题还不能攻克时，我们仍能做到在地震风险防范中把建筑物的安全性提高到重要的战略地位。可是从汶川大地震中，我们发现，由于人们过于信赖自己所掌握的科技以及对发生地震强度大小的估计，《中国地震动参数区划图》对于建筑物抗震设防标准上还达不到抗震的要求。尽管汶川大地震的强度是该地区史无前例的，但是不能以此作为麻痹的借口，以致在地震风险防范中失利。同时，在制定严格的建筑抗震设防标准的同时，还应当确实做好建筑监督工作。在汶川大地震的建筑物毁坏分析研究中可以发现，严重毁坏的建筑物大多是没有经过严格设计和施工的不合格建筑物，在平时虽然可以遮风挡雨，但是一旦发生强烈地震，就会兵败如山倒。在地震中，往往是由于建筑物的毁坏、倒塌造成严重的人员伤亡的。

（三）应急协调联动机制存在着部门协调不力的问题

从汶川大地震的救助过程来看，应急协调联动机制存在着部门协调不力的问题。汶川地震发生3小时以后，中国的部队救援才开始行动，且准备仓促，首批赶到灾区的官兵多数赤手空拳；直到5月14日，民航局才开始调集民航直升机参与救灾；一些非政府组织虽然参与了救援工作，但几乎都是自发行动，没能充分发挥非政府组织的力量；对大量参与救援和灾后重建的志愿者，也存在着管理混乱、缺乏后勤保障等问题。[5]据有关资料显示，震后20分钟获救的救活率达98%以上，震后一小时获救的救活率下降到63%，震后2小时还无法获救的人员中，窒息死亡人数占死亡人数的58%。[6]当然这些数据未必绝对，但是这些数据所传递的信息却不容忽视：在震后救助过程中，时间就是生命。汶川大地震中，人员伤亡惨重，除了由于震级强烈，建筑物损毁造成严重伤害外，由于应急救助队伍不完善、无法进行及时有效的救助也是其中一个重要因素。为了更好做好我国地震风险防范制度建设，先了解现代风险社会理论。

二、现代风险社会理论及对汶川大地震的反思

（一）现代风险社会中风险的特征

风险是人类社会的伴随物，传统社会阶段，风险更多的是表现为物质的匮乏和自然灾害等与人类生存息息相关的外界环境所带来的可能性危险，而当时人们并没有用风险这一概念来予以定义，更多的是用危险或者灾害的概念来表述。

“风险”一词是人类社会发展到一定阶段才出现的，并在现代社会代替了危险和灾害，从而更加丰富其内容。

首先，风险概念首先表达的是一种可能性的概念。风险在人类社会中一直存在，但是与传统社会所表达的风险相比，现代社会的风险所表达的内涵已经有所发展，更多的是表示具有可能性的危险，或者说是有可能发生的、会造成灾难的事件。

其次，风险表达的是一种人为性的概念，是人类行为不可避免产生的一种伴随性结果。“风险社会”一词最初的提出者是德国学者乌尔里希.贝克，他在其1986年出版的《风险社会》一书中阐述了自己的风险社会理论，首次使用“风险社会”概念描述当今全球化时代充满风险的社会。在贝克看来，随着人类活动的宽度、深度和力度的加深，社会风险越来越开始表现出它的人为性一面，也即——人为风险。[7]贝克指出，当人类试图去控制自然和传统、并试图控制由此产生的种种难以预料的后果时，人类就面临着越来越多的风险[8]。英国社会学家吉登斯也认为，当代社会，被制造出来的风险占据主导地位。[9]

（二）现代风险社会理论对汶川大地震的反思

地震作为常见的自然灾害，是因为地球板块相互运动、相互作用使地壳中的局部岩石受到长期积累的力度作用，当岩石不能承受而突然破裂时形成的。科学家估计，地球上每年发生的地震约500万次。在这些地震中，人们能感觉到的约5万次，能造成破坏性的约1000次，7级以上的大地震约20次。[10]可以说，由于地球板块的相互运动、相互作用，我们所生存的地球每天都在发生地震，地震灾害是无可避免的。而地震风险，并非指地震本身，是指地震过程中由于人为活动（主要是指政府行为，如政府决策等）可能引起的危害发生的可能性。

2010年9月4日，新西兰第二大城市克赖斯特彻奇遭遇里氏7.2级地震。这是新西兰自1931年以来遭遇的最强烈地震。据报道，地震共造成10万幢房屋建筑受损，经济损失达20亿新元。但除两人重伤外，地震没有人员死亡报告。[11]

可见地震虽然往往会造成一定的危害，但并非必然造成严重危害，也即地震的发生并不必然造成地震风险转化为严重危害的现实。

现代风险社会理论为我们提供了一个反思的新视角。从汶川地震的具体情况来看，我们在地震风险方面防范不足，显然才是造成此次地震损失严重、伤亡惨重的主要因素。长期以来，由于我们对现在科学技术的过于自信，对地震预报以及震级评估的过于信任，在没有预警的情况下便对地震防范疏于警惕，房屋建筑设防更是缺乏监管，这才导致地震中大量建筑物毁损造成人员伤亡惨重。同时，在应急救助队伍建设方面，倾向于具体灾害发生时的突击性介入和随机性指挥[12]，缺乏有准备的急救队伍。因此，汶川大地震虽然是传统社会中不可避免的灾害，但是汶川大地震所产生的重大危害后果，却是现代风险社会理论中具有人为性的一种危险可能性转变为现实，是我们对于地震风险防范不足所导致的结果。

三、地震风险防范制度的构想

正如前文所述，地震虽然往往造成严重的财产损失，却并不必然造成重大人员伤亡。地震作为地球板块相互运动、相互作用引发的结果，是不可避免的；但是地震灾害所引发的损失和伤亡的可能性却是可以控制的，即地震风险可以进行控制。现代风险社会理论在为我们对地震风险提供一个新的反思视角的同时，也为我们在制度上对地震风险进行防范提供了重要的思路。

根据《中华人民共和国防震减灾法》（简称《防震减灾法》）第13条关于防震减灾规划的内容的规定，我国防震减灾的具体措施应包括：地震监测台网建设、地震灾害预防措施、地震应急救援措施、以及防震减灾技术、信息、资金、物资等保障措施。然而，《防震减灾法》的规定相对比较原则，我们需要逐步健全防震减灾法配套法规规章，全面推进防震减灾法贯彻实施的基础。各相关部门需要根据防震减灾法律制度的规定，结合本部门工作实际情况，制定配套的法规规章。

以《防震减灾法》对有关措施的规定结合汶川大地震具体实例，针对我国在地震预防体系中明显存在的不足，从风险控制的角度，我们可以从地震前期、中期、后期对我国建立地震风险防范制度提出构想。

（一）地震前期的风险防范

地震前期的风险防范主要是从地震预报、地震烈度和地震动峰值加速度分区评估、建筑物抗震设防标准制定及监督等方面进行控制。

1、建立地震监测系统，做好地震预报工作。地震预报是人类长期以来的愿望，却也是人类至今尚无法攻克的难题，地震预报科技的发展有赖于人类社会生产力的进步，但这并非意味着我们在目前的地震预报体系建设中被动得只能坐以待毙。在地震预报科技尚无法实现精确预报地震的时期，我们仍可以进行前期投入。例如上海建立的海域地震监测系统。据介绍，上海利用现有的地震观测条件，结合上海数字地震台网的现状和福建台网在“区域数字地震台网实时速报系统研究与应用”工作中的成果，实施了区域数字地震台网实时速报系统软件的安装调试和软件升级，实现了地震三要素的计算机自动测定，地震发生后，自动速报系统能在2分钟之内，迅速确定发震时刻、震中位置和震级“三要素”，比目前中国地震局要求的12分钟的速报时间整整缩短了10分钟。[13]地震发生时，逃生是争分夺秒的，即使不能在地震发生前进行预警，地震发生后越早进行预警对于减轻地震灾害来说越有利，从这个意义上来说，建立高效、稳定的地震预警信息传播系统是非常有必要的。因此，上海市地震监测系统的成功经验，可以在有条件的城市或地区进行试行、推广，尤其是我国地震多发地区应当优先保证建立类似地震监测系统。

2、做好地震烈度和地震动峰值加速度分区的评估。各地地震烈度和地震动峰值加速度分区的评估是国家制定《全国地震烈度区划图》或者《中国地震动参数区划图》的基础，然而目前我国对于各地地震动峰值加速度分区的评估还无法达到精确，评估考虑的因素也不尽全面，评估情况还存在一定的误差。汶川大地震后，中国地震局对《中国地震动参数区划图》进行了局部修改，究其原因在于地震学家原来对该地区可能发生的最大地震估计不足。桥梁抗震专家、交通部公路科学研究院研究员王克海，在署名为第一作者的论文《汶川地震对我国地震区划图与桥梁抗震设计的启示》中指出：“中国的大地震多发生在低烈度设防区。”“此次汶川地震也发生在地震区划图所标示的中低烈度区，再次暴露了我国地震动区划图指导工程设计的局限性。”[14]地震局评估地震烈度，是根据历史记录的分析研究确定下来的，然而历史遗留下来的数据并不充分，随着数据的不断增加和完善，我们应当制定必要的制度规范，保证及时对现有的地震烈度进行重新评估，促进数据得以修正和完善。并建立全国地震动参数区数据库，进一步完善地震烈度和地震动峰值加速度分区的评估制度。

3、完善建筑物抗震设防标准及减少施工中落实该标准。建筑物设防标准是指导建筑抗震设计的主要依据，又反映了各国的具体抗震实践经验。美国马萨诸塞州伍兹霍尔海洋研究所(Woods Hole Oceanographic Institution)地球物理学家Jian Lin说：“我们不能预测下一次地震来袭会在何时何地，但我们可以通过加固建筑物和提高公众的地震意识来拯救生命。”[15]建筑物抗震设防标准虽然受抗震有关科学理论的引导，向技术经济合理性的方向发展，但它更要有坚定的工程实践基础，把建筑工程的安全性放在首位，容不得半点冒险和不实。例如作为地震多发国家，日本对地方的抗震救灾设施和公共建筑乃至居民住宅有严格的要求。[16]总所周知，地震中导致重大人员伤亡的往往是倒塌、损毁的建筑物。从汶川大地震中损毁的建筑物造成的人员伤亡与新西兰第二大城市克赖斯特彻奇大地震中除两人重伤外，地震没有人员死亡报告两组迥异的数据来看，合理的建筑物抗震设防标准，不仅能达到减轻地震中建筑物损毁的目的，而且在减轻人员伤亡方面具有更大的意义。因此相关部门应当重视建筑物抗震设防标准的制定，根据防震减灾法律制度的规定，结合本部门工作实际情况，制定配套的法规规章，以促进制定完善合理的建筑物抗震设防标准，防范地震造成的人员死亡。

另外，仅有合理的建筑物抗震设防标准还不够，认真贯彻执行该标准也是做好地震风险防范的重要环节。缺乏具体的监督，建筑物抗震设防标准的作用也只能是纸上谈兵，无法达到防范的效果。根据《防震减灾法》第38条规定，建设单位对建设工程的抗震设计、施工的全过程负责。而对于未依法进行地震安全性评价的或者未按照地震安全性评价报告所确定的抗震设防要求进行抗震设防的，该法第87条仅规定限期改正，逾期不改正的罚款金额在三万元以上三十万元以下。笔者认为，该法规定的违法处罚过轻。不安全的建筑物在地震中造成人员伤亡将是难以估计的，其违法处罚远远小于危害损失，在违法得失明显失衡的情况下，将无法有效规制违法行为，不足以引起人们对于该地震风险防范措施的重视。

因此，对于建筑物的安全，我们必须提高警惕，既要设计合理的建筑抗震设防标准，更要予以监督、落实，严格把关。建议修改修改《防震减灾法》第87条仅规定、“逾期不改正的罚款金额六万元以上六十万元以下”，加倍严惩违反者。

（二）地震中期的风险防范

地震中期的风险防范主要是从地震应急救援方面进行控制。制定国家地震应急预案或者地区地震应急预案，组建紧急救援队伍，并进行必要训练，地震灾害发生后及时投入抗震救灾工作。根据《防震减灾法》第46、47条规定，地震工作有关部门应当制定国家地震应急预案或者地区地震应急预案，对组织指挥体系及其职责，预防和预警机制，处置程序，应急响应和应急保障措施等进行有效规划，对于地震灾害紧急救援队伍的有关规定，则在该法第54条予以规定。

1、进一步加强紧急救援队伍建设。汶川大地震中，我国紧急救援队伍仓促应战，在营救过程中明显缺乏专业训练。紧急救援队伍的救助，对于地震中受困者的生还具有决定性的作用。而《防震减灾法》中对于紧急救援队伍的有关规定过于原则，缺乏具体操作效果。有关地震工作部门应当结合各地地震发生情况及评估情况，对紧急救援队伍的布局和训练等进行详细的规划，并逐步健全配套法规规章。在地震多发区域，地方乡以上政府必须制定《地震应急预案》，组建地震紧急救援队伍，并给以足够的经费和必要的抗震救灾设备，定期开展不同层次不同主题的综合演练，以全面推进地震紧急救援队伍的合理建设，加强紧急救援队伍的应急处理能力。

2、进一步完善地震应急协调联动机制。地震应急联动主要指同级相关部门之间，相邻地区政府、部门之间地震应急工作的联动；有时也可以扩展为政府、部门、单位直至公众的多环节、多层次的协调联动。国内外灾害性地震突发事件应急处置的实践表明，应急救援的速度和成效取决于政府、部门、救援队伍，直至公众是否做到协调一致的联动。震时良好协调联动的关键是在平时做好联动协调机制的建设。[17]近年来，我国地震局积极落实地震应急联动机制建设，已经在部分地区初步建立地震应急协作联动区域，但从汶川大地震的情况来看，显然地震应急联动机制有待进一步完善。具体来说，可以通过可以在以下方面予以改善：（1）加强政府部门应急协同联动机制的组织建设合理划分各级政府部门处置危机的主要责任，实现区域间同一级别、不同级别政府部门之间震时信息共享、传递渠道畅通和指挥、命令及时下达、执行；（2）加强政府部门与非政府部门之间应急协同联动机制的建设，震时紧急应对，仅靠政府政府的力量是不够的，还应当吸纳社会其他组织参与到危机应对中[18]。如新闻媒体作为信息流通的重要传媒就是应急协同联动机制中重要的非政府部门，此外，如工会 、共青团、妇联和各种行业协会、志愿组织、公益组织等，在危机发生时这些社会组织的积极参与也是应急救援的重要力量。应加强这些非政府组织的建立，予以必要的培训和政策支持，完善此类非政府部门与政府部门的应急协同联动机制。（3）加强与公众的沟通和联动，公众是防灾减灾的重要参与者，加强与公众的沟通和联动具有重要的意义，例如日本抗震防灾体系中民众自我救护与邻里互救是其人员获救的极大助力。因此，我们也应对政府与公众之间的应急协同联动机制进行建设和创新，加强与公众的联动和互动，拉近了公众与地震管理部门的心理距离，增进与公众对防震减灾工作的了解和理解，同时帮助管理部门更好地开展管理工作[19]。

（三）地震后期的风险防范

地震后期的风险防范主要是从地震后有关疫情方面进行控制。地震发生后，人们恐惧和焦虑会使身体的免疫力短暂紊乱，加之灾区的供水系统、居住环境、卫生设施被破坏，以及食物和饮用水的短缺，从而导致人的免疫力也在一定时间急剧下降，容易给各类传染病可乘之机。[20]尽管到目前为止，抗灾过程中尚未发生由于救助不利而引起的疫情，但是这并非杞人忧天，在危险尚未变成现实危害之前，存在着这种可能性，我们就应当给予合理的防范。

根据以往经验，地震后可能引发的病症包括霍乱、甲肝、伤寒、痢疾，感染性腹泻、肠炎、乙脑、黑热病、疟疾、鼠疫、流行性出血热、炭疽、狂犬病、破伤风、钩端螺旋体病等，常见传染病包括流脑、麻疹、流感等呼吸道传染病。此外食源性疾病和饮水安全也是至关重要。[21]

具体来说，灾后疫情防范的规范制定可以从以下几个方面着手：

1、采取疾病预防控制措施的规定。主要有对灾区生活区域进行消毒、杀毒工作，消灭病原和传播媒介；对各种接触物进行消毒，以免传染病乘机肆虐；针对可能发生的各种疫病给灾区群众接种疫苗，提高病菌受体群众的免疫能力；同时应当对灾区群众心理健康方面进行必要的教育、重建，增强群众受灾心理抵抗能力[22]等。

2、进行饮食、饮水等卫生监督控制的规定。主要有严格控制食品安全监督，防止食源性疾病发生；严格控制饮用水卫生，保证饮水安全；严格消毒处理排泄物，科学处理垃圾[23]；开展卫生学评价，控制危险因素，由于地理环境等因素的影响，产生疫病的种类和可能性都有所差异，故应当在灾区开展卫生学评价、卫生防疫工作评估和传染病控制效果评估，查找存在的卫生安全隐患和风险因素，及时通报存在的问题，督促落实卫生防疫措施[24]。

3、建立传染病疫情预防控制体系的规定。包括加强疫情监测工作，保证疫情报告渠道畅通；开展卫生流行病学调查，收集相关的疫情信息，做好疫情分析、预测工作；对疑似传染病疫情进行即时调查和核实诊断；严密监控疫情动态，加强疫病监测、调查与处理，防止疫病扩散。

四、结论

地震是不可避免的自然灾害，但是受决策因素影响的地震风险却是可以防范的，我们在经历了汶川大地震这一新中国史上最严重的地震灾害后，应当更加重视地震风险的防范工作，确立地震防灾救灾的观念，减少地震自然灾害造成的损失，进一步完善地震前期、中期和后期的风险防范的法律制度。

（英文摘要编者略）

作者简介：江琴，厦门大学法学院2009级环境与资源保护法研究生。

卢炯星，厦门大学法学院教授。

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[3] 罗利建.哲学之子[M].中国经济出版社, 2009(4):138.

[4] GB18306—2001《中国地震动参数区划图》国家标准第1号修改单.

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[14] 刘巍.加强建筑设防投入,《瞭望》新闻周刊http://www.lwgcw.com 2010-9-13 9:31:24 .

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